1.1  Förslag till omarbetning av tobaksskattedirektivet

Det är fråga om en ändring av rådets direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror (kodifiering), nedan tobaksskattedirektivet . På grund av det stora antalet ändringar skulle direktivet omarbetas i sin helhet ( recast ).  

Tobaksskattedirektivet innehåller definitioner av tobaksvaror och bestämmelser om tobaksskattens struktur och miniminivåer. I nuläget omfattar direktivet cigaretter, cigarrer och cigariller samt finskuren tobak avsedd för rullning av cigaretter och annan röktobak.  

Syftet med tobaksskattedirektivet är att säkerställa att EU:s inre marknad fungerar korrekt samtidigt som en hög hälsoskyddsnivå säkerställs. Direktivet från 2011 har inte ändrats sedan det trädde i kraft. Marknaden för tobaksvaror har dock förändrats avsevärt sedan 2011, i synnerhet i och med nya produkttyper.  

Direktivförslaget ingår i Europeiska unionens plan mot cancer (Europe's Beating Cancer Plan, 2021) https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/european-health-union/cancer-plan-europe_sv , och grundar sig på kommissionens utvärderingar av direktivets funktion.  

År 2015 lämnade kommissionen en rapport till rådet om utvärdering inom ramen för Refit-programmet av tobaksskattedirektivet. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0621 I sina slutsatser om rapporten uppmanade rådet kommissionen att lägga fram ett lagstiftningsförslag som tar hänsyn till de synpunkter på en ändring av direktivet som rådet framfört. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8483-2020-INIT/sv/pdf Kommissionen gav dock inget direktivförslag, utan fortsatte utvärdera direktivet.  

I februari 2020 publicerade kommissionen en ny rapport https://taxation-customs.ec.europa.eu/system/files/2020-02/10-02-2020-tobacco-taxation-report.pdf enligt vilken tobaksskattedirektivet inte längre helt uppfyller de uppställda målen att säkerställa att den inre marknaden fungerar korrekt och att en hög hälsoskyddsnivå säkerställs. I synnerhet har fördelarna med att den inre marknaden fungerar minskat med tiden, eftersom bestämmelserna om minimiskattenivåer endast i begränsad utsträckning har varit effektiva när det gäller att höja skattenivåerna och priserna.  

Enligt rapporten dämpar de nuvarande bestämmelserna i tobaksskattedirektivet inte längre konsumtionen av tobaksvaror lika effektivt som tidigare. Det stora antalet rökare är fortfarande ett mycket stort bekymmer inom EU. EU:s plan mot cancer betonar den centrala roll beskattningen har när det kommer till att minska tobakskonsumtionen och skydda unga från att börja röka.  

De skillnader i medlemsstaternas skattenivåer som finns i nuläget uppmuntrar i vissa fall till gränsöverskridande handel, vilket kan leda till betydande förluster av skatteintäkter i en del medlemsstater och på motsvarande sätt ge betydande merintäkter i andra. I vissa medlemsstater väcker den gränsöverskridande handeln också oro över hur effektiv folkhälsopolitiken är.  

I rapporten lyfte man även fram att nya produkter, såsom elektroniska cigaretter, har kommit ut på marknaden. Dessa produkter omfattas inte av tobaksskattedirektivet, vilket är en utmaning för funktionen hos EU:s inre marknad. Flera medlemsstater har infört nationella punktskatter på de nya produkterna, men avsaknaden av ett enhetligt skattesystem gör det svårare att övervaka marknadsutvecklingen och kontrollera förflyttningarna. Om man vill förenhetliga beskattningen av nya produkter måste tobaksskattedirektivet uppdateras.  

Enligt kommissionen är olaga handel med tobaksvaror fortfarande ett mycket stort problem, och råtobak som går till olaglig tillverkning inom EU är ett växande bekymmer.  

Kommissionen framhöll i sin rapport att det behövs ett mer omfattande tillvägagångssätt som beaktar alla aspekter av tobakskontroll, inklusive folkhälsa, beskattning, bekämpning av olaga handel och miljökonsekvenser. 

