Genom statens ägarpolitik kan man stödja tillväxten, sysselsättningen, exportförutsättningarna och förnyelsen av näringsstrukturen. Dessutom kan man skapa en ny sorts kreativt ägarskap. Det statliga ägandet stärker och tryggar finländskt ägande inom nationellt viktiga sektorer och bolag genom att det kompenserar för bristen på inhemskt privat kapital och således hindrar att Finland blir en dotterbolagsekonomi.  

Det är motiverat att statens ägarpolitik utvecklas så att den blir mer aktiv och att den förväntas utgöra en starkare del i en mer övergripande näringspolitisk strategi. Statens ägarstyrning måste hela tiden utvecklas och stärkas genom att klarlägga arbetsfördelningen mellan olika instanser. Samtidigt måste staten i alla lägen ha kvar sitt bestämmande inflytande i sådana statsbolag där innehavet tryggar viktiga strategiska intressen såsom försörjningsberedskapen och infrastrukturen.  

I propositionen föreslås det lagändringar i huvudsak i anslutning till det statliga utvecklingsbolag som bildats och dess administration. Syftet med de föreslagna ändringarna är att göra det möjligt för statsrådets allmänna sammanträde och avdelningen för ägarstyrning vid statsrådets kansli att utöva ägarmakt också i de bolag som ägs av utvecklingsbolaget på samma sätt som i de bolag som lyder direkt under statsrådet i dag.  

Det föreslås också i propositionen att lagen kompletteras med en ny gräns för ägandet på en tredjedel utöver de nuvarande gränserna för statligt ägande som riksdagen har rätt att besluta om. 

Utvecklingsbolaget

Det statliga utvecklingsbolag som avses i propositionen är ett holding- och investeringsbolag utanför budgetekonomin till vilket det är tänkt att överföra en del statliga bolagsinnehav och delar av bolagsinnehav. Enligt propositionen är det meningen att ett statligt utvecklingsbolag ska vara ett verktyg för hanteringen av statens bolagsinnehav med vars hjälp man kan få ny företagsverksamhet att växa fram och utvecklas, stärka kapitalstrukturen i de statsägda bolagen och effektivt genomföra olika företagsarrangemang. 

Ett utvecklingsbolag med en aktiv ägarpolitik kan i sig understödas som struktur. Modellen gör det möjligt att snabbare och smidigare koncentrera sina investeringar och gå med i och lämna projekt i rätt tid. Ett utvecklingsbolag som står utanför budgetekonomin har också möjlighet att använda sig av lånefinansiering på ett smidigt sätt. Utvecklingsbolagsmodellen stöder strävan att göra staten till en aktiv aktör som i entreprenörsanda använder sitt kapital för att starta ny företagsverksamhet inom framtida tillväxtområden.  

Modellen i propositionen innehåller ändå osäkerhetsfaktorer. I propositionen föreslås det mycket litet reglering om själva utvecklingsbolaget och av den framgår varken bolagets verksamhetssätt, hur det är tänkt att bolaget ska utveckla sina portföljbolag eller varför ett särskilt utvecklingsbolag över huvud taget anses nödvändigt. 

Åtminstone till en början överförs till utvecklingsbolaget bara sådana bolag och andelar i bolag för vilka riksdagen har beviljat en försäljningsfullmakt eller styrelsen har meddelat att den kommer att ansöka om en sådan. I de innehav som ska överföras ingår inga sådana andelar som utvecklingsbolaget kunde förväntas utveckla eller stärka till de delar som överförs. Den uppenbara slutsatsen är att alla de innehav som nu överförs till utvecklingsbolaget överförs för försäljning. 

Det kan i och för sig vara motiverat att sälja en del statliga bolagsinnehav, om de tillgångar som utvecklingsbolaget då får investeras i nya bolagsinnehav på ett effektivt och nyskapande sätt och så att det är lönsamt för samhällsekonomin. Däremot kan man inte på något sätt motivera en försäljning av statens bolagsinnehav i syfte att lappa budgetekonomin när man beaktar den nuvarande räntenivån för Finlands statslån. Därför är det ytterst viktigt att utvecklingsbolaget, som oundvikligen får rollen av säljande bolag, på samma sätt också är ett investeringsbolag och köpande bolag. 

