Propositionens bakgrund och syften
Finlands offentliga exportfinansieringssystem består av Finnvera Abp:s exportgarantiverksamhet samt dess dotterbolag Finlands Exportkredit Ab:s export- och fartygskrediter och den ränteutjämningsverksamhet som bolaget förvaltar på statens vägnar. Utöver den nationella lagstiftningen fastställs ramarna för verksamheten också av den internationella lagstiftningen (OECD:s exportkreditavtal och EU-lagstiftningen).
Enligt lagen om statliga exportgarantier (422/2001, nedan exportgarantilagen) är syftet med exportgarantiverksamheten att stärka den ekonomiska utvecklingen i Finland genom att främja exporten och företagens internationalisering. Exportgaranti beviljas för den förlustrisk som kan uppstå vid export eller investeringar i utlandet, eller vid sådana inhemska investeringar som syftar till att främja export. Exportgaranti kan också beviljas för den förlustrisk som kan uppstå i samband med refinansiering av en kredit som beviljats för export eller en inhemsk investering.
I propositionen påpekas det att den privata finanssektorn inte i tillräcklig utsträckning har kunnat svara på den ökade efterfrågan på exportfinansiering under de senaste åren. Inom finansieringen av export finns en marknadsbrist som, i fråga om specialrisktagning, blir särskilt påtaglig när det behövs finansiering för stora exportprojekt som förutsätter långa återbetalningstider. Marknaden har inte heller kunnat konkurrera med de villkor som den internationella offentliga sektorn erbjuder, varvid man även i Finland har varit tvungen att använda offentlig finansiering för att trygga exportörernas konkurrenskraft.
Syftet med propositionen är att förbättra den finländska exportens och exportfinansieringens internationella konkurrenskraft genom att beslutsförfarandet samt förutsättningarna för och möjligheterna till specialrisktagning i samband med exportgarantiverksamheten görs enklare och flexiblare. Syftet är också att skapa klarhet i beslutsprocessen och i Finnveras och ministeriets roller i beslutsfattandet.
Ekonomiutskottet anser att propositionens syften är motiverade och tillstyrker lagförslaget utan ändringar.
De viktigaste förslagen
Specialrisktagning är ett förfarande där statens specialfinansieringsbolag kan bevilja exportgaranti på näringspolitiska eller konkurrenskraftsrelaterade grunder även när den risk som sammanhänger med projektet i fråga är så stor att bolaget inte utifrån normal riskprövning skulle kunna bevilja exportgaranti. Den föreslagna lagen syftar till att göra kraven för beviljande av exportgaranti på grundval av specialrisktagning enhetliga genom att indelningen av grunderna för specialrisktagning i länder med hög politisk risk och i höginkomstländer frångås. Dessutom kopplas styrningen av specialrisktagning till arbets- och näringsministeriets ägarstyrning av statens specialfinansieringsbolag. