Yleistä
Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmassa on sovittu välttämättömistä julkista taloutta välittömästi vahvistavista sopeutustoimista. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen keskeisin ja samalla ongelmallisin ehdotus koskee vuosien 2017—2020 julkisen talouden suunnitelman mukaan ammatilliseen koulutukseen kohdennettavaa 190 miljoonan euron määrärahan säästöä vuodesta 2017 lukien. Säästö ehdotetaan toteutettavaksi siten, että rahoituksen perusteena käytettävä opiskelijoiden enimmäismäärä säädettäisiin 12,44 prosenttia koulutuksen järjestämislupien mukaista kokonaisopiskelijamäärää alemmalle tasolle. Sivistysvaliokunta on aiemmissa kannanotoissaan kritisoinut voimakkaasti säästöjen aikataulutusta suhteessa ammatillisen koulutuksen sisällölliseen reformiin. Valiokunta pitää edelleen säästöjen toteuttamista vuoden 2017 alusta ja ennen ammatillisen koulutuksen uudistamista koskevan lainsäädännön voimaantuloa vuoden 2018 alusta erittäin valitettavana. Säästöjen ajoitus tekee vuodesta 2017 erittäin haastavan ammatillisen koulutuksen järjestäjille.
Esityksellä toteutetaan hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen kilpailukykysopimuksesta johtuvat kustannustasoa alentavat muutokset rahoituslaissa tarkoitettujen toimintojen ja vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettujen oppilaitosten rahoitukseen.
Hallituksen esitys sisältää eräitä positiivisia ehdotuksia, kuten maahanmuuttajien koulutustarpeen edellyttämät muutokset perusopetuksen ja ammatillisen koulutuksen järjestämiseen, perusopetukseen valmistavan opetuksen rahoituksen määräytyminen oppilaan läsnäolokuukausien mukaan ja nuorten aikuisten osaamisohjelmalle ehdotettu jatkorahoitus. Sivistysvaliokunta pitää näitä esityksiä erittäin kannatettavina.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Ammatillisen koulutuksen uudistaminen
Osana hallituksen ammatillista koulutusta koskevaa kärkihanketta uudistetaan kokonaisuudessaan toimintaa ohjaava lainsäädäntö. Ammatillista koulutusta koskevaa sääntelyä puretaan siten, että koulutuksen järjestäjällä on nykyistä paremmat mahdollisuudet toteuttaa toimintansa kustannustehokkaasti ja kokonaisuutena. Rahoitusjärjestelmä uudistetaan yhtenäiseksi kokonaisuudeksi ja lisätään toiminnan vaikuttavuuden ja tehokkuuden painoarvoa koulutuksen järjestäjien rahoituksessa ja puretaan asiakaslähtöistä, tuloksellista ja tehokasta toimintaa rajoittavaa sääntelyä. Tavoitteena on myös lisätä oppisopimuskoulutuksen ja työpaikoilla tapahtuvan oppimisen houkuttelevuutta. Koulutuksen laadun ja työelämävastaavuuden lisäämisen ohella tavoitteena on tehostaa koulutuksen järjestäjien toimintaa ja sitä kautta turvata koulutuksen laatu ja vaikuttavuus resurssien pienentyessä. Reformin uudistukset tulevat voimaan vuodesta 2018 lukien. Vuonna 2017 säästö on toteutettava voimassa olevan rahoitusjärjestelmän keinoin.
