Yleistä

Osana vireillä olevaa laajempaa valtion keskushallinnon uudistamista hallitus esittää, että opetus- ja kulttuuriministeriön kirjanpitoyksikköön kuuluvat Kansallisen koulutuksen arviointikeskus (jäljempänä Arviointikeskus) ja ylioppilastutkintolautakunnan kanslia siirretään Opetushallituksen erillisyksiköiksi. Opetushallitus toimii erillisyksikköjen hallintovirastona ja järjestää näille hallinto- ja tukipalvelut. Esityksessä korostetaan, että hallintovirastolla ei ole toimivaltaa erillisyksiköille kuuluvien tehtävien suorittamisessa, mikä varmistaa erillisyksikköjen riippumattoman tehtävienhoidon. Henkilöstö siirtyy erillisyksiköihin valtion virkamieslain 2 luvussa säädetyn mukaisesti.  

Esityksellä ei ole saadun selvityksen mukaan tarkoitus rationalisoida tai tehostaa Arviointikeskuksen tai ylioppilastutkintolautakunnan lakisääteisten tehtävien hoitamista. Esitetyllä hallintovirastomallilla turvataan lakisääteisten tehtävien hoitaminen jatkossakin, kun jo aikaisemmin päätetyt määrärahojen leikkaukset tulevat voimaan. Hallituksen esityksessä viitataan muun muassa ns. KEHU- ja VIRSU-hankkeissa omaksuttuihin kehittämisperiaatteisiin. Erityisen suurta riippumattomuutta vaativia tehtäviä suorittavat pienet virastot ehdotetaan niissä liitettäviksi itsenäiseksi osaksi hallinnonalan emovirastoa. Sivistysvaliokunnan saaman selvityksen mukaan sama hallintomalli on otettu käyttöön oikeusministeriön hallinnonalalla esimerkiksi Yhdenvertaisuusvaltuutetun ja Tasa-arvovaltuutetun toimistojen kohdalla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Arviointikeskus ja ylioppilastutkintolautakunnan kanslia muodostavat yhteenlaskettuinakin niin pienen yksikön, että keskushallinnon kehittämisperiaatteisiin nojautuen uudistuksessa ei ole tarkemmin arvioitu mahdollisuutta yhdistää nämä kaksi yksikköä itsenäiseksi virastoksi. 

Sivistysvaliokunta kannattaa opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan rakenteellista kehittämistä keskushallinnon yleisten kehittämisperiaatteiden mukaisesti. Yhteisillä tuki- ja hallintopalveluilla voidaan ehdotuksen tavoitteiden mukaisesti saada aikaan toiminnan joustavuutta, resurssien liikkuvuutta sekä kustannussäästöjä ja mahdollistaa virastojen toiminnassa keskittyminen ydintoimintoihin. 

Esitetty hallinnollistekninen uudistus on tuonut esiin eräitä vakavia periaatteellisia kysymyksiä Arviointikeskuksen ja ylioppilastutkintolautakunnan itsenäisyydestä ja toiminnan riippumattomuudesta osana emovirastona toimivaa Opetushallitusta, joka puolestaan vastaa muun muassa toimialansa vaikuttavuudesta ja kehittämistoimista. Yhdistettävien erillisyksikköjen pitää jatkossakin voida kriittisesti arvioida oman työnsä pohjalta myös Opetushallituksen toimia koulutuksen toimialalla. Sivistysvaliokunta korostaa, että molempia Opetushallitukseen yhdistettäviä tahoja leimaa vahvasti toiminnan uskottavuuteen liittyvä itsenäisyyden ja riippumattomuuden vaatimus. Tätä voidaan arvioida sekä säännöksiin perustuvana sisäisenä riippumattomuutena että ulkopuolisen tahon arvioimana uskottavana ulkoisena riippumattomuutena. Uudistusehdotus on saanut yhdistettävien yksikköjen taholta erittäin kriittisen vastaanoton.  

Esityksen saamaa kritiikkiä

Asiantuntijalausunnoissa on esitetty muun muassa, että toteutuessaan esitys tarkoittaa kansallisen koulutuksen arviointijärjestelmän palautumista siihen epätyydyttävään tilaan, jossa se oli ennen nykyisen Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen perustamista. Näin ollen se työ, jota suomalaisen koulutuksen arviointijärjestelmän kehittämiseksi on viimeisten runsaan kymmenen vuoden aikana tehty, pelätään valuvan hukkaan. Esitetyn muutoksen myötä suomalainen koulutuksen arvioinnin riippumattomuus jälleen vakavasti kyseenalaistuu, jolloin myös arvioinnin tulosten koulutuspoliittinen arvo ja vaikuttavuus heikkenevät ratkaisevasti. 

