Luonnonmukainen tuotantotapa on kokonaisvaltainen tuotantojärjestelmä, jossa yhdistyvät ympäristön kannalta parhaat käytännöt ja eläinten hyvinvointia koskevien tiukkojen standardien soveltaminen. Kaiken kaikkiaan kysymys on erityislaatua edustavasta maa- ja elintarviketalouden tuotannosta, joka pyrkii vastaamaan kansainvälisesti ja kansallisesti kuluttajien tarpeisiin. Koko järjestelmän ytimessä on kuluttajien luottamuksen varmistava tehokas luomuvalvonta. EU:n tasolla on käynnissä luomutuotantoa koskevia aloitteita muun muassa Pellolta pöytään -strategian ja biodiversiteettistrategian sekä komission luonnonmukaisen tuotannon kehittämistä koskevan toimintasuunnitelman muodossa. Kokonaisuuden taustalla ovat EU:n vihreän kehityksen ohjelman tavoitteet, kuten elintarviketurvan varmistaminen ilmastonmuutoksessa sekä elintarviketuotannon ilmasto- ja ympäristöjalanjäljen vähentäminen. EU:n kunnianhimoisena tavoitteena on kasvattaa luomutuotannossa olevan maatalousmaan osuus 8,5 prosentista (2019) 25 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä. Valiokunta on suhtautunut positiivisesti tähän tavoitteeseen muun muassa Pellolta pöytään -strategiasta antamassaan lausunnossa (MmVL 18/2020 vp — E 83/2020 vp) ja todennut, että suomalainen korkeatasoinen maataloustuotanto ja puhdas ympäristö tarjoavat hyvät lähtökohdat luomutuotannon kasvulle ja suomalaisen luomutuotannon kysyntää ja vientimahdollisuuksia voidaan kasvattaa muun muassa edistämällä luomutuottajien ja luomutuotannosta kiinnostuneiden kuluttajien kohtaamista. Edellä mainitussa komission toimintasuunnitelmassa pidetään tärkeänä muun muassa elintarvikepetosten ja tuoteväärennösten ehkäisemistä. Valiokunta onkin todennut toimintasuunnitelmasta antamassaan lausunnossa, että luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden jäljitettävyyden ja puhtauden tehokas valvonta on kuluttajien luottamuksen vahvistamisen kannalta välttämätöntä ja että kuluttajansuojan varmistamiseksi on tärkeää, että luomutuotteiden valvonta kattaa koko luomutuotannon ketjun (MmVL 13/2021 vp — E 55/2021 vp). EU:n uudella luonnonmukaista tuotantoa koskevalla asetuksella (EU) N:o 2018/848 sekä siihen kytkeytyvällä kansallisella lainsäädännöllä pyritään varmistamaan luonnonmukaisten tuotteiden turvallisuus ja laatu sekä niistä annettavien tietojen oikeellisuus. Nyt käsiteltävänä olevan esityksen arvioidaan palvelevan luomutuotteiden aitouden varmistamista ja siten turvaavan myös kuluttajien tärkeitä etuja. Edellä esitetyn ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä ehdotettavin vähäisin muutoksin.  

EU:n uusi luomuasetus edellyttää kansallisten valvontaviranomaisten nimeämistä ja valvonnan toimeenpanoa koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Luonnonmukaisen tuotannon ja tuotteiden valvontaan sovelletaan lisäksi EU:n uutta valvonta-asetusta (EU) N:o 2017/625. EU:n uusi luomuasetus vastaa pitkälti nykyistä EU:n luomutuotantoa ja -valvontaa koskevaa sääntelyä. Edellä mainitut asetukset yhdessä muodostavat kattavan kokonaisuuden, eivätkä ne jätä juurikaan kansallista liikkumavaraa. Uutta luomuasetusta sovelletaan vuoden 2022 alusta alkaen, jolloin myös kansallinen lainsäädäntö tulee saattaa vastaamaan uutta EU-lainsäädäntöä. Lisäksi esityksen taustalla ovat pääministeri Marinin hallitusohjelman kirjaukset. Hallitusohjelman elinvoimaista ja kannattavaa elintarviketaloutta koskeva osuus (tavoite 2) edellyttää sääntelyn ja valvonnan sujuvoittamisen jatkamista. Hallitusohjelman liite 4 koskee harmaata taloutta, jonka torjunta katsotaan tarpeelliseksi myös luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden osalta. Ehdotettu laki vastaa pitkälti voimassa olevaa lainsäädäntöä. Se ei muodosta itsenäistä sääntelykokonaisuutta, vaan ainoastaan täydentää EU:n lainsäädäntöä. Keskeisenä uudistuksena on hallinnollisen seuraamusmaksun käyttöönotto ja pakkaamattomien luomutuotteiden merkittävän vähittäismyynnin siirtyminen valvonnan piiriin.  