Hallituksen esityksen mukaan koulutuksen järjestäjät voivat sopeuttaa toimintaansa vähentyvään määrärahatasoon opiskelijamäärää vähentämällä, opiskelijakohtaista kustannusta pienentämällä taikka näiden yhdistelmänä. Ehdotettu säästön toteuttamistapa mahdollistaa säästön toteuttamisen kunkin koulutuksen järjestäjän kannalta tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Ammatillisen koulutuksen järjestäjien ilmoitusten mukaan ne eivät merkittävässä määrin sopeuta toimintaansa opiskelijamääriä vähentämällä, vaan tehostamalla toimintaansa muulla tavoin. Koulutustarjonnan määrä pysyy järjestäjiltä saatujen arvioiden perusteella korkealla tasolla suhteessa nuoriso-ikäluokkaan ja työikäisen aikuisväestön tarpeisiin. Useat koulutuksen järjestäjät aikovat jopa lisätä koulutustarjontaansa tulevina vuosina.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kannettu laajasti huolta säästöjen ajoituksesta suhteessa toiminnan uudistamiseen. Säästöjen toteutuessa ammatillisen peruskoulutuksen rahoitus on 316 miljoonaa euroa eli 18,6 % alhaisempi kuin vuonna 2013. Eräissä lausunnoissa pidetään nyt ehdotettujen leikkausten ajoitusta ja määrää kohtuuttomina, sillä säästöjen vaatima toimintojen tehostaminen edellyttää toimintatapojen uudistamista, jota voimassa oleva lainsäädäntö vielä rajoittaa. Pelkona on, että edellytykset koulutuksen järjestämiseen eriytyvät voimakkaasti maan eri osissa ja että valmisteilla oleva uusi rahoitusmalli vahvistaa tätä kehitystä. Lisäksi on korostettu, että päätökset vuoden 2017 syksyn koulutustarjonnasta, johon opiskelijat valitaan kevään 2017 yhteishaussa, on jo tehty. Käytännössä koulutuksen järjestäjät ovat sitoutuneet kouluttamaan tulevia opiskelijoita kevääseen 2020 asti tietämättä tulevasta rahoituksestaan.
Asiantuntijakuulemisessa on korostettu, että vaikka koulutuksen järjestäjillä muodollisesti on mahdollisuus kohdentaa leikkaukset haluamallaan tavalla, järjestäjillä ei tosiasiassa ole harkinnanvaraa, kun henkilöstö- ja tilakustannukset muodostavat yli 80 % koulutuksen kustannuksista. Suurimmat koulutuksen järjestäjät eivät mahdollisesti leikkaa aloituspaikkojen määrää, joten tosiasiassa leikkaus saattaa vähentää opiskelijakohtaista rahoitusta. Aloituspaikkoja vähennetään lähinnä alueilla, joissa nuorisoikäluokat pienenevät. Toimipisteiden vähentäminen tulee vaikuttamaan koulutuksen saavutettavuuteen, ja saaduissa lausunnoissa tilanteen arvioidaan olevan huonoin Itä- ja Pohjois-Suomessa. Joukkoliikenteen kyky vastata piteneviin koulumatkoihin on erityisesti haja-asutusalueilla heikko. Rahoituksen leikkaaminen kohtelee koulutuksen järjestäjiä myös eri tavoin, koska se kohdistuu ammatillisen koulutuksen kuntarahoitusosuuteen. Käytännössä tämä tarkoittaa niitä järjestäjiä, jotka tarjoavat pääosin ammatillisiin perustutkintoihin johtavaa koulutusta. Leikkauksella on vaikusta näiden järjestäjien rahoitukseen myös jatkossa, koska reformissa esitetään rahoituksen laskentaperusteeksi vuoden 2017 rahoitusta. Lausunnoissa arvioidaan, että leikkausten ja uuden rahoitusjärjestelmän seurauksena osa koulutuksen järjestäjistä lopettaa toimintansa.
Sivistysvaliokunta yhtyy osin edellä todettuihin huoliin ammattikoulutukseen suunnatuista säästöistä erityisesti vuodelle 2017. Valiokunta toteaa, että edellisen hallituksen rakennepoliittisessa ohjelmassa sovittiin toisen asteen koulutukseen tehtävistä 260 miljoonan euron säästöistä rakenteellisia uudistuksia tekemällä. Näiden uudistusten ja säästöjen tekeminen kaatui eduskunnassa keväällä 2015. Sipilän hallituksen ohjelmassa sovittiin ammatillisen koulutuksen reformista ja merkittävästä ammatillisen koulutuksen leikkauksesta. Reformi ja leikkaukset erotettiin toisistaan, mikä tekee aikataulullisesti ja toiminnallisesti koulutuksen järjestäjille mahdolliseksi tehdä kustannuksia säästäviä uudistuksia jo ennen reformia.
