1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Enligt 34 § 5 mom. i den gällande arbetstidslagen får i riksomfattande kollektivavtal dessutom, trots begränsningarna av arbetstiden per dygn i 5 § och bestämmelsen om dygnsvila i 25 §, avtalas om exceptionell ordinarie arbetstid i arbete som endast tidvis utförs inom den arbetstid per dygn då arbetstagaren ska vara beredd att arbeta. I momentet tillåts det också undantag från bestämmelsen om dygnsvila i 25 § i arbetstidslagen. 

Arbetsrådet anser i sitt utlåtande TN 1479-20 av den 16 april 2020 att det vid överenskommelse om exceptionell ordinarie arbetstid i riksomfattande kollektivavtal inte är möjligt att avvika från den ordinarie arbetstid per vecka som föreskrivs i arbetstidslagen. Enligt utlåtandet får man enligt ordalydelsen i bestämmelsen i riksomfattande tjänste- och arbetskollektivavtal avtala annat endast om den arbetstid per dygn som föreskrivs i 5 § och om den bestämmelse om dygnsvila som avses i 25 §. Således faller avvikelse från den arbetstid per vecka som avses i 5 § i arbetstidslagen utanför den rätt att avtala om saken som avses i 34 § 5 mom. i arbetstidslagen, med iakttagande av den tolkning som följer av ordalydelsen. 

I de riksomfattande kollektivavtal som gäller för närvarande har man inte avtalat om några undantag från exceptionell ordinarie arbetstid så att man i avtalen skulle ha gjort undantag från arbetstidslagens bestämmelse om ordinarie arbetstid per vecka. Under den tid som den tidigare arbetstidslagen var i kraft har denna möjlighet utnyttjats i de avtalsbestämmelser i det kommunala tjänste- och arbetskollektivavtal som gäller personal vid räddningsverk. 

Exceptionell ordinarie arbetstid kan i stället för att grunda sig på ett kollektivavtal också grunda sig på ett undantagstillstånd som beviljats av den myndighet som beviljar dispens. Bestämmelser om detta finns i 39 § 1 mom. i arbetstidslagen, enligt vilket regionförvaltningsverket på de villkor som det fastställer kan bevilja tillstånd av avvika från bestämmelserna om ordinarie arbetstid i 5 § och bestämmelserna om dygnsvila i 25 § i sådant arbete som endast tidvis utförs inom den arbetstid per dygn då arbetstagaren ska vara beredd att arbeta, dock så att arbetstagaren garanteras de ersättande vilotider som avses i 25 § omedelbart efter att arbetsskiftet avslutats. Med dispens är det möjligt att tillåta ordinarie arbetstid som jämnas ut till över 40 timmar per vecka. 

De möjligheter att genomföra bl.a. arbetstidsarrangemang inom räddningsbranschen som baserar sig på dispens å ena sidan och på tjänste- och arbetskollektivavtal å andra sidan skiljer sig således från varandra. 

Enligt artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (nedan arbetstidsdirektivet) ska medlemsstaterna, med beaktande av behovet av att skydda arbetstagares säkerhet och hälsa, vidta de åtgärder som behövs för att se till att a) veckoarbetstiden begränsas genom lagar och andra författningar eller genom kollektivavtal eller avtal mellan arbetsmarknadens parter, och b) den genomsnittliga arbetstiden under varje sjudagarsperiod inklusive övertid inte överstiger 48 timmar. 

Enligt artikel 16 i direktivet får medlemsstaterna föreskriva en beräkningsperiod som inte överstiger fyra månader för tillämpning av maximiarbetstiden per vecka enligt artikel 6. I artikel 19 i direktivet tillåts i den nationella lagstiftningen av tekniska skäl eller av skäl som har att göra med arbetets organisation beräkningsperioder som är längre än de som avtalats genom kollektivavtal, dock högst 12 månader. I enlighet med arbetstidslagens 34 § 2 mom. 6 punkt kan det genom kollektivavtal avtalas om att utjämningsperioden för maximiarbetstiden är högst 12 månader, om det av tekniska skäl eller skäl som hänför sig till arbetsarrangemangen är nödvändigt. 