Lausunnon mukaan keskeisin arviointitoiminnan kritiikki kohdistui ennen nykyisen Arviointikeskuksen perustamista oppimistulosten arvioinnin puolueettomuuteen ja luotettavuuteen. Julkaistujen tulosten uskottavuus saatettiin toistuvasti kyseenalaiseksi sillä perusteella, että sama organisaatio, joka uudistuksia toteutti, myös arvioi niiden onnistuneisuutta. Lausunnossa ennakoidaan, että esimerkiksi peruskoulun ja lukion opetussuunnitelmauudistusten sekä ammatillisen koulutuksen reformin vaikutusten arvioinneissa aiempi kritiikki nousee jälleen esiin, jos arvioija ja arvioitava ovat hallituksen esityksen mukaisesti osa samaa organisaatiota. 

Myös korkeakoulujen auditointien osalta esitetty uudistus on saadun lausunnon mukaan hyvin ongelmallinen. Vuonna 2016 toteutettu Arviointikeskuksen korkeakouluarviointien kansainvälinen auditointi kiinnitti runsaasti huomiota toiminnan riippumattomuuteen poliittisista ja hallinnollisista intresseistä. Lausunnossa korostetaan, että Suomella ei pitäisi olla varaa vaarantaa Arviointikeskuksen asemaa virallisesti hyväksyttynä ja rekisteröitynä eurooppalaisena korkeakoulujen auditoijana. Mahdollinen sulkeminen pois tästä rekisteristä (EQAR) tarkoittaa sitä, ettei Arviointikeskus voi enää auditoida suomalaisia, saatikka muiden maiden korkeakouluja. 

Esitetty uudistus asemoi jälleen myös korkeakoulujen arvioinnin kiinteäksi osaksi kansallista opetushallintoa, josta Arviointikeskuksen perustamisella nimenomaan pyrittiin eroon. Lausunnon mukaan on suuri riski, että tästä syystä suomalaisen arviointiasiantuntemuksen arvo kansainvälisessä kontekstissa heikkenee olennaisesti. 

Saaduissa lausunnoissa on arvioitu, että esitys sisältää useita heikennyksiä myös ylioppilastutkintolautakunnan riippumattomuuteen ja siten sen erityiseen asemaan suomalaisessa koulutusjärjestelmässä. Lausunnonantajan mukaan hallintovirastolla olisi merkittävää toimivaltaa erillisyksiköille kuuluvien tehtävien suorittamisessa eikä riippumaton tehtävienhoito olisi jatkossa mahdollista. Lausunnossa on korostettu muun muassa, että Ylioppilastutkintolautakunnan nykyisessä tulossopimuksessa opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa pääpaino on tutkinnon pitkäjänteisellä kehittämisellä ja kehittämisen osalta määritellyillä pitkän tähtäimen tavoitteilla. Kanslian osuus tulossopimuksesta on hyvin pieni. Kanslian tulostavoitteet ovat täysin riippuvaisia ylioppilastutkinnon kehittämisestä ja lautakunnan tulostavoitteista tutkinnon osalta. Uudistus muuttaisi tätä tulossopimusmenettelyä. 

Lausunnossa viitataan vielä muun muassa siihen, että ylioppilastutkintolautakunta siirtyy digitaaliseen tutkintoon vaiheittain vuosien 2016—2019 aikana. Laaja järjestelmien kehittämistyö on vielä kesken, mutta etenee suunnitellusti, vaikka vuodet 2017—2018 ovat poikkeuksellisen haastavia lautakunnan hoitaessa samanaikaisesti tutkintoprosessia sekä paperikokeiden että digitaalisten kokeiden osalta. Lausunnossa arvioidaan, että ehdotettu uudistus voi vaarantaa merkittävästi koko ylioppilastutkinnon toimeenpanon digitalisointityön kriittisimmässä mahdollisessa vaiheessa. 

Organisatorisen muutoksen vaikutukset

Saadun voimakkaan kritiikin vuoksi sivistysvaliokunta on pyrkinyt huolella arvioimaan uudistuksen tuomat muutokset yhdistettävien yksiköiden asemaan ja toimintaan verrattuna nykytilaan. 

