VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ / JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Euroopan komissio on 6 päivänä joulukuuta 2017 tehnyt ehdotuksen neuvoston asetukseksi Euroopan valuuttarahaston perustamisesta. COM(2017) 827 final Ehdotus on yksi niistä komission 6 päivänä joulukuuta 2017 antamista talous- ja rahaliiton (jäljempänä EMU) viimeistelemistä koskevista esityksistä, jotka valtioneuvosto on saattanut eduskunnan tietoon 10 päivänä joulukuuta 2017 päivätyllä muistolla (E 115/2017 vp).
Asetusehdotuksessaan komissio esittää euroalueen maiden keskinäisellä hallitusten välisellä sopimuksella vuonna 2012 perustetun Euroopan vakausmekanismin (jäljempänä EVM) muuttamista Euroopan valuuttarahastoksi (jäljempänä EVR). EVR:n jäseniä ovat euroalueen jäsenvaltiot. EVR olisi unionin lainsäädännön mukainen unionin elin, joka on oikeushenkilö. Sen oikeudellinen asema vastaisi EU-virastoa.
EVR olisi EVM:n seuraaja siten, että EVM:n nykyiset taloudelliset ja institutionaaliset rakenteet olennaisilta osin säilyvät ennallaan. Ottaen huomioon EU-tuomioistuimen nk. Meroni-oikeuskäytäntö virastojen päätöksenteosta, neuvoston olisi kuitenkin hyväksyttävä hallintoneuvoston ja johtokunnan tekemät harkintavallan käyttöä edellyttävät päätökset. Asetusehdotuksessa säädetään myös EVR:n vastuuvelvollisuudesta ja sen toteuttamistavoista Euroopan parlamenttia, neuvostoa ja komissiota kohtaan. Lisäksi asetuksessa säädetään kansallisten parlamenttien valvontatehtävistä.
Asetusehdotuksessa säädetään EVR:n tavoitteista ja tehtävistä. EVM:n tapaan myös EVR:n tavoitteena on rahoitusvakaustuen antaminen jäsenille (euroalueen jäsenvaltioille). Lisäksi EVR:n tehtävänä olisi myöntää luottojärjestelyjä tai takauksia yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tukemiseksi yhteisen kriisinratkaisurahaston varautumisjärjestelyä varten. Viimeksi mainitut voisivat olla myös asetuksen (EU) N:o 806/2014 74 artiklassa tarkoitettuja julkisia rahoitusjärjestelyjä (varautumisjärjestely).
Asetusehdotus sisältää määräyksiä EVR:n organisaatiosta ja päätöksentekomenettelyistä, muun muassa sovellettavista äänestyssäännöistä. Samoin kuin EVM:llä, myös EVR:llä on hallintoneuvosto, johtokunta ja toimitusjohtaja, ja EVR:n toimitusjohtajaa avustaa johtoryhmä. EVM-sopimuksessa vahvistetut äänestyssäännöt pysyvät EVR:n yhteydessä ennallaan. Äänestyssääntöjä on neljää eri tyyppiä: i) yksimielisyys, ii) vahvistettu määräenemmistö (85 %), iii) määräenemmistö (80 %) ja iv) yksinkertainen enemmistö. Samoin kuin EVM-sopimuksessa, yksimielisyyttä edellytetään päätöksiltä, joilla on jäsenvaltioihin merkittävä ja suora taloudellinen vaikutus (mm. päätökset, jotka koskevat lainanantokapasiteettia ja vaadittaessa maksettavaa pääomaa koskevia muita kuin kiireellisiä maksuvaatimuksia). Sen sijaan päätökset, jotka koskevat rahoitustuen myöntämistä tai maksujen suorittamista EVR:n jäsenille, tehtäisiin kuitenkin yksimielisyyden sijasta vastedes vahvistetulla määräenemmistöllä (85 %). Hallintoneuvoston luottolaitosten suoraa pääomittamista koskeville päätöksille ei asetuksessa ole äänestyssääntöä ja johtokunnan päätöksissä siirryttäisiin yksimielisyydestä määräenemmistöpäätöksiin.
Ehdotuksessa säädetään EVR:n peruspääomasta ja lainanantokapasiteetista. EVR:n peruspääoman ja lainanantokapasiteetin olisi samat kuin EVM:llä nyt. Mahdollisuus korottaa EVR:n peruspääomaa ja lainanantokapasiteettia pysyy niin ikään voimassa. EVR:n peruspääoma olisi sama kuin EVM:n peruspääoma. Ehdotuksen mukaan euroalueen jäsenvaltioiden olisi sovittava, että EVM:n pääoma siirretään uuteen EVR:oon joko yksittäisillä sopimuksilla tai monenvälisellä sopimuksella.
Ehdotus sisältää esitykset EVR:n vakaustukioperaatioiden perusperiaatteista, rahoitusvakaustuen myöntämisessä EVR:n jäsenille sovellettavista menettelyistä ja siihen liittyvistä EVR:n käytössä olevista rahoitusvälineistä. Periaatteet ja menettelyt ovat samat kuin EVM-sopimuksessa, paitsi että EVR:lle annetaan tehtävä rahoitusvakaustukioperaatioon liittyvän yhteisymmärryspöytäkirjan neuvottelemisessa ja allekirjoittamisessa. Säädökseen on myös otettu nimenomainen viittaus SEUT 152 artiklaan ja perusoikeuskirjaan. Siinä vahvistetaan, että rahoitusvakaustuen myöntämistä EVR:n jäsenille koskevan asetuksen soveltaminen ei vaikuta oikeuteen neuvotella työehto- ja virkaehtosopimuksia eikä oikeuteen ryhtyä työtaistelutoimiin. Ehdotuksessa otetaan käyttöön luottolaitosten suora pääomittamisväline niiden välineiden lisäksi, joista määrätään jo nyt EVM-sopimuksessa. Tämä suora pääomittamisväline perustettiin vasta EVM-sopimuksen voimaantulon jälkeen sen 19 artiklaan sisältyvän valtuuttamislausekkeen nojalla.
Komissio katsoo, että EVM:n muuttaminen EVR:ksi tarjoaisi tilaisuuden luoda yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteinen varautumisjärjestely EVR:n yhteyteen. Ehdotuksen mukaan euroalueen jäsenvaltiot loisivat EVR:n kautta yhdessä euroalueen ulkopuolisten mutta pankkiunioniin osallistuvien jäsenvaltioiden kanssa samoin ehdoin varautumisjärjestelyn, jota yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (SRB) voisi käyttää, jos se on välttämätöntä kriisinratkaisutoimien toteuttamiseksi pankkiunionissa.
Varautumisjärjestely voisi olla muodoltaan lainajärjestely, kuten luottolimiitti EVR:n ja yhteisen kriisinratkaisurahaston välillä, tai takaus EVR:ltä yhteiselle kriisinratkaisuneuvostolle. Varautumisjärjestelyn maksamatta olevien sitoumusten yhteenlaskettu enimmäismäärä (eli koko) saisi olla aluksi enintään 60 miljardia euroa. EVR:n hallintoneuvosto voisi kuitenkin korottaa enimmäismäärää yksimielisyydellä. Hallintoneuvoston ja euroalueen ulkopuolisten pankkiunionin jäsenvaltioiden olisi yhdessä myös hyväksyttävä myönnettävän tuen rahoitusehdot. Rahoituksen nopean saatavuuden varmistamiseksi toimitusjohtajalle annettaisiin puolestaan valtuudet päättää lainan nostamisesta tai takauksen myöntämisestä. Lisäksi kriisinratkaisuneuvosto voisi hakea tukea varautumisjärjestelystä jo ennen kriisinratkaisumääräyksen hyväksymistä.
Komission ehdotus ei sisällä lainkaan sijoittajanvastuuta koskevia elementtejä tai esityksiä velkajärjestelymenettelyistä. Asetusehdotuksesta ei myöskään suoraan ilmene, mikä olisi nykyisen hallitustenvälisen EVM-sopimuksen asema, jos ehdotus hyväksytään.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti Euroopan vakausmekanismi EVM:n kehittämiseen ja muuttamiseen Euroopan valuuttarahasto EVR:ksi. Suomen yleiset kannat ja edellytykset on esitetty valtioneuvoston selvityksessä E 80/2017 vp. Komission asetusehdotus EVR:n perustamiseksi ei täytä mitään näissä kannoissa esitetyistä edellytyksistä.