Utvecklingsbolagets konkreta verksamhet är oklar i propositionen. Utifrån de föreslagna lagändringarna ska statsrådets allmänna sammanträde och avdelningen för ägarstyrning vid statsrådets kansli fortfarande svara för ägarstyrningen också i fråga om de bolag som överförs till utvecklingsbolaget på samma sätt som när det gäller de bolag som lyder direkt under avdelningen för ägarstyrning i dag. Detta betyder att utvecklingsbolaget inte kommer att få samma självständiga roll i förhållande till sina portföljbolag som till exempel Solidium har.  

Det huvudsakliga syftet med det föreslagna utvecklingsbolaget är att utöva ägarmakt och investera de tillgångar som fås från bolagen. Eftersom alla viktiga beslut i anslutning till detta ändå enligt propositionen ska fattas av statsrådet och avdelningen för ägarstyrning, får bolaget och dess ledning bara en mycket skenbar roll. I själva verket sker allt väsentligt beslutsfattande utanför utvecklingsbolaget vilket betyder att avdelningen för ägarstyrning också bär det faktiska ansvaret för utvecklandet av portföljbolagen. Bolagets organisationsstruktur behandlas knappt alls i propositionen, och det är svårt att se hur det nya bolaget eller dess ledning skulle kunna tillföra ett mervärde i förhållande till utvecklingsbolagets portföljbolag. På grund av den föreslagna strukturen kan bolaget inte heller iaktta till exempel OECD:s Corporate Governance-anvisningar på det sätt som statsrådets principbeslut om statens ägarpolitik förutsätter.  

Den enda ändring i sak som följer av överföringen av vissa bolagsinnehav till utvecklingsbolaget är att de lyfts utanför budgetekonomin. Den uppenbara slutsatsen är att det verkliga syftet med utvecklingsbolaget är att de tillgångar som fås från försäljningen av bolag ska flyttas utom räckhåll för riksdagens budgetmakt. Detta lösgörande från budgetmakten kan motiveras i sak eftersom man vill att utvecklingsbolaget ska kunna investera de tillgångar som fås från försäljningen av bolag på ett effektivt sätt. Denna modell kan ändå lätt bli problematisk i förhållande till riksdagens i grundlagen tryggade budgetmakt. De tillgångar som överförs till utvecklingsbolaget (till en början ca 2,4 miljarder euro) samt dess intäkter och de tillgångar som fås från försäljningar utgör en egen budget för statsrådet som står utanför statsfinanserna.  

Därför måste det finnas klara spelregler och gränser för hur tillgångarna används, och riksdagen måste ha möjlighet att både följa och påverka bolagets verksamhet. Bolaget behöver tydliga regler till exempel i form av en instruktion eller skrivningar i bolagsordningen för att säkerställa att tillgångarna investeras lönsamt och på bästa möjliga sätt med tanke på samhällsekonomin och aldrig någonsin utifrån kortsiktiga partipolitiska intressen. I detta syfte bör bolaget ha en stark analysmekanism som stöd för sina investeringsbeslut. 

Den nya innehavsgränsen

I propositionen föreslås en lagändring enligt vilken riksdagens samtycke behövs också i det fallet att ett beslut som gäller statens bolagsinnehav avser ägar- eller företagsarrangemang som leder till att statens andel av det röstetal som samtliga aktier medför i ett bolag minskar till en tredjedel eller mindre. Det betyder att en ny gräns för innehavet införs i fråga om ändringar i andelar som riksdagen har rätt att besluta om.  

Den nya gränsen kan i sig anses motiverad i vissa situationer. Det är bra att riksdagen närmare kan bestämma om det innehav som ska kvarstå hos staten när den ger sitt samtycke till att avstå från majoriteten i ett statsbolag  

Samtidigt bör man notera att en tredjedel inte alltid räcker för att säkerställa att staten kan utöva tillräcklig ägarmakt. I viktiga bolag med ett strategiskt intresse kan en tredjedel inte ersätta ett majoritetsinnehav.  