Sivistysvaliokunta korostaa ensinnäkin, että Koulutuksen arviointineuvoston tai Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tehtäviin tai näiden keskinäiseen yhteyteen tai työnjakoon ei esitetä muutoksia. Ylioppilastutkintolautakunnan tai ylioppilastutkintolautakunnan kanslian tehtäviin tai näiden keskinäiseen yhteyteen ei myöskään esitetä muita kuin vähäisiä lautakunnan ja pääsihteerin työnjakoa selkeyttäviä muutoksia. Uudistuksella ei ole vaikutuksia Koulutuksen arviointineuvoston tai Ylioppilastutkintolautakunnan nimeämiseen. 

Yhdistettävien yksiköiden toimintaa koskevaan säädöspohjaan ei esitetä muutoksia. Arviointikeskuksesta annetussa laissa ja valtioneuvoston asetuksessa säädetään ehdotuksen mukaan edelleen Arviointikeskuksen, arviointineuvoston ja korkeakoulujen arviointijaoston tehtävistä ja niiden hoitamisesta. Ylioppilastutkintolautakunnan ja ylioppilastutkintolautakunnan kanslian tehtävistä ja niiden hoitamisesta säädetään edelleen lukiolaissa, laissa ylioppilastutkinnon järjestämisestä ja valtioneuvoston asetuksessa ylioppilastutkinnosta. 

Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toiminnan keskeinen ohjausväline on opetus- ja kulttuuriministeriön hyväksymä arviointisuunnitelma, jota koskevan esityksen laatii arviointineuvosto. Arviointisuunnitelma sisältää arvioitavat kohteet ja arviointien aikataulun. Valiokunta korostaa, että tämän suunnitelman hyväksyminen kuuluu jatkossakin ministeriölle. Arviointikeskus ei ole solminut tulossopimusta ministeriön kanssa.  

Ylioppilastutkintolautakunnan ja opetus- ja kulttuuriministeriön nykyisessä tulossopimuksessa pääpaino on tutkinnon pitkäjänteisellä kehittämisellä ja kehittämisen osalta määritellyillä pitkän tähtäimen tavoitteilla. Tulossopimusmenettelyn osalta uudistusehdotus merkitsee selvää muutosta, sillä jatkossa Opetushallituksen pääjohtaja allekirjoittaa opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa tehtävän tulossopimuksen. Hallituksen esityksen mukaan Arviointikeskuksen ja ylioppilastutkintolautakunnan kanslian tulostavoitteet määritellään erillisissä luvuissa opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen välisessä tulossopimuksessa. Arviointikeskuksen johtaja ja ylioppilastutkintolautakunnan pääsihteeri osallistuvat tulosneuvotteluun. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan erillisyksiköt kuuluisivat tulossopimuksen piiriin hyvin rajoitetulla tavalla lähinnä voimavarojen (henkilöstöresurssit, toimitilat, infrastruktuuri ja määrärahat) osalta. Vuoden 2018 talousarviossa Arviointikeskuksen ja ylioppilastutkintolautakunnan ja sen kanslian määrärahat siirretään ehdotuksen mukaan uudelle valtion talousarvion momentille. Ehdotus turvaa Arviointikeskuksen ja ylioppilastutkintolautakunnan toimintaan osoitettavien määrärahojen läpinäkyvyyden valtion talousarviossa. 

Opetushallituksen työjärjestyksessä ei määrätä Arviointikeskuksen tai ylioppilastutkintolautakunnan tehtävien ratkaisuvallasta tai valmistelusta Opetushallituksen hallintovirastona hoitamia hallinto- ja tukipalveluja lukuun ottamatta. 

Opetushallituksen erillisyksikköinä toimivien Arviointikeskuksen ja ylioppilastutkintolautakunnan kanslian virkamiehet jatkavat niissä tehtävissään, joista säädetään toimintaa koskevissa säädöksissä tai joita neuvoston tai lautakunnan toiminta edellyttää. Valiokunta korostaa, että Arviointikeskuksen johtaja vahvistaa erillisyksikön tehtäviä koskevan työnjaon arviointineuvostoa kuultuaan. Vastaavasti Ylioppilastutkintolautakunnan kanslian pääsihteeri vahvistaa erillisyksikön tehtäviä koskevan työnjaon ylioppilastutkintolautakuntaa kuultuaan. Virkamiesten nimittämistoimivalta säilyy erillisyksiköillä. 

Valiokunnan johtopäätökset

Valiokunta pitää erittäin valitettavana sitä, että Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen asemaa joudutaan muuttamaan hallinnollisesti merkittävällä tavalla verraten lyhyessä ajassa sen perustamisesta. Arviointikeskus muodostettiin yhdistämällä Opetushallituksen alainen oppimistulosten arviointitoiminta sekä Koulutuksen arviointineuvoston ja Korkeakoulujen arviointineuvoston suorittama koulutuksen ja korkeakoulujen arviointitoiminta 1.5.2014 lukien. 

Valiokunta korostaa kuitenkin, että Arviointikeskus ja sen yhteydessä toimivat arviointineuvosto ja korkeakoulujen arviointijaosto sekä ylioppilastutkintolautakunta ja lautakunnan kanslia hoitavat esityksen mukaan jatkossakin itsenäisesti nykyiset, erillisiin säädöksiin perustuvat tehtävänsä itsenäisinä viranomaisina ja päättävät koulutuksen arvioinnin toteuttamisesta ja ylioppilastutkinnon järjestämisestä lainsäädännön sekä koulutuksen arvioinnin osalta opetus- ja kulttuuriministeriön hyväksymän arviointisuunnitelman mukaisesti. 

Valiokunta painottaa, että ehdotettu hallintomalli mahdollistaa synergiahyötyjen saamisen ja asiantuntemuksen vahvistamisen virastojen hallinto- ja tukipalvelujen osalta. Samalla se mahdollistaa sen, että Arviointikeskus ja ylioppilastutkintolautakunnan kanslia voivat keskittyä jatkossa niiden lainsäädännössä määriteltyjen ydintehtävien hoitamiseen. Se, että virastot siirretään Opetushallituksen kirjanpitoyksikköön, tuottaa saadun selvityksen mukaan myös ministeriön hallinnointitehtäviin synergiaetua. 

Sivistysvaliokunta pitää kuitenkin tarpeellisena ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevät kaksi selkeyttävää ja Arviointikeskuksen itsenäisyyttä korostavaa muutosta esityksen 2. lakiehdotukseen. 

Ylioppilastutkintolautakunnan toiminnan osalta muutokset tulossopimusmenettelyssä merkitsevät valiokunnan arvion mukaan heikennystä ylioppilastutkintolautakunnan työn tavoitteiden asettamiseen. Näitä sisällöllisiä tavoitteita ei tulla jatkossa määrittelemään Opetushallituksen ja opetus- ja kulttuuriministeriön välisessä tulossopimuksessa.  

Ylioppilastutkinnon kehittämistä koskevien sisällöllisten tavoitteiden määrittely on saadun selvityksen mukaan mahdollista tehdä jatkossa Koulutuksen arviointisuunnitelmaa vastaavassa "ylioppilastutkinnon kehittämis- ja toimeenpanosuunnitelmassa", jonka lautakunta laatii määräajoin ja jonka opetus- ja kulttuuriministeriö hyväksyy. Muutos edellyttää Ylioppilastutkinnosta annetun valtioneuvoston asetuksen (915/2005) muuttamista. Sivistysvaliokunta pitää tätä ehdotusta erittäin tärkeänä ja kannatettavana, sillä se yhdenmukaistaa esityksessä tarkoitettujen erillisyksiköiden sisällöllisen ohjauksen ja korostaa ylioppilastutkintolautakunnan työn itsenäisyyttä suhteessa Opetushallitukseen. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että Arviointikeskuksen tai ylioppilastutkintolautakunnan kanslian nykyisten toimintojen sijaintipaikkakuntiin ei esitetä muutoksia. Valiokunta korostaa yhtenäisen ja hyvän henkilöstö- ja työnantajapolitiikan merkitystä virastojen yhdistyessä. 

Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että hallituksen esityksen mukaisten hallinnollisten muutosten käytännön toimeenpanossa varmistetaan yhdistettävien erillisyksiköiden itsenäisyys ja riippumattomuus tässä esityksessä tarkoitetulla tavalla ja että uudistuksen vaikutuksia seurataan asianmukaisesti. Valiokunta korostaa erityisesti, että uudistus ei saa vaarantaa vireillä olevaa ylioppilastutkinnon digitalisointihanketta. 

Sivistysvaliokunta ehdottaa uudistuksen seurantaa koskevan lausuman kuulumaan seuraavasti: 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Sivistysvaliokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.