Valtioneuvosto pitää ensinnäkin kyseenalaisena sitä, voidaanko SEUT 352 artiklaa käyttää asetuksen oikeusperustana. Komission ehdotus perustaa EVR sekundäärilainsäädäntöä käyttäen ei myöskään muilta osin ole valtioneuvoston näkemyksen mukaan asianmukainen. Toisin kuin EVM:ssa, joka voi tehdä päätökset itsenäisesti, kaikki EVR:n päätökset, joiden takia se ylipäänsä olisi olemassa, jouduttaisiin alistamaan neuvoston vahvistettaviksi. Tällainen vahvistusmenettely on väistämätön seuraus, jos valuuttarahasto perustetaan EU:n asetuksella, koska EU-virastolle ei voida antaa merkittävää harkintavaltaa edellyttävää päätöksentekovaltaa (nk. Meroni-oikeuskäytäntö).
Edellä esitetyn perusteella valtioneuvosto ei kannata asetuksen hyväksymistä, vaan katsoo, että EVM:ää tulee ainakin toistaiseksi kehittää voimassa olevan hallitustenvälisen EVM-sopimuksen pohjalta.
EVM:n tukirahoitus tulee olla käytettävissä vain, jos lainanottajan velkakestävyys on ensin varmistettu, tarvittaessa sijoittajavastuuta hyödyntäen. EVM:lle tulee luoda riippumattomat edellytykset ottaa vastuu sopeutusohjelmien sisällöstä sekä niihin liittyvästä velkakestävyysanalyysistä. Tarvittaessa EVM:n tulisi myös saada rooli velkajärjestelymenettelyiden hallinnoijana ja koordinoijana
Valtioneuvosto voi tukea sitä, että yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteinen varautumisjärjestely perustetaan EVM:n tai sen mahdollisesti korvaavan EVR:n yhteyteen. Varautumisjärjestelyn kautta myönnettävien lainojen tai takauksien yhteenlaskettu enimmäismäärä tulee rajata selkeällä ja tarkkarajaisella euromääräisellä katolla. Varautumisjärjestelyn keskipitkän aikavälin fiskaalisen neutraliteetin periaatteen mukaisesti varautumisjärjestelyn kautta myönnetty rahoitus tulee lisäksi periä takaisin täysimääräisesti toimialalta ylimääräisillä jälkikäteen kerättävillä vakausmaksuilla.
Julkisten varojen käyttö pankkikriisien hallinnassa on tarkoitettu rajatuksi poikkeukseksi pankkiunionin kriisinhallintajärjestelmässä. Varautumisjärjestelyn kautta myönnettävien — luonteeltaan viimesijaisten — lainojen nostamista tai takauksien myöntämistä koskevien päätösten tulee siten perustua tapauskohtaiseen, poliittisesti vastuunalaiseen harkintaan. Yksittäisten lainaerien maksatuksia voidaan kuitenkin delegoida virkamiestasolle nykykäytäntöjen mukaisesti.
Eduskunnan budjettivallan turvaamiseksi valtioneuvosto ei voi myöskään hyväksyä komission ehdotusta, että EVR:ssa rahoitustukiohjelmien hyväksymistä ja rahoitustuen maksamista, mukaan lukien luottolaitosten suora pääomittaminen, tai rahoitustuen hinnoittelua koskevat päätökset tehtäisiin yksimielisyyden sijasta vahvistetulla määräenemmistöllä. Eduskunnan budjettisuvereniteetin turvaamiseksi yhteistä varautumisjärjestelyä koskevat päätökset tulee tehdä yksimielisesti. Mikäli komission esitys hyväksyttäisiin esitetyssä muodossaan, Suomen mahdollisesta vastustuksesta huolimatta vahvistetulla määräenemmistöllä olisi mahdollista ottaa koko EVR:n lainanantokyky (500 miljardia euroa) käyttöön. Tällöin riski siitä, että Suomi voisi joutua maksamaan lisää pääomaa EVR:oon, vaikka olisi vastustanut tehtyä päätöstä, kasvaa merkittävästi. Valtioneuvosto katsookin, että komission esittämä päätöksentekomenettely vaikuttaisi eduskunnan budjettivaltaan siinä määrin, että EVM:n pääoman siirtämistä EVR:oon koskevan sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen koskettaisi perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa mielessä.