Pankkien vakavaraisuus- ja maksuvalmiussäännöksiä on maailmanlaajuisesti kiristetty Baselin pankkivalvontakomitean joulukuussa 2010 julkistaman Basel III -säännöstön myötä. Basel III -suositukset pannaan EU:ssa täytäntöön asteittain vuoteen 2019 mennessä luottolaitosdirektiivillä (2013/36/EU) ja vakavaraisuusasetuksella (575/2013/EU). Luottolaitoslain kokonaisuudistuksen yhteydessä vuonna 2014 Suomessa päätettiin, ettei direktiivin sisältämää mahdollisuutta järjestelmäriskipuskurista oteta kansalliseen lainsäädäntöön. Päätöstä perusteltiin tuolloin Suomen finanssimarkkinoiden vakaudella ja suhteellisella koolla, joiden ei katsottu edellyttävän EU-lainsäädännön vähimmäisvaatimuksia tiukempien pääomavaatimusten käyttöönottoa, ottaen huomioon myös näistä vaatimuksista mahdollisesti seuraavat kielteiset vaikutukset reaalitaloudelle. Talousvaliokunta kuitenkin edellytti mietinnössään (TaVM 6/2014 vp — HE 39/2014 vp), että valtiovarainministeriö selvittää puskurin käyttöönoton tarpeellisuutta ja mahdollisia vaikutuksia. Nyt käsittelyssä olevan hallituksen esityksen tarkoitus on ottaa käyttöön direktiivin mukainen optio järjestelmäriskipuskurista. 

Vaikka pankkien vähimmäisvakavaraisuusvaatimukset ovat tiukentuneet huomattavasti vakavaraisuussääntelyn uudistuksen myötä, talousvaliokunta muistuttaa, että useimpien vaikutusarvioiden mukaan yhteiskunnan kannalta optimaaliset vakavaraisuusvaatimukset olisivat vielä näitä vaatimuksia suuremmat. Talousvaliokunta katsoo, että hallituksen esityksen mukainen rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävä lisäpääomavaatimus on perusteltu, ja puoltaa hallituksen esitystä hyväksyttäväksi seuraavin huomautuksin ja eräin, jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selvitettävin vähäisin muutoksin. 

Järjestelmäriskillä tarkoitetaan sellaisen häiriön vaaraa rahoitusjärjestelmässä, jonka toteutuminen saattaa vaikuttaa huomattavan kielteisesti reaalitalouteen. Suhdanneperusteisten järjestelmäriskien lähteitä voivat olla esimerkiksi lainanannon liiallinen kasvu, kotitalouksien ja yritysten liiallinen velkaantuminen, likviditeettiriskien liiallinen kumuloituminen ja lainanmyöntökäytäntöjen keventyminen noususuhdanteessa. Rakenteellisilla järjestelmäriskeillä tarkoitetaan puolestaan sellaisia pankkijärjestelmään liittyviä pitkäaikaisia ja pysyväisluonteisia riskejä, jotka kasvattavat joko finanssikriisien todennäköisyyttä tai niiden haittoja rahoitusjärjestelmälle ja kansantaloudelle yleisemminkin. Pankkisektori kokonaisuudessaan voi aiheuttaa tai kasvattaa järjestelmäriskejä, jos toimiala on suuri suhteessa kansantalouden kokoon ja jos sen rooli rahoituksen välittäjänä on merkittävä. Jos pankkisektori on rakenteeltaan keskittynyt tai sen riskikeskittymät ovat vahvoja, ovat tällaiset rakenteelliset haavoittuvuudet omiaan vahvistamaan toimialan ulkopuolelta lähtöisin olevia sokkeja ja lisäämään siten riskien toteutumisen kielteisiä vaikutuksia. Talousvaliokunta muistuttaa, että rakenteelliset ja suhdanneluonteiset riskit ovat usein toisiinsa kytkeytyneitä. 

Pankkien pääomavaatimukset koostuvat 8 prosentin suuruisesta vähimmäispääomavaatimuksesta sekä 2,5 prosentin suuruisesta (ei-harkinnanvaraisesta) kiinteästä pääomapuskurivaatimuksesta. Vähimmäispääomavaatimuksesta ydinpääomaa on oltava vähintään 4,5 prosenttia pankin riskipainotetuista varoista. Lisäksi voidaan asettaa järjestelmäriskien torjumiseksi 0—2,5 prosentin suuruinen muuttuva lisäpääomavaatimus. Tämä vastasyklinen pääomapuskuri on tarkoitettu pankkien tappioiden kantokyvyn parantamiseksi ja suhdanneluonteisten riskien hillitsemiseksi.  

Rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviksi luokitelluille pankeille voidaan asettaa edellisten vaatimusten lisäksi erityinen lisäpääomapuskurivaatimus. Maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävillä pankeilla (G-SII) puskuri on 1—3,5 prosenttia pankin riskipainotetuista saamisista. Kansallisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäville pankeille (O-SII) voidaan puolestaan asettaa enintään 2 prosentin suuruinen puskuri. 

Vähimmäispääomavaatimuksen lisäksi valvontaviranomainen voi asettaa pankkikohtaisen harkinnanvaraisen lisäpääomavaatimuksen. Sen suuruutta ei ole rajoitettu, mutta sen tulee perustua valvontaviranomaisen toteamiin puutteisiin esimerkiksi riskienhallintajärjestelmissä tai arvioon siitä, että pankin omien varojen määrä on riittämätön suhteessa otettuihin riskeihin. 

Vastasyklinen pääomapuskuri, G- ja O-SII-puskurit sekä nyt säänneltävä järjestelmäriskipuskuri luetaan makrovakausvälineisiin, joiden käytön tavoitteina on pienentää koko rahoitusjärjestelmän ja talouden vakautta uhkaavia riskejä ja vahvistaa pankkien riskinsietokykyä. Makrovakausvälineenä pidetään myös valvontaviranomaisen oikeutta asettaa vakavaraisuusasetuksen mukaista vaatimusta suurempi pääomavaatimus kiinteistövakuudellisille luotoille sekä pankkien myöntämien asiakasluottojen suuruutta ja ehtoja rajoittavia välineitä, esimerkiksi enimmäisluototussuhteita, lainanhakijoiden tulojen ja velkojen välistä enimmäissuhdetta ja velanhoitomenojen enimmäisosuutta lainanhakijan käytettävissä olevista tuloista. 

Talousvaliokunta toteaa, että Suomen lainsäädännössä on välineitä suhdanneluonteisesti muuttuvien riskien ja yksittäisiin merkittäviin instituutioihin liittyvien riskien torjumiseksi. Sen sijaan välinettä pitkäaikaisten, suhdanteista riippumattomien riskien ja haavoittuvuuksien varalle ei ole. Tähän seikkaan ovat kiinnittäneet huomiota muun muassa Kansainvälinen valuuttarahasto sekä Euroopan järjestelmäriskikomitea. Myös talousvaliokunta on kiinnittänyt asiaan huomiota aikaisemmissa, pankkivaltuuston kertomuksia koskeneissa mietinnöissään (TaVM 18/2016 vp — K 16/2016 vp ja TaVM 10/2017 vp — K 16/2017 vp). 

Suomalaisen pankkisektorin taseen koko suhteessa bruttokansantuotteeseen on EU-maiden keskiarvoa. Pankkien väliset tartuntariskit ovat Suomessa eurooppalaisittain sitä vastoin korkeat mitattuina interbank-velkojen osuudella sekä omistusten kautta. Ulkomaisten pankkien tytäryhtiöillä ja sivuliikkeillä on merkittävä osuus Suomen markkinoista. Pohjoismaiset ongelmat voivat siten välittyä konsernien kautta Suomeen. Toisaalta finanssialan toimijoiden sijoittuminen usean valtion alueelle mahdollistaa riskien hajauttamisen. Valtionlainaomistukset ovat puolestaan vähäisiä. Varainhankinnan osalta suomalaisten pankkien riippuvuus rahoitusmarkkinoilta hankittavasta rahoituksesta on viime aikoina kasvanut ja kuuluu Euroopan suurimpiin. Suomen omistusasumisen perinne vaikuttaa merkittävältä osin pankkisektorimme lainakantaan ja sen myötä mahdollisiin riskeihin. 