I juni 2020 bad rådet kommissionen lägga fram ett förslag till ändring av direktivet för att undvika rättslig osäkerhet och regleringsskillnader inom EU. 

Även Europaparlamentet understödde 2022 en ambitiös revidering av tobaksskattedirektivet och minimiskattenivåerna för att bättre främja uppnåendet av hälsomålen https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022IP0082 .  

1.2  Förslag till ändring av direktiv (EU) 2020/262

I rådets direktiv (EU) 2020/262 om allmänna regler för punktskatt (omarbetning), nedan punktskattedirektivet , fastställs allmänna bestämmelser om punktskattepliktiga produkter, särskilt tillverkning, lagring och flyttning av produkter mellan medlemsstaterna. Direktivet ersätter rådets direktiv 2008/118/EG2. Den huvudsakliga målsättningen med punktskattedirektivet är att möjliggöra fri rörlighet för varor inom EU och samtidigt se till att rätt skattesats tas ut i rätt medlemsstat.  

De ändringar av teknisk karaktär som föreslås i punktskattedirektivet beror på revideringen av tobaksskattedirektivet. 

3.1  Förslag till omarbetning av tobaksskattedirektivet

3.2  Förslag till ändring av direktiv (EU) 2020/262

Det görs en uppdatering av teknisk karaktär av bestämmelserna om tillämpningsområdet för punktskattedirektivet så att det i fortsättningen även omfattar de produkter som läggs till i tobaksskattedirektivet. Dessa består av produkter som ersätter tobaksvaror och som innehåller antingen tobak eller nikotin, samt råtobak. 

Dessutom ska tobaksodlare och deras organisationer och föreningar befrias från punktskattedirektivets krav i anslutning till övervaknings- och flyttningsförfaranden, om de inte deltar i förädlingen av torkad tobak till tobaksvaror. Syftet med befrielsen är att undvika den administrativa bördan och ta hänsyn till att risken för bedrägerier i anslutning till sådan verksamhet är liten. 

5.1  Konsekvenser på EU-nivå

Kommissionen har bedömt konsekvenserna av sitt förslag till ändring av tobaksskattedirektivet på unionsnivå.  

Enligt kommissionens bedömning skulle den betydande höjning av minimiskattenivåerna som föreslås minska förekomsten av tobaksrökning inom EU till 20,8 procent från nuvarande 24 procent (bland personer över 15 år). Detta skulle främja det långsiktiga målet i den europeiska planen mot cancer att skapa en "tobaksfri generation" före 2040, där mindre än 5 procent av befolkningen använder tobak.  

Förslaget om minimiskattenivåer skulle också kunna höja punktskatten avsevärt i nästan hälften av medlemsstaterna, och i vissa medlemsstater skulle det kunna höja skatten rekordartat på produkter som har haft väldigt låg skattesats, såsom cigarrer och cigariller. Det här gör det svårare att göra en uppskattning av marknadseffekterna, såsom minskad försäljning och administrativa kostnaderna för företagen. Ett tillvägagångssätt som delvis grundar sig på köpkraften minskar dock dessa effekter och möjliggör mer ambitiösa mål.  

Kommissionen har bedömt att en harmonisering av definitionerna av nya produkter, skattebehandlingen och kraven i anslutning till flyttning och övervakning skulle eliminera luckorna i regleringen, minska den ansenliga splittringen av skattesystem som olika nationella lösningar förorsakar och förbättra funktionen hos marknaden för nya produkter. Höga minimiskattenivåer minskar den skattemässiga skillnaden mellan nya produkter och traditionella tobaksvaror, vilket i sin tur minskar den substitution som beskattningen medför. 

Genom att lägga till råtobak i tillämpningsområdet för tobaksskattedirektivet blir det möjligt för myndigheterna att använda det elektroniska systemet för övervakning av gränsöverskridande flyttning, vilket bidrar till att upptäcka sådant som strider mot bestämmelserna och transportrutter som eventuellt används för oegentligheter. Med en minimiskatt för råtobak som är noll skulle förslaget fortfarande vara proportionerligt för att undvika kringgående av skatt, bedrägerier och dubbelbeskattning. 