Sivistysvaliokunta pitää edelleen erittäin tärkeänä, että päätösvalta välttämättömien säästöjen kohdentamisessa ja uudistusten käynnistämisessä on koulutuksen järjestäjillä, joilla on paras tarvittava tieto alueen koulutustarpeista ja mahdollisuuksista uudistaa omaa toimintaansa. Toimintojen uudelleen arviointi ja opetuksen keskittäminen voivat esimerkiksi paremman opettajaresurssien käytön avulla myös parantaa ja monipuolistaa opetusta. Valiokunta korostaa, että ammatillisen koulutuksen aloituspaikkojen tulee jatkossakin määrällisesti vastata nuorten tarpeisiin ja siten osaltaan varmistaa koulutustakuun toteutuminen.
Reformin valmistelu on ollut avointa ja keskeiset linjaukset on valmisteltu yhdessä eri tahojen kanssa. Monet koulutuksen järjestäjät ovat tämän vuoksi jo ennakoineet reformin toimeenpanoa ja uudistaneet koulutusprosesseja. Valiokunta on huolissaan niiden ammatillisten koulutuksen järjestäjien tilanteesta, jotka ovat jo edellisten säästötoimenpiteiden seurauksena pitkälle hyödyntäneet mahdolliset toiminnan tehostamismahdollisuudet ja joutuvat nyt lisäsäästöjen ja niiden myötä merkittävien haasteiden kohteeksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että hallituksen esityksen mukaan ministeriö käynnistää näissä tilanteissa jatkokeskustelut toimintaedellytysten turvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä.
Henkilöstövähennysten kokonaismäärää on vaikea arvioida, sillä ne riippuvat koulutuksen järjestäjien päätöksistä. Hallituksen esityksessä on arvioitu koulutuksen järjestäjien ilmoitusten perusteella, että opetuksessa toimivan henkilöstön menoista karsittaisiin vuosien 2016 ja 2018 välillä noin 80 miljoonaa euroa eli vajaat 10 prosenttia. Koko henkilöstön määrä vähenisi samalla ajanjaksolla noin 1 400 opettajalla 21 500:sta 20 100:aan, ja jatkaisi laskuaan vuoteen 2020 noin kahdella sadalla. Päätoimisten opettajien osalta vähennys vuosina 2016—2018 olisi noin 800 opettajaa. Jos säästö laskennallisesti arvioiden kohdennettaisiin pelkästään henkilöstömenoihin, tämä tarkoittaisi 3 800 henkilötyövuoden vähentymistä.
Valiokunta korostaa, että oppisopimuskoulutus on järjestämiskustannuksiltaan ja yksikköhinnaltaan oppilaitosmuotoista koulutusta edullisempaa. Säästötarve tuleekin kannustamaan koulutuksen järjestäjiä tehostamaan oppisopimuskoulutuksen käyttöä oppilaitosmuotoisen koulutuksen järjestämisen sijaan, mutta tämä vaatii uusia oppisopimustyöpaikkoja ja yritysten ja julkisyhteisöjen kykyä ottaa vastaan uusia oppisopimusopiskelijoita. Sivistysvaliokunta korostaa pätevän ja riittävän lähiopetuksen merkitystä kaikessa ammattiopetuksessa, myös työpaikoilla järjestettävässä oppisopimus- ja koulutussopimuskoulutuksessa. Pätevä lähiopetus on avain laadukkaisiin oppimistuloksiin. Kun keskittymiskehitys on jo osin edennyt maakunnissa voimakkaastikin, niin työpaikoille oppi- ja koulutussopimuksen kautta vietävä oppiminen tulee lisääntyessään levittämään koulutuksen ja työn kohtaamisesta saatavan hyödyn uudelleen työpaikoille maakunnan eri osiin. Oppisopimuskoulutus vaatii hyvää yhteistyötä koulutuksen järjestäjän ja oppisopimustyöpaikan kesken.