Suomessa järjestelmäriskipuskurista päättäisi Finanssivalvonnan johtokunta. Päätösten valmistelu toteutetaan laajassa viranomaisyhteistyössä, ja Finanssivalvonta kuulee ennen päätöksiä Suomen Pankkia, valtiovarainministeriötä sekä sosiaali- ja terveysministeriötä. Tämän lisäksi Finanssivalvonta kuulee rahoitustoimialan edustajia niistä periaatteista, joita se soveltaa kansallisesti merkittävien luottolaitosten määrittämisessä ja tietojen julkistamisessa. Ehdotettu laki luottolaitostoiminnasta ja sen perustelut korostavat laajaa viranomaisyhteistyötä, jotta kaikki makrovakausvälineiden käyttöön liittyvät näkökohdat tulevat huomioiduiksi. Suomen Pankilla ja valtiovarainministeriöllä on oikeus koska tahansa vaatia Finanssivalvonnan johtokuntaa käsittelemään muuttuvan lisäpääoman asettamista tai muuttamista. Samoin Euroopan järjestelmäriskikomitea voi antaa Suomen finanssimarkkinoiden kannalta merkittävän suosituksen tai varoituksen, joka on käsiteltävä Finanssivalvonnan johtokunnassa. Talousvaliokunta katsoo, että vaatimus on perusteltua alistaa Finanssivalvonnan johtokunnan erillisellä päätöksellä tehtäväksi eikä suoraan lakiin perustuvaksi, koska näin järjestettynä puskurin tarvetta voidaan arvioida tarkoituksenmukaisimmin. Kun vaatimuksen asettamista edeltää erillinen päätösharkinta, voidaan ottaa paremmin huomioon myös lyhyen aikavälin vaikutukset luottolaitosten luotonantokykyyn.  

Ehdotuksen mukaan harkintavallalle asetettaisiin rajat siten, että lisäpääomavaatimus voisi olla suuruudeltaan 1—5 prosenttia, vaatimus katettaisiin niin sanotulla ydinpääomalla ja lisäpääomavaatimuksen asettamisen tulisi perustua ehdotetusta laista ilmenevien perusteiden olemassaoloon sekä etukäteen julkaistaviin mittareihin, joita koskevista tarkemmista tekijöistä annettaisiin tarkempia säännöksiä valtiovarainministeriön asetuksella. Lisäksi vaatimuksen asettaminen edellyttäisi, että muut asianmukaiset keinot olisi käytetty riskien vähentämiseksi ennen kuin rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella voitaisiin asettaa uusi lisäpääomavaatimus. 

Finanssivalvonnan johtokunnan tulee tässä päätösharkinnassaan ottaa huomioon laissa ja asetuksessa määrätyt tekijät. Talousvaliokunta on arvioinut asetusluonnoksen sisältöä yhdessä käsillä olevan hallituksen esityksen mukaisen laintasoisen sääntelyn kanssa ja pitää ehdotettua sääntelyratkaisua tarkoituksenmukaisena. Ehdotetun sääntelyn mukainen ohjatun harkinnan periaate on kansainvälistenkin kokemusten valossa havaittu makrovakausvälineitä käytettäessä hyödylliseksi. Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen tavoitteista ja luonteesta seuraa, ettei sen asettamisedellytykseksi voida laatia yksiselitteistä, mekanistista kaavaa, vaan asettamisen tulee perustua luottolaitosdirektiivin edellyttämällä tavalla viranomaisen kokonaisharkintaan useiden samanaikaisesti ilmenevien tekijöiden olemassaolosta. Päätösten sitominen kaavamaisesti ennalta määrättyihin kriteereihin voisi jättää huomiotta vakavia, mutta ennakoimattomia riskejä tai toisaalta johtaa kokonaisuuden kannalta liiallisiin vaatimuksiin. 

Hallituksen esityksessä ehdotetun (1. lakiehdotuksen 6 a §) mukaan vaatimuksen asettaminen voidaan nähdä perusteltuna silloin, kun pitkäaikaisten ja suhdannevaihteluista riippumattomien tekijöiden muodostama riski edellyttää suurempaa pääomatarvetta, riski uhkaa tai saattaa uhata kansallisella tasolla rahoitusjärjestelmän häiriötöntä toimintaa ja vakautta ja muut makrovakauden valvontaan tarkoitetut välineet, lukuun ottamatta vakavaraisuusasetuksen 458 ja 459 artiklassa tarkoitettuja välineitä, eivät ole olleet riittäviä tai muuten soveltuvia pääomatarpeen kattamiseksi (pykälän 2 mom.). Ehdotetusta pykälästä seuraa, että puskurin asettamisen kynnys olisi korkea varsinkin sallitun asteikon yläpäässä. 

Finanssivalvonnan on lainkohtaa soveltaessaan otettava huomioon pykälässä luetellut seikat (3 mom.). Saman pykälän mukaan lisäpääomavaatimuksen on oltava kohtuullinen ja oikeasuhtainen pykälän 1 momentissa tarkoitettuun riskiin nähden. Lisäpääomavaatimusta määrättäessä on otettava huomioon Euroopan järjestelmäriskikomitean antamat suositukset ja varoitukset siltä osin kuin ne koskevat Suomen finanssimarkkinoita. Talousvaliokunta pitää 6 a pykälän mukaisia kriteereitä tasapainoisena ratkaisuna oikeusvarmuuden takaamisen ja viranomaiselle annettavan harkintavallan välillä. 