Enligt propositionen är det meningen att överföra 16,7 procent av aktierna i Neste Abp till utvecklingsbolaget. I propositionen låter regeringen förstå att den tänker ansöka om fullmakt av riksdagen för att sälja denna andel. Försäljningen sägs inte ha några dimensioner som hänför sig till utveckling av bolaget eller strategiska partnerskap utan det handlar enbart om att lösgöra medel. Detta kan inte anses motiverat när man beaktar Nestes strategiska betydelse för staten bland annat med tanke på försörjningsberedskapen. Därför bör man hålla kvar statens majoritetsinnehav i bolaget. 

Staten är ensam ägare, majoritetsägare, betydande minoritetsägare eller indirekt ägare i 64 aktiebolag av vilka 15 är börsbolag. Börsbolagsinnehavens sammanräknade marknadsvärde är drygt 18 miljarder euro. Staten har åren 2007—2015 fått utdelning och kapitalåterbäringar för sina bolag till ett sammanlagt värde av cirka 10,5 miljarder euro och under samma tid uppgår inkomsterna för försäljning av aktier till sammanlagt cirka 4,6 miljarder euro. I utvecklingsbolagets (Vake Oy) övergår enligt lagförslaget i det första skedet statligt innehav för 2,4 miljarder euro i nio företag för vilka staten har fått cirka 72 miljoner euro i utdelning per år. 

Statens ägarpolitik, aktiva industripolitik och övriga näringslivspolitik har en stor betydelse för hur landets ekonomi och sysselsättning utvecklas. Ekonomin kräver ett tålmodigt statligt kapital och en långsiktig näringspolitik för att balansera upp den kortsiktiga och volatila kvartalskapitalismen och det splittrade börsägandet. Ägarstyrning gör det också möjligt att i en tid av global ekonomi förankra ägandet i Finland och på det sättet påverka de statsägda bolagens strategiska val och investeringsbeslut. 

Grundtanken i statens ägarpolitik bör vara att främja en långsiktig ekonomisk utveckling och att främja sysselsättningen i landet. En klok ägarpolitik kan ha positiva influenser på den ekonomiska utvecklingen och modernisering och stödja nya branscher och innovationer. En välskött statsegendom är inkomstbringande och skapar ett samhällsekonomiskt spelrum.  

När staten agerar investerare ska den inte spela tyst bolagsman utan tala med ägarens stämma och utnyttja sin ägarmakt. Den statliga ägaren måste likaså förbinda sig att följa goda etiska principer när det gäller arbetsvillkor och sociala och miljörelaterade frågor. De statsägda bolagen ska visa vägen för företagsansvar och skatterapporteringen och land-för-land-rapporteringen måste bli bättre. 

Utvecklingsbolaget har motiverats med att det inom fastslagna gränser kan föra företagstransaktioner och företagsarrangemang friare än nu. På så sätt kan offentligt kapital effektivare sättas in för att skapa ny ekonomisk verksamhet. I lagförslaget betonar regeringen helt korrekt den aktiva statsägarens viktiga roll för att skapa en ny form av affärsverksamhet, för att stödja och möjliggöra. Det blir emellertid oklart hur det nya bolaget och förvaltningsstrukturen för ägandet stödjer detta syfte och vilka fördelar bolaget för med sig jämfört med nuläget. Regeringen har inte motiverat vilka ägarpolitiska åtgärder utvecklingsbolaget möjliggör som statsrådet inte redan nu kan vidta inom ramen för riksdagens mandat. Enligt vår uppfattning kan man redan nu bedriva en aktiv ägarpolitik och utvidga ägandet och förbättra bolagsinnehavet genom strukturer för ägarförvaltning och beslutsfattande. 

Offentligt ägande är motiverat när det är förenat med ett specialuppdrag, ett starkt strategiskt intresse, en sysselsättningsaspekt eller en strävan att trygga ett inhemskt innehav. Staten kan uppträda som ägare också med avseende på avkastning, men det är klokt att dividendinkomster från sådant ägande åtminstone till en del kanaliseras på ett vettigt sätt för skapande verksamhet och förbättrad sysselsättning. Ibland kan det vara motiverat att avstå från gammalt ägande men det är inte förnuftigt att sälja i ett läge där avkastningen är bättre än låneräntan. Detta är basal affärsekonomisk logik som även den statliga ägaren bör följa. Man ska inte slakta den mjölkande kon. 

För närvarande har staten lån med minusränta och dess möjligheter att aktivt delta i att främja ändringar i näringslivsstrukturen är inte beroende av försäljningsintäkter. 