Valiokunta pitää erittäin ongelmallisena sitä, että osa säästöstä saatetaan toteuttaa leikkaamalla opiskelijapaikkoja aloilta, joiden osaajille olisi työmarkkinoilla käyttöä mutta joiden vetovoima ei houkuttele opiskelemaan aloja. Leikkausten myötä tehtävät opiskelijapaikkojen vähentämiset saattavat entisestään vaikeuttaa yritysten ja työpaikkojen osaavan työvoiman saatavuutta alueittain ja tärkeillä avainaloilla. Valiokunta pitää välttämättömänä, että opetus- ja kulttuuriministeriö seuraa aloituspaikkojen aloittaisen ja alueellisen jakauman kehittymistä ja ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että alueelliset koulutustarpeet voidaan edelleen täyttää ja että koulutuksen saatavuus eri alueilla säilyy riittävän hyvänä. Valiokunta korostaa, että koulutuksen järjestäjien profiloitumisen ja työnjaon kautta voidaan varmistaa työelämän kannalta tärkeiden alojen koulutuksen jatkuvuus ja huolehtia myös elinkeinoelämän tarvitsemasta erikoisosaamisesta. Reformin onnistumisen eräs keskeisin mittari tulee tulevaisuudessa olemaan ammattiopintonsa päättäneiden nuorten työllistyminen omalle alalleen.
Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että koulutuksen järjestäjät tulevat priorisoimaan nuorisokoulutuksen etusijalle. Rahoitusleikkaus kohdistuisi näin voimakkaasti aikuiskoulutukseen. Tämänsuuntaisen muutoksen sekä samaan aikaan toteutuvan ammatillisen työvoimakoulutuksen vähennyksen vaikutuksia työmarkkinoihin ja osaavan työvoiman saamiseen ei ole lausunnon mukaan arvioitu missään. Kehitys on jo johtanut aikuiskoulutusta tarjoavissa oppilaitoksissa yt-neuvotteluihin ja irtisanomisiin. Laajasti toteutuessaan se johtaa työvoiman joustavan lisä- ja tutkintotavoitteisen koulutuksen vaikeutumiseen. Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että jatkossa turvataan myös aikuisten mahdollisuudet uuteen ammattiin tai kouluttautumiseen työnteon yhteydessä.
Talouspoliittinen ministerivaliokunta on kuluvana vuonna linjannut, että koulutuksen järjestäjä voi käyttää koulutuksen kehittämiseen tuloja, joita se saa luopuessaan valtion 1990-luvulla vastikkeetta luovuttamista oppilaitoskiinteistöistä. Tämä edellyttää jatkossakin lupamenettelyä, jossa päätöksen tekee raha-asiainvaliokunta. Valiokunta on pitänyt tätä erittäin kannatettavana, mutta saadun tiedon mukaan vireillä on 27 hakemusta, joista osan käsittely on odottanut päätöstä jo useita vuosia. Valiokunta korostaa, että on yhteiskunnan kokonaisedun vastaista, jos sääntely tai päätöksentekoon kohdennetut resurssit estävät koulutuksenjärjestäjiä tekemästä tarkoituksenmukaisia tehostamistoimia vallitsevien leikkauspaineiden alla. Valiokunta pitää välttämättömänä, että päätöksentekoa tältä osin nopeutetaan.