Järjestelmäriskipuskurin tarvetta arvioitaessa on keskeistä harkinta siitä, ovatko vakavaraisuusasetuksen vähimmäisvakavaraisuusvaatimukset ja luottolaitoslain makrovakausvälineet riittäviä kansallisen vakauden turvaamiseksi. Tässä arviossa tulee punnita vaatimusten yhteiskunnallisia hyötyjä ja kustannuksia. Vakavaraisuusvaatimusten suurimmat yhteiskunnalliset hyödyt syntyvät finanssikriisien todennäköisyyden ja kriiseistä aiheutuvien tuotannon menetysten pienenemisen kautta. Vakavaraisuusvaatimusten kiristämisen suurimpien yhteiskunnallisten kustannusten arvioidaan puolestaan muodostuvan pankkien varainhankinnan kallistumisen kautta. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille huoli siitä, että lisääntyvän pääomavaatimuksen myötä rahoituksen kustannusten nousun tulevat vaikutukset reaalitalouteen olisivat hallituksen esityksessä arvioitua suuremmat. Talousvaliokunta pitää huolta relevanttina ja yhtyy tältä osin näkemykseen, jonka mukaan ehdotetun sääntelyn vaikutuksia on vaikea täsmällisesti ennustaa. Ottaen kuitenkin huomioon 1. lakiehdotuksen 6 a §:n kirjoitustavan, luettuna yhdessä asetusehdotuksen kanssa, talousvaliokunta toteaa, että sääntelyyn sisältyvä viranomaisen harkintavalta vastaa tässä esitettyyn huoleen. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että mikäli yhdentyneillä rahoitusmarkkinoilla on jäsenvaltioiden välillä merkittäviä eroja sääntelyssä, se voi kannustaa pankkeja siirtämään riskejään ja liiketoimintojaan kevyintä sääntelyä harjoittaviin valtioihin tavoilla, jotka voivat olla rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta haitallisia. On kuitenkin vaikeaa ennakoida, millaisia muotoja sääntelyarbitraasi voisi esimerkiksi Pohjoismaissa saada, koska pankkien päätöksiin vaikuttavat muutkin tekijät kuin sääntely-ympäristö. Järjestelmäriskipuskurin osalta sääntelyarbitraasin merkitystä vähentää Suomessa olennaisesti se, että Ruotsissa järjestelmäriskipuskuria sovelletaan koko konsolidointiryhmän tasolla. Tällöin pankin ei ole mahdollista kiertää kotivaltiossa asetettua järjestelmäriskipuskurivaatimusta siirtämällä tasettaan esimerkiksi Suomeen, koska se ei vaikuta sen järjestelmäriskipuskurivaatimukseen.  

Rahoituksen markkinat ovat muutostilassa niin kansallisesti kuin maailmanlaajuisestikin. Finanssialan liiketoiminnan ansaintalogiikka on muuttunut, ja toimintaympäristöön vaikuttaa myös se, että asemansa vakiinnuttaneiden toimijoiden rinnalle — muun muassa maksupalveludirektiivin (PSD2) antamien mahdollisuuksien ja digitaalisten palveluiden kysynnän lisääntymisen myötä — alalle tulee enenevässä määrin toimijoita, joiden toimiala on tähän saakka ollut muu kuin finanssimarkkina. Toimintaympäristö on kaiken kaikkiaan muuttumassa aikaisempaa heterogeenisemmäksi sekä tarjottujen palveluiden että niiden tarjoajien suhteen. Talousvaliokunta tähdentää, että toimialan heterogeenistyessä tulevaisuuden rahoitusmarkkinasääntely tulee pystyä kohdentamaan myös toimintoon eikä ainoastaan toiminnan harjoittajaan. Tällöin toimialan nopean kehityksen myötä syntyviltä sääntelyaukoilta voitaisiin välttyä. 

Finanssikriisi toi korostetusti esille ennakoinnin merkityksen. Kriisitilanteen ilmettyä on myöhäistä ryhtyä lainsäädäntötoimiin, joilla pyrittäisiin turvaamaan viranomaisten tietojensaantia tai estämään kriisien eskaloitumista. Yhdentyvillä sisämarkkinoilla rahoitusjärjestelmän riskit ja ongelmat leviävät nopeasti valtioiden rajojen yli. Tämän vuoksi on tärkeää, että viranomaisilla on valtuudet ryhtyä ennakoiviin toimiin, kun vakautta uhkaavia tekijöitä alkaa olla näkyvissä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että riskiarvioinnissa käytettävien hälytysmerkkien tarkoituksen- ja ajanmukaisuus arvioidaan säännöllisesti.