Den nu föreslagna ändringen av lagstiftningen strider inte mot arbetstidsdirektivet. Enligt den tidigare arbetstidslagen kunde en arbetsgivare eller en företrädare för denne som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelser i arbetstidslagen eller mot bestämmelser som har utfärdats med stöd av den och som gäller annat än betalningsskyldighet, ingående av avtal, en rättshandlings form, arbetstidsbokföring eller framläggningsskyldighet för arbetstidsförseelse dömas till böter. Straffansvaret gällde således också bestämmelsen om nödarbete. 

I den gällande arbetstidslagen har 44 § skrivits på annat sätt. Enligt den ska en arbetsgivare eller en företrädare för denne som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna om maximiarbetstid enligt 18 §, minimivilotiderna enligt 25–27 § eller skyldigheten att göra upp en arbetsskiftsförteckning enligt 30 §, för arbetstidsförseelse dömas till böter. Däremot har brott mot bestämmelsen om nödarbete för närvarande inte uttryckligen gjorts straffbart. Om arbetsgivaren utan grund låter en arbetstagare utföra nödarbete och samtidigt bryter mot bestämmelserna om vilotider, gör arbetsgivaren sig skyldig till arbetstidsförseelse. Ett arbetstidsbrott enligt 47 kap. 2 § i strafflagen (39/1889) kan bli tillämpligt, om arbetsgivaren eller en företrädare för denne trots en arbetarskyddsmyndighets uppmaning, order eller förbud uppsåtligen eller av grov oaktsamhet fortfarande fortsätter att bryta mot bestämmelserna i arbetstidslagen. I rättspraxis har arbetarskyddsmyndighetens uppmaning, order eller förbud tolkats i vid bemärkelse så att namnet på ett dokument eller en tillsynsåtgärd inte har någon betydelse med avseende på tolkningen av lagrummet (t.ex. Södra Karelens tingsrätts dom R17/133 från den 24 mars 2017). 

Bestämmelser om förutsättningarna för nödarbete finns i 19 § i arbetstidslagen. Nödarbete är arbete som i exceptionella situationer utförs utanför ordinarie arbetstid av oförutsedda orsaker. Nödarbete kan utföras när en plötslig oförutsedd händelse har vållat avbrott i den normala driften eller medför överhängande fara för ett sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom. Typiskt för nödarbete är att arbetet inte kan skjutas upp till en senare tidpunkt. Nödarbete ger rätt att avvika från bl.a. det maximala övertidsarbetet samt från bestämmelserna om nattarbete, raster, dygnsvila och veckovila. Nödarbete förutsätter att en anmälan görs till arbetarskyddsmyndigheten om orsaken till nödarbetet, dess omfattning och sannolika varaktighet. 

Arbetstidsdirektivet utgör de viktigaste yttre ramarna för den nationella lagstiftningen. 

Det är möjligt att avvika från artiklarna 3, 4, 5, 8 och 16 i arbetstidsdirektivet under de omständigheter som beskrivs i artikel 5.4 i det så kallade ramdirektivet om arbetsmiljö (direktiv 89/391/EEG, ramdirektivet om arbetsmiljö). Artikel 5.4 handlar om situationer som är ovanliga och oförutsebara och som ligger utanför arbetsgivarens kontroll, och enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas ens med alla befogade försiktighetsåtgärder. Arbetstidsdirektivet tar inte ställning till straffbarheten, om arbetsgivaren eller dennes företrädare uppsåtligen eller av grov oaktsamhet försummar att iaktta direktivet. 

För att nödarbete inte ska utföras utan grund, föreslås det att också brott mot bestämmelsen om nödarbete i 44 § i arbetstidslagen ska bli straffbart. 

3  Målsättning

Syftet med propositionen är att enligt 34 § 5 mom. i arbetstidslagen tillåta att det genom riksomfattande tjänste- och arbetskollektivavtal utan hinder av begränsningarna av arbetstiden i 5 § i den lagen avtalas om arbete där den egentliga arbetsprestationen utgör endast en del av arbetstiden. Syftet med propositionen är att återställa den situation som rådde under den tid som den tidigare arbetstidslagen var i kraft. 