Maahanmuuttajien koulutus ja nuorten aikuisten osaamisohjelma
Hallituksen esityksessä lakia opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (45 a §) ehdotetaan muutettavaksi väliaikaisesti siten, että valtionavustuksella voidaan vuonna 2017 rahoittaa sellaisten maahanmuuttajien opintoja, jotka eivät ole suorittaneet perusopetuksen oppimäärää tai joilla ei ole perusopetuksen oppimäärän suorittamisen jälkeistä tutkintoa. Valtionavustuksella voidaan rahoittaa ammatillisia perustutkintoja ja niihin valmistavaa koulutusta, ammatilliseen peruskoulutukseen valmentavaa koulutusta, ammattitutkintoon valmistavaa koulutusta, erikoisammattitutkintoon valmistavaa koulutusta, tutkintotilaisuuksia sekä tuki-, ohjaus- ja neuvontapalveluiden järjestämistä. Samalla nuorten aikuisten osaamisohjelman valtionavustusrahoitusta koskevan säännöksen voimassaoloa jatketaan kahdella vuodella opintonsa vuosina 2013—2016 ohjelmassa aloittaneiden opintojen loppuun saattamiseksi. Määrärahan turvin voidaan tarjota ammatillista koulutusta noin 2 000 maahanmuuttajalle. Sivistysvaliokunta pitää näitä ehdotuksia erittäin kannatettavina.
Asiantuntijakuulemisessa on korostettu, että on erittäin tärkeää hyödyntää nuorten aikuisten osaamisohjelmassa syntyneitä toimintamalleja maahanmuuttajakohderyhmälle ja integroida ammatilliseen koulutukseen kielitaidon vahvistamisen opetusta. Tämäntyyppiset ratkaisut edistävät tehokkaasti maahanmuuttajien integroitumista suomalaiseen työelämään ja yhteiskuntaan.
Eduskunnassa on käsiteltävänä myös hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perusopetuslain 1 ja 46 §:n ja kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta (HE 178/2016). Esityksessä ehdotetaan, että oppivelvollisuusiän ylittäneille tarkoitetun perusopetuksen rakenne muutettaisiin. Oppivelvollisuusiän ylittäneiden perusopetus rakentuisi ehdotuksen mukaan kolmesta vaiheesta, joille säädettäisiin valtioneuvoston asetuksessa tuntijaot. Luku- ja kirjoitustaidon opetus kytkettäisiin osaksi perusopetusta.
Nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 46 §:n 6 momentissa ehdotetaan säädettäväksi rahoitukseen oikeuttavien kurssien opiskelijakohtaisesta enimmäismäärästä. Momentin mukaan rahoituksen perusteeksi voidaan hyväksyä enintään 100 kurssia sellaisen opiskelijan osalta, joka tarvitsee koko alku- ja päättövaiheen opetuksen, ja enintään 130 kurssia sellaisen opiskelijan osalta, joka tarvitsee lisäksi lukutaitovaiheen opetuksen. Myös perusopetuksen aineopinnot luettaisiin mukaan edellä mainittuihin kurssimääriin. Voimassa olevaan lainsäädäntöön ei sisälly vastaavia rajoituksia.
Sivistysvaliokunta pitää pykälään ehdotettua rajausta ongelmallisena. Valiokunta korostaa perusopetuksen oppimäärän suorittamisen välttämättömyyttä jatkokoulutusmahdollisuuksien hyödyntämisen ja työpaikan saamisen kannalta. Tilanteessa, jossa kurssien opiskelijakohtainen enimmäismäärä on täyttymässä mutta opiskelijalta puuttuu enää pieni osa suorituksista ja on ilmeistä, että hän pystyy ne vielä suorittamaan, tulee voida löytää tapa, joka mahdollistaa perusopetuksen oppimäärän suorittamisen. Valiokunta ottaa tarkemmin kantaa tähän asiaan käsitellessään edellä todettua hallituksen esitystä perusopetuslain 1 ja 46 §:n muuttamisesta (HE 178/2016 vp).