Enligt kommissionen skulle en utvidgning av tobaksskattedirektivets tillämpningsområde orsaka en måttlig ökning av de administrativa kostnaderna för ekonomiska aktörer. Kostnaderna kan vara högre för små och medelstora företag, särskilt när det gäller elektroniska cigaretter, eftersom kraven i anslutning till flyttning och övervakning som tillämpas på punktskattepliktiga varor förutsätter nya åtgärder. De stora tobaksbolag som verkar inom sektorn för nya produkter har redan förutsättningarna att följa dessa regler.  

De merkostnader för skattemyndigheterna som en utvidgning av tillämpningsområdet skulle medföra skulle även de vara måttliga, eftersom de medlemsstater som redan har infört punktskatter på nya produkter och råtobak redan tillämpar motsvarande bestämmelser och kontrollåtgärder på dem som på traditionella tobaksvaror.  

Enligt kommissionens bedömning skulle harmoniserad punktskattebehandling och tillämpning av kraven på flyttning och övervakning på nya produkter, till exempel genom att använda EMCS-systemet, eliminera marknadshinder som beror på medlemsstaternas splittrade bestämmelser och system och skapa nya möjligheter för aktörer, även små och medelstora företag, att utvidga sin verksamhet till andra marknader. Eftersom tobaksbranschen till stor del domineras av stora tobaksbolag, bedöms införandet av punktskattesystemet främst orsaka negativa konsekvenser för små och medelstora företag endast inom branschen för elektroniska cigaretter och i betydligt mindre utsträckning inom råtobaksbranschen och begränsade branscher (t.ex. rökfria tobaksprodukter). 

Införandet av övervakningskrav för råtobak på EU-nivå skulle minska tillgången till olaglig tobak och tobaksvaror på marknaden, vilket skulle leda till att lagliga aktörer skulle uppleva mindre konkurrenstryck från den gråa ekonomin. Detta kan delvis kompensera för de merkostnader som ändringarna medför. Kostnaderna bedöms inte ha någon märkbar inverkan på konkurrenskraften för tobak som odlas i EU. 

Kommissionen har bedömt att de föreslagna höjningarna av minimiskatten på traditionella tobaksvaror skulle öka skatteintäkterna inom EU med uppskattningsvis 14 miljarder euro per år. Om nya produkter inkluderas i beskattningen ökar skatteintäkterna med uppskattningsvis 0,9–1,7 miljarder euro. Tillämpningen av det harmoniserade punktskattesystemet på råtobak skulle för sin del minska de förlorade skatteintäkterna med uppskattningsvis cirka 1,3 miljarder euro per år. 

5.2  Förslagens konsekvenser för Finland

För att genomföra direktiven i enlighet med förslagen förutsätts ändringar i den nationella lagen om tobaksaccis (1470/1994), nedan lagen om tobaksaccis , samt några små ändringar i den nationella punktskattelagen (182/2010).  

I Finland beskattas redan nu vätskor för elektroniska cigaretter, tobaksprodukter avsedda för upphettning och rökfria nikotinprodukter (i praktiken nikotinpåsar), så att dessa produkter omfattas av den harmoniserade skatten ändrar inte deras skattemässiga ställning i Finland. Definitionerna av produkterna måste dock uppdateras i enlighet med direktivet. Införandet av ett harmoniserat skattesystem inom EU skulle effektivisera övervakningen av gränsöverskridande flyttning av dessa produkter och skulle innebära att de omfattas av beskattningen i enlighet med bestämmelserna även i Finland. Även vattenpipstobak beskattas redan nu, men om uttryckliga bestämmelser om den skulle införas i direktivet förtydligas rättsläget. För cigarrer och cigariller föreslås separata produktgrupper, vilket skulle möjliggöra olika skattenivåer för cigarrer och cigariller. 