Pakkaamattomia luonnonmukaisia tuotteita myyvät vähittäiskaupat kuuluvat pääsääntöisesti uuden luomuasetuksen mukaiseen valvontaan. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin vapauttaa pienet vähittäiskaupat sertifikaattivelvoitteesta, jolloin niitä koskee ainoastaan valvontaan ilmoittautumisvelvoite. Luomuasetuksen 38 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan, vaikka toimijat on vapautettu sertifikaattivelvoitteesta, on viranomaisten todennettava vapautuksen edellytykset ja suoritettava kyseisten toimijoiden myymien tuotteiden valvontaa. Sertifikaattivelvoitteesta vapautetuilta ei kuitenkaan edellytetä luomuasetuksen 38 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua säännösten noudattamisen todentamista vähintään kerran vuodessa. Esityksessä on ehdotettu pakkaamattomia luomutuotteita myyvien vähittäiskauppojen vapauttamista EU-lainsäädännön mahdollistamaan enimmäismäärään, alle 20 000 euron vuotuiseen liikevaihtoon saakka. Sertifikaattivelvoitteesta vapautettujen toimijoiden on lakiesityksen 24 §:n 2 momentin mukaisesti tehtävä ilmoitus Ruokavirastolle. Valiokunta kannattaa ehdotusta, jonka mukaan vähittäiskaupat vapautetaan sertifikaattivelvoitteesta lakiehdotuksessa mainituilla perusteilla. Vähittäiskaupan valvonta kuitenkin laajenee ja tulee jossain määrin aiheuttamaan lisäkustannuksia pakkaamattomia tuotteita myyville vähittäiskaupoille. Saadun selvityksen mukaan sertifikaattivelvoitteesta aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ja kuluja voidaan vähentää valvonnan suunnittelulla ja riittävällä resursoinnilla sekä sähköisten järjestelmien avulla. Valiokunta pitää tärkeänä, että näitä keinoja hyödynnetään tehokkaasti luomuvalvonnan toimeenpanossa. Kaiken kaikkiaan luomuvalvonnan kansallisten menettelyiden toimivuutta tulee seurata ja kehittää edelleen hyödyntäen lainsäädännön toimeenpanossa kertyviä kokemuksia.  

Voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden keskeiseksi muutokseksi nousee hallinnollisen seuraamusmaksun käyttöönotto. Valvonta-asetuksen 139 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä asetuksen rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, joilla varmistetaan, että ne pannaan täytäntöön. Seuraamusten tulee olla tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että valvonta-asetuksen ja sen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen rikkomuksiin sovellettavissa taloudellisissa seuraamuksissa otetaan huomioon kansallisen lainsäädännön mukaisesti vähintään joko toimijalle koituva taloudellinen hyöty tai tapauksen mukaan prosenttiosuus toimijan liikevaihdosta. Valvonta-asetuksen johdanto-osassa todetaan, että ennalta ehkäisevän vaikutuksen saavuttamiseksi seuraamukset on asetettava tasolle, jolla pyritään ylittämään perusteeton etu, joka rikkomukseen syyllistyneelle kyseisistä käytännöistä aiheutuu. Vaikka seuraamusmaksua ei edellytetä EU:n luonnonmukaista tuotantoa koskevassa lainsäädännössä, hallinnollisen ohjauksen keinoja ja luomulainsäädännön hallinnollisia pakkokeinoja ei aina voida pitää riittävän tehokkaina ja tarkoituksenmukaisina. Asetukset edellyttävät kuitenkin 38 §:ssä tarkoitettujen ilmoitusvelvollisuuksien täyttämistä ja niitä tukevia tehokkaita, ennalta ehkäiseviä sanktioita. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan edellä mainitut tekijät ohjaavat ottamaan käyttöön lakiehdotuksen 38 §:n mukaisen hallinnollinen seuraamusmaksun, ja tätä on pidettävä perusteltuna tehokkaan valvontajärjestelmän luomiseksi.Viranomaisten toiminta perustuu luomualan toimijoiden ilmoituksiin, ja 38 §:n mukainen seuraamusmaksu tehostaa ilmoitusvelvollisuuden noudattamista. Lisäksi seuraamusmaksu voi kohdistua tilanteeseen, jossa toimija tai toimijaryhmä käyttää luomuasetuksen IV luvun merkintäsääntöjen vastaisia ilmaisuja. Tarkoituksena on, että hallinnollisen seuraamusmaksun piiriin kuuluu vain sellaisia laiminlyöntejä, joiden toteen näyttäminen on yksinkertaista eikä vaadi erityistä tutkintaa. Kaiken kaikkiaan kyse on vähäisinä pidettävistä rikkomuksista tai laiminlyönneistä. Mahdollisuus nopean ja tehokkaan hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen on omiaan edistämään kuluttajien luottamusta luomuvalvontaan. Saamansa selvityksen valossa valiokunta pitää sääntelyä perusteiltaan hyväksyttävänä, tarkkarajaisena ja oikeasuhtaisena. Sääntelyssä on huomioitu kaksoisrangaistavuuden kielto, teon vanheneminen sekä muutoksenhakumahdollisuus.  

Valiokunnalle on tuotu esiin kaksi lähempää tarkastelua vaativaa seikkaa. Ensinnäkin tulee varmistaa, ettei toimijaryhmän teosta määrätä seuraamusta yksittäiselle toimijalle. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan valvonta kohdistuu aina toimijaryhmään eikä toimijaryhmän jäseniin. Toimijaryhmän on luomuasetuksen 36 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaisesti perustettava sisäisen valvonnan järjestelmä, joka käsittää dokumentoidun valvontatoimien ja -menetelmien kokonaisuuden, jossa yksilöity henkilö tai elin on vastuussa sen tarkistamisesta, että kaikki toimijaryhmän jäsenet noudattavat luomuasetusta. Toimijaryhmälle myönnetään luomuasetuksen 35 artiklan mukaisesti vain yksi sertifikaatti. Kaiken kaikkiaan viranomaisen toimet kohdistuvat itse toimijaryhmään, ja näin ollen luomuvalvonnan seuraamusmaksusta vastaa aina toimijaryhmä, ei sen yksittäinen jäsen. Toinen arviointia vaativa seikka on se, että kaikilla lakiehdotuksessa tarkoitetuilla valvontaviranomaisilla on 38 §:n mukaan toimivalta määrätä seuraamusmaksu. Valiokunta toteaa, että ehdotetun lain 6, 7 ja 8 §:ssä säädetään yksityiskohtaisesti eri viranomaisten toimivallanjaosta. Tällä pyritään estämään se, ettei samaan tekoon kohdistu useampaa seuraamusmaksua. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan luonnonmukaisen tuotannon valvonnassa on tavanomaista, että toimija kuuluu useamman valvontaviranomaisen valvontaan. Esimerkiksi oluen valmistaja, joka valmistaa myös alkoholitonta olutta, kuuluu sekä Valviran että Ruokaviraston valvontajärjestelmään. Tästä syystä on lakiehdotuksen 10 §:ssä katsottu tarpeelliseksi säätää viranomaisten mahdollisuudesta sopia keskenään tarkastusten yhteensovittamisesta silloin, kun se tarkastusten luonteesta johtuen on mahdollista. Tarkastusten perusteella mahdollisesti tehtävät toimijoita ja tuotteita koskevat hallinnolliset päätökset on jokaisen valvontaviranomaisen erikseen tehtävä sille kuuluvan valvonnan osalta. Tällöin viranomaisten on varmistettava, ettei samaan tekoon kohdistu useampaa seuraamusmaksua. Valiokunta pitää tärkeänä, että tästä tietojenvaihdosta varmistutaan käytännössä ja viranomaisyhteistyö luomuvalvonnassa toimii paitsi harmaan talouden ja rikkomusten torjunnan myös hyvän hallinnon ja toimijoiden asianmukaisen kohtelun takaajana. On tärkeää, ettei päällekkäistä valvontaa tehdä, vaan valvontaviranomaiset sovittavat yhteen toimintaansa.  