Vapaa sivistystyö
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu, että vapaan sivistystyön oppilaitosten valtionosuuksien ja valtionavustusten leikkaukset ovat heikentäneet ja heikentävät kansalaisten koulutuksellista tasa-arvoa, koska opetustarjontaa on jouduttu supistamaan ja opetuksen hintaa nostamaan. Samalla koulutuksen alueellinen tasa-arvo on heikentynyt, sillä opetusta on jouduttu keskittämään aikaisempaa enemmän taajamiin ja keskuksiin. Esimerkiksi kansalaisopistojen toimintaedellytykset vaikeutuvat entisestään vuonna 2017 kansalaisopistojen valtionosuuden n. 5,4 %:n leikkauksen, vapaaseen sivistystyöhön kohdennetun ns. -0,7 %:n negatiivisen indeksin ja ns. kilpailukykysäästön vuoksi. Kansalaisopistojen valtionosuuksia on vähennetty myös vuosina 2012 ja 2015.
Ongelmaksi on muodostunut myös kiinteistöjen ylläpitäminen. Internaattipedagogiikka on ollut keskeinen opetus- ja kasvatusmenetelmä kansanopistoissa yli 100 vuoden ajan, joten mahdollinen kiinteistöistä luopuminen iskee kansanopistopedagogiikan ytimeen.
Sivistysvaliokunta korostaa aikuisten perusopetuksen kokonaisvaltaisen uudistamisen merkitystä myös vapaan sivistystyön näkökulmasta. Esimerkiksi kansalaisopistot tulevat uudistuksen myötä järjestämään perusopetusta oppivelvollisuusiän ylittäneille yhä enenevässä määrin. Valiokunta korostaa mahdollisten rahoitusjärjestelmään liittyvien tai muiden esteiden poistamista siten, että alueelliseen ja paikalliseen koulutustarpeeseen voidaan vastata nopeasti ja tehokkaasti. Mahdollisimman tarkoituksenmukaisen koulutuksen järjestämiseksi ja päällekkäisen koulutuksen välttämiseksi on tärkeää lisätä laajasti osaamisen tunnistamiseen ja tunnustamiseen sekä erilaisiin täydentäviin opintoihin liittyvää laaja-alaista osaamista niin maahanmuuttajien, turvapaikanhakijoiden kuin kantaväestönkin koulutuksessa.
Museot, teatterit ja orkesterit
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että 1. lakiehdotuksen 35 §:n mukaisesti laskettuja museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintoja alennetaan vuosittain vuodesta 2017 lukien museoilla 15 996 eurolla, teattereilla 10 323 eurolla ja orkestereilla 10 253 eurolla. Vähennyksen tarkoituksena on tehdä vuosien 2016—2019 kehyspäätöksen mukainen vuotta 2017 koskeva säästö pysyväksi.
Sivistysvaliokunta on saamansa asiantuntijapalautteen vuoksi huolissaan jatkuvien säästöpäätösten vaikutuksista museoiden, teattereiden ja orkestereiden mahdollisuuksiin tarjota yleisölleen täysipainoisia ja korkeatasoisia taide- ja kulttuurikokemuksia. Saadun lausunnon mukaan esimerkiksi teattereiden taloudellinen kurimus estää uutta luovan ja katsojia haastavan teatteriesityksen toteuttamisen siihen liittyvän taloudellisen riskin vuoksi. Keskittyminen pelkästään taloudellisesti varmuudella kannattavaa ohjelmistoon latistaa näin sisällöllisesti teattereiden tarjontaa.
Taidelaitosten merkitys paikkakunnan vireyteen, vetovoimaisuuteen ja talouteen on tunnustettu ja tutkimuksilla moneen kertaan vahvistettu. Palvelutuotanto ja matkailu ovat yhteiskunnassamme harvoja kasvavia aloja, ja ihmisillä on tarve erityisesti vaikeina aikoina osallistua kulttuurielämään, joka subventoituna on vielä kaikkien kansalaisten saavutettavissa. Tätä todistaa muun muassa vuoden 2015 orkestereiden uusi yleisöennätys, yli 1,2 miljoonaa kuulijaa ja lisäksi kymmeniätuhansia yleisötyöhön osallistuneita.