Risken är att arrangemanget med utvecklingsbolaget är ett steg i ett utvecklingsförlopp där staten av ideologiska skäl säljer fler strategiskt viktiga och/eller ekonomiskt rationella innehav än vad som vore motiverat. Hur ska vi veta att det föreslagna utvecklingsbolaget inte bara blir ett bolag för att sälja ut ägande? 

Utvecklingsbolagets inkomstflöden skulle vara utanför statens budgetekonomi, vilket kan anses innebära att riksdagens budgetmakt inskränks. Lagförslaget och strukturen i den föreslagna ägarpolitiken hotar att inskränka riksdagens beslutsmakt när det gäller de ägarpolitiska riktlinjerna. 

I sina remissyttranden om lagförslaget fäste både Statens revisionsverk och rådet för bedömning av lagstiftningen sig vid att man inte tillräckligt klart förklarat behovet av ett nytt utvecklingsbolag, dess uppgifter och handlingsmodell. Rådet anser att frågan bör motiveras omsorgsfullt eftersom ”en avsevärd mängd statlig egendom i och med bildandet av ett utvecklingsbolag flyttas utanför budgetekonomin och därmed börjar omfattas av ett snävare beslutsfattande”. Det är oacceptabelt att riksdagen beslutsmakt inskränks, i synnerhet som det är oklart vilka fördelar den ägarstruktur som föreslås i lagen för med sig jämfört med nuläget. 

Det nya utvecklingsbolaget skulle sannolikt närmast vara en struktur utan någon egentlig kompetent personal. Man kan ställa sig frågan vem som egentligen kommer att fatta beslut om hur den egentliga ägarstrukturen ska utvecklas och beslut beredas, t.ex. när det gäller att öka ägandet, om det nya bolaget saknar en stark och kompetent personal. Om besluten alltjämt bereds och fattas i statsrådet är det oklart vad den nya strukturen för med sig för nytta. Och hur ska man trygga en konsekvent ägarstyrning i ett bolag vars ägande delas upp mellan utvecklingsbolaget och andra aktörer inom statligt ägande? 

Det är också oklart vilket förhållande som kommer att råda mellan utvecklingsbolagets styrelse och den politiska styrningen. Eftersom utvecklingsbolaget är ett aktiebolag är dess ledning underkastad aktiebolagslagens bestämmelser om ansvar och skyldigheter. Det hävdas emellertid att ägarstyrningen och viktiga beslut om den kommer att skötas av statsrådet. Hur fungerar ett sådant förhållande där statsrådet har makten medan ansvaret för besluten enligt aktiebolagslagen åvilar bolagets styrelse? Vem vill alls bli medlem i en sådan styrelse?  

Diskrepansen mellan offentlighetslagens öppenhetsprincip å ena sidan och den bolagiserade affärsverksamhet som offentlig sektor bedriver å andra sidan är ett problem. När offentliga funktioner har bolagiserats med tvång eller frivilligt har en betydande del av offentlig sektors funktioner försvunnit in i det privaträttsliga informationsskyddet. För att trygga en demokratisk redovisningsskyldighet och ansvarsfullhet borde det offentliga området utvidgas exempelvis genom att revidera offentlighetslagstiftningen så att medborgarna skulle ha rätt att få ut handlingar också om bolag där staten eller kommunen utövar bestämmande inflytande. I Sverige är det här möjligt. Det har inte heller utretts i vilken utsträckning överföringen av statligt ägande till ett förvaltningsbolag i aktiebolagsform begränsar rätten till information, men utan att lagstiftningen ändras blir rätten åtminstone inte större.  

Sannolikt kommer också riksdagens inflytande på statens ägarpolitik och statens bolagsinnehav att inskränkas när ägandet flyttas ett steg längre bort från riksdagens direktstyrning. Det här är ett problem för demokratin och öppenheten i beslutsfattandet. I lagförslaget föreslås det att en ny parlamentarisk delegation för ägarstyrning tillsätts. Det är helt på sin plats med en sådan delegation men utan beslutanderätt blir den ett diskussionsforum, vilket absolut inte räcker för att kompensera för en eventuell inskränkning av riksdagens ägarpolitiska styrning.