Luonnosta kerättävien tuotteiden luomusertifiointi ja erityisesti maanomistajan luvalla kerättävien tuotteiden erityisasema verrattuna kasvinviljelyyn on noussut valmistelussa esille. Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on kritisoitu selvittäjämalliin perustuvan sertifioinnin rajaamista jokamiehenoikeudella kerättäviin tuotteisiin ja niiden valvonnan keskittämistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista Ruokavirastolle silloin, kun alueen ilmoittaa valvontaan jokin muu taho kuin alueen omistaja. Ruokavirasto on kuitenkin jo nykyisessä järjestelmässä se viranomainen, joka antaa ensimmäisen sertifikaatin tuotteiden ostopisteelle ja edelleen koko tuotantoketjulle. Tavoitteena on yhdenmukaistaa luomuvalvontaa ja vähentää säädösten erilaisia tulkintoja. Valiokunta pitää näitä tavoitteita sinänsä perusteltuina ja kehottaa maa- ja metsätalousministeriötä yhdessä Ruokaviraston kanssa huolehtimaan tehtävien riittävästä resursoinnista sekä kehittämään valvontamenettelyitä ja niihin liittyvää asiointia edelleen. Valiokunta katsoo, että virastolle tulee osoittaa riittävät henkilöstö- ja laitteistoresurssit, jotta se kykenee valvomaan luonnonalueita, jotka on valvontajärjestelmään ilmoitettu muun kuin alueen omistajan toimesta ja joilta kerätään luonnontuotteita jokamiehenoikeudella. (Valiokunnan lausumaehdotus 1). Toinen kysymys on periaatteellinen ja hyvin tärkeä. Luonnonvaraisten kerättyjen kasvituotteiden markkinoille saattaminen luonnonmukaisesti tuotettuina (luomutuotteina) on toteutettu nimenomaan kaupallista poimintaa ja keräilyä varten. Kerättyjä tuotteita myydään joko sellaisenaan tai raaka-aineiksi luomuelintarvikkeisiin. Luomuelintarvikkeiden koostumusta koskevat säädökset edellyttävät pääsääntöisesti, että kaikki ainesosat, myös luonnosta kerätyt, ovat luomuasetuksen mukaisesti tuotettuja tuotteita. Alan toimijoiden mukaan luonnontuotteiden osalta ongelmalliseksi muodostuu keruualueen todentaminen, sertifiointivaatimukset ja rekisteröinnin nykyiset monimutkaisiksi arvioidut ehdot. Erityisesti on toivottu joustoa maanomistajan luvalla kerättävien luonnontuotteiden sertifointiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan alan toimijoiden huoli on ollut esityksen valmistelussa tiedossa ja siihen on suhtauduttu vakavasti. Maa- ja metsätalousministeriö asetti asiantuntijaryhmän, joka arvioi sertifioinnin toimintamalleja, viestinnän keinoja ja muita kehittämistoimenpiteitä, viranomaisten ja toimijoiden tiedonvaihdon kehittämistä ja ryhmäsertifiointia. Tässä yhteydessä asiantuntijaryhmään osallistuneet viranomaiset ovat todenneet, ettei sertifiointikäytännöissä ole nykyistä enempää joustonvaraa.  

Menettelyä, jossa luonnonalueita on valvontajärjestelmään ilmoittanut muu kuin luonnonalueen omistaja tai haltija, voidaan soveltaa ainoastaan jokamiehenoikeudella kerättäviin luonnonvaraisiin kasvituotteisiin (marjat ja sienet). Kun kysymys on maanomistajan luvalla kerättävistä tuotteista, ne on rinnastettava EU:n luomuasetuksen mukaan kasvinviljelytuotantoon (3 artikla 22 määritelmäkohta). Lähtökohta on, että toimijan, joka on tässä yhteydessä metsänomistaja, on ilmoittauduttava valvontaan (34 artikla) ja saatava sertifikaatti (35 artikla) ennen tuotteiden markkinoille saattamista. Tämä koskee myös valtion omistamia metsiä, sillä luvanvaraisten keruutuotteiden osalta valtion katsotaan toimivan markkinoilla siinä missä yksityinen metsänomistaja. Sertifikaatti annetaan toimijalle (metsänomistajalle), joka myy tai luovuttaa vastikkeellisesti tai vastikkeetta tuotteita markkinoille. Jokamiehenoikeudella kerättävien luonnonvaraisten kasvituotteiden osalta tilanne on erilainen, sillä maanomistaja ei jokamiehenoikeuden näkökulmasta omista marjoja ja sieniä, vaan ne ovat kaupallisten ja muiden toimijoiden vapaasti kerättävissä ja hyödynnettävissä. Maanomistajan luvalla kerättävien tuotteiden osalta on tärkeää, että järjestelmää kehitetään siten, että metsänomistajalle tulee entistä houkuttelevammaksi vaihtoehdoksi hakeutua luomuvalvonnan piiriin. Metsänomistajien ja alueiden valvontaan liittämisen helpottamiseksi on käytössä muun muassa metsään.fi-palvelu. Myös yksityisten kaupallisten toimijoiden käsissä on hakea ratkaisuja, joissa metsänomistajalle syntyy kannusteita ilmoittautua luomuvalvontaan. Toisaalta esimerkiksi markkinointia keskittämällä toimijat voivat hakea skaalahyötyjä myös luomuvalvonnan kustannusten alentamiseen. Markkinoiden ja hallinnon tuleekin edelleen aktiivisesti hakea ratkaisuja, jotka turvaavat muun muassa kotimaisen mahlan ja pakurikäävän saatavuutta teollisuuden ja viennin tarpeisiin. Nämä ratkaisut eivät kuitenkaan voi olla EU:n luomulainsäädännön vastaisia tai sellaisia ratkaisuja, joihin ei ole säädetty kansallista liikkumavaraa. Kuluttajien Suomessa ja ulkomailla tulee voida jatkossakin luottaa siihen, että suomalaiset luonnontuotteet ovat yhteisten pelisääntöjen mukaisesti tuotettuja.  

Valiokunta pitää äärimmäisen tärkeänä, että maanomistajan luvalla kerättävien tuotteiden luomutuotannon kehittämistyötä jatketaan edelleen laajapohjaisessa kokoonpanossa. Valiokunta korostaa, että jatkovalmistelussa tulee huomioida luonnontuotteiden merkitys kansantaloudelle ja hyvinvoinnille. Kysymys on biotalouden alasta, jonka kasvumahdollisuudet ulottuvat elintarviketuotannon ohella esimerkiksi lääke- ja rohdosteollisuuteen. Luomulaatuisille luonnontuotteille on maailmanlaajuiset markkinat ja Suomella puhtaan tuotantoympäristön ja runsaan sadon puolesta erinomaiset mahdollisuudet menestyä. Viranomaisten ja luomualan toimijoiden tulisi suosituksin ja ohjein edistää metsänomistajien tai maanvuokralaisten liittymistä luomuvalvontajärjestelmään. Sellaisille luomutuotantoa harjoittaville maatiloille, jotka ovat jo jonkin tuotantosuunnan osalta valmiiksi maksullisen luomuvalvonnan piirissä, metsätalouden liittäminen luomuvalvontaan tulee tehdä mahdollisimman joustavaksi ja kannattavaksi. Lisäksi tulisi edistää joustavia käytäntöjä, kuten sopimusjärjestelyjä, joissa metsänomistaja luovuttaa esimerkiksi vuokra- tai käyttöoikeussopimuksella käyttöoikeuden metsiinsä luonnontuotteiden keruuta varten. Tällöin luomusertifioinnin piiriin liittyisi käyttöoikeuden haltija, joka harjoittaa luomuluonnontuotteiden keruutoimintaa. Myös ryhmäsertifioinnin hyödyntämismahdollisuuksia tulee tarkemmin selvittää ja ohjeistaa toimijoita tähän liittyvistä mahdollisuuksista. (Valiokunnan lausumaehdotus 2). Lisäksi luomutuotannosta annettavan lain vaikutuksia luomukeruutuotteiden kaupalliseen hyödyntämiseen tulee seurata, ja asiasta tulee esittää selvitys eduskunnalle vuoden 2022 loppuun mennessä. (Valiokunnan lausumaehdotus 3).