Under den tid som den tidigare arbetstidslagen var i kraft har parterna i kommunala tjänste- och arbetskollektivavtal kunnat avtala om undantag från den arbetstid per vecka som föreskrivs i arbetstidslagen inom räddningsväsendet, där den egentliga arbetsprestationen utgör endast en del av arbetstiden. Enligt den information som arbets- och näringsministeriet fått har aktörerna inom branschen ansett att det är ändamålsenligt med ett arrangemang där ett arbetsskift på 24 timmar följs av tre lediga dagar och arbetstiden utjämnas till i genomsnitt 42 timmar per vecka. När arbetet utförs endast under en del av arbetstiden har det med tanke på återhämtning och stresshantering ansetts vara ändamålsenligt att ordna arbetsskiften så att arbetstiden per vecka kan överstiga 40 timmar. Syftet med denna ändring av lagstiftningen är att möjliggöra arrangemang som har visat sig vara fungerande i branschen. 

Syftet med propositionen är att brott mot bestämmelsen om nödarbete ska bli straffbart. Enligt förslaget ska en arbetsgivare eller en företrädare för denne som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelsen om nödarbete enligt 19 § i arbetstidslagen kunna dömas för arbetstidsförseelse. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

I samband med beredningen av propositionen har det dryftats huruvida begränsningen av avtal inom ramen för riksomfattande tjänste- och arbetskollektivavtal bör ändras och rättsläget i enlighet med den tidigare arbetstidslagen återställas. Vid sidan av arbetstidslagen har de riksomfattande branschvisa arbetskollektivavtalen respektive tjänstekollektivavtalen haft och kommer att ha en viktig roll när det gäller att bestämma arbetstider. Avtalsbalansen för parterna i kollektivavtal samt de tillsynsmekanismer enligt lagen om kollektivavtal (436/1946) som är förenade med avtalen tryggar arbetstagarnas ställning på tillbörligt sätt.  

I propositionen föreslås det att bestämmelsen i 34 § i arbetstidslagen ändras så att rättsläget återställs i enlighet med den tidigare arbetstidslagen. Å andra sidan kan regionförvaltningsverket fortfarande enligt 39 § 2 mom. i arbetstidslagen bevilja dispens från arbetstiden per vecka och dygn enligt 5 § i den lagen. 

Ett alternativ är att inte genomföra de ändringar som föreslås i propositionen i fråga om avtal, varvid det genom riksomfattande tjänste- och arbetskollektivavtal kan avtalas om undantag från exceptionell ordinarie arbetstid endast utan hinder av begränsningarna i arbetstiden per dygn. Enligt aktörerna i branschen försvårar detta avsevärt genomförandet av ändamålsenliga arbetstidsarrangemang. 

Om det nuvarande rättsläget bevaras, dvs. att riksomfattande tjänste- och arbetskollektivavtal inte gör det möjligt att avvika från arbetstiden per vecka enligt 5 § i arbetstidslagen, blir detta undantag endast beroende av den dispens som söks hos regionförvaltningsverket eller alternativt måste arbetstiderna ordnas på något annat sätt.  

I detta skede finns det inga uppgifter om den nuvarande eller framtida omfattningen av de eventuella arrangemangen, eftersom det i förslaget endast föreskrivs om en möjlighet för riksomfattande arbetsmarknadsparter att avtala om den ordinarie arbetstiden i större utsträckning än för närvarande när exceptionell ordinarie arbetstid tillämpas. 

I propositionen ingår en bestämmelse om att nödarbete som utförs i strid med 19 § ska vara straffbart. Vid beredningen av totalreformen av arbetstidslagen övervägdes också administrativa påföljder, men då ansågs det vara ändamålsenligt att hålla sig till likadana påföljder för alla förseelser som hänför sig till arbetstidslagen. Därför föreslås det i propositionen att straffbestämmelsen också ska omfatta brott mot bestämmelsen om nödarbete. Arbetarskyddsaspekter ligger till grund för att nödarbete som utförs i strid med 19 § är straffbart. 