I Finland odlas tobak inte yrkesmässigt i större utsträckning, men genom att inkludera råtobak i kontrollsystemet skulle det vara möjligt med effektivare övervakning av flyttning av råtobak inom hela EU. Detta kan minska mängden förfalskade cigaretter som hamnar på den illegala marknaden i Finland och som enligt Tullen har blivit klart vanligare. Tullen har under de senaste åren avslöjat och undersökt flera fall av cigarettsmuggling av betydande omfattning där de beslagtagna cigaretterna har visat sig vara illegalt tillverkade produktförfalskningar. Enligt Tullen tyder observationer från både Finland och Europa på att den illegala tillverkningen av tobaksvaror som vanligtvis visar sig vara förfalskade har ökat och att smugglingen av dem därigenom har ökat betydligt, även till Finland.  

En höjning av minimiskattenivåerna för traditionella tobaksvaror och fastställande av minimiskattenivåer för nya produkter på EU-nivå skulle inte direkt höja tobaksskatteintäkterna i Finland, eftersom beskattningen av tobaksvaror och nikotinprodukter redan nu är hård i Finland. De föreslagna minimiskattenivåerna understiger de skattenivåer som anges i accistabell F i bilagan till lagen om tobaksaccis och som tillämpas från och med den 1 juli 2027. Skattenivån för elektroniska cigaretter utgör ett undantag för närvarande, men även den överskrider EU:s minimiskattenivå om skatten på vätskor för elektroniska cigaretter höjs i enlighet med det beslut som statsminister Petteri Orpos regering fattade i samband med halvtidsöversynen 2025.  

Högre minimiskattenivåer inom EU kan höja punktskatten på tobaksvaror och nikotinprodukter och därigenom prisnivån i Finlands närområden, vilket kan påverka mängden resandeinförsel och därmed också ha en liten effekt på intäkterna från tobaksaccisen.  

En ändring av strukturen på EU:s minimiskattenivåer och en uppdatering av skattenivåerna med tre års mellanrum på basis av indexförändringar skulle enligt en preliminär bedömning inte medföra några särskilda behov av att göra ändringar i Finland, eftersom skattenivåerna i Finland sannolikt kommer att vara högre än EU:s minimiskattenivåer även i framtiden. Situationen behöver dock följas upp.  

Snus och punktbeskattningen av det är en specialfråga. Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG, nedan direktivet om tobaksvaror , är det förbjudet att släppa ut snus på marknaden i EU med undantag för Sverige, som beviljades ett undantag för snusförsäljning i samband med att landet anslöt sig till EU. Även om Sverige ålades att vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att snus inte släpps ut på marknaden i andra medlemsstater, är olaglig import och försäljning av snus ett problem i Finland. I Finland uppbärs punktskatt på snus i samband med brott, eftersom den olagliga försäljningen här konkurrerar med den lagliga tobaksmarknaden.  

Kommissionen föreslår att den nya produktgruppen andra tobaksvaror fogas till tobaksskattedirektivet. Det skulle vara en så kallad "restgrupp" som omfattar alla hypotetiska tobaksvaror som inte kan klassificeras på annat sätt. I gruppen ingår tobak för användning i näsan och tuggtobak, som enligt direktivet om tobaksvaror är tillåtna inom EU, men vars försäljning medlemsstaterna kan förbjuda om de så önskar. I Finland är det förbjudet att sälja dessa varor. Den föreslagna nya produktgruppen skulle inte omfatta snus och därmed skulle beskattningen av snus inte heller i fortsättningen regleras i direktivet. I kommissionens konsekvensbedömning anges ingen orsak till denna gränsdragning. Med tanke på enhetligheten i EU:s skattesystem och klarhet i rättsläget är det motiverat att tobaksskattedirektivet också omfattar snus vars försäljning är tillåten i ett medlemsland, det vill säga Sverige, och som sprids därifrån för olaglig försäljning i ett annat medlemsland. Utan bestämmelser i tobaksskattedirektivet grundar sig beskattningen av snus i Finland fortsatt på nationella bestämmelser.