Alternativet till den föreslagna ändringen är att bevara det nuvarande rättsläget. I detta fall följer inget straff för arbetsgivaren eller företrädaren för denne för nödarbete som utförts i strid med 19 §, om inte lagens bestämmelser om vilotider samtidigt överträds. 

6  Remissvar

Sammanlagt 12 remissvar gavs om förslaget. Yttranden lämnades av Akava ry, Finlands näringsliv rf, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, KT Kommunarbetsgivarna, Regionförvaltningsverket i Sydvästra Finland, Räddningsverkens partnerskapsnätverk, social- och hälsovårdsministeriet, STTK rf, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Finlands närvårdar- och primärskötarförbund SuPer rf och Suomen pelastusalan ammattilaiset SPAL ry. Alla remissinstanser förhöll sig positivt till de föreslagna ändringarna. 

Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf och Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf framförde i sina utlåtanden att maximiarbetstiden på 48 timmar enligt arbetstidsdirektivet bör beaktas i 34 § 5 mom. i arbetstidslagen när lagändringen görs. Lagens 18 § om den maximiarbetstiden är tvingande rätt som inte heller kan frångås genom en bestämmelse i ett tjänste- eller arbetskollektivavtal. Propositionens avsnitt om de viktigaste förslagen har preciserats så att en ökning av möjligheterna till avtal inte berättigar till undantag från bestämmelsen om maximiarbetstid i 18 § i arbetstidslagen. 

Regionförvaltningsverket i Sydvästra Finland ansåg det motiverat att det utfärdas en bestämmelse om att brott mot bestämmelsen om nödarbete ska vara straffbart och framförde dessutom sin syn om att brott mot 24 § 3 mom. i arbetstidslagen borde bli straffbart. 

7  Ikraftträdande

Det föreslås att lagen träder i kraft så snart som möjligt. 

8  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Enligt 80 § i grundlagen ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag. 

Grundlagens 80 § utgör inget hinder för att det för riksomfattande arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer ska vara möjligt att i riksomfattande kollektivavtal, trots begränsningarna av arbetstiden per dygn i 5 § och bestämmelsen om dygnsvila i 25 §, avtala om exceptionell ordinarie arbetstid i arbete som endast tidvis utförs inom den arbetstid per dygn då arbetstagaren ska vara beredd att arbeta. Enligt grundlagsutskottet bygger det på arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet att ordna med frågor som hör till grunderna för den enskildes rättigheter och skyldigheter genom kollektivavtal och att avtalsfriheten i sin tur utgår från 13 § 2 mom. i grundlagen och den där garanterade fackliga föreningsfriheten och för arbetsgivarens vidkommande dessutom åtnjuter ett visst skydd enligt 15 § i grundlagen. Sett ur denna synvinkel är kollektivavtalet ett regleringsredskap som inte direkt berörs av 80 § i grundlagen, eftersom den bestämmelsen reglerar samhällets utövande av den lagstiftande makten. Vad gäller kollektivavtalen överlåter det allmänna däremot regleringen av arbetslivet i väsentliga delar åt arbetsmarknadens parter själva (GrUU 41/2000 rd, s. 2–3 och GrUU 77/2018 rd). 

I 18 § 1 mom. i grundlagen föreskrivs att var och en i enlighet med lag har rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt och att det allmänna ska sörja för skyddet av arbetskraften. Bestämmelsen har ansetts vara av betydelse framför allt inom arbetarskyddet. I detta sammanhang tolkas arbetarskyddet i vid bemärkelse, varvid också arbetstidsskyddet ingår. Propositionen syftar till att skydda arbetstagarna från oskäligt långa arbetstider och för korta vilotider i situationer där en arbetsgivare eller en företrädare för denne inte iakttar de gränser som föreskrivits för utförande av nödarbete. Den föreslagna lagändringen uppfyller grundlagens krav på tillgodoseende av arbetstidsskydd. 

Regeringen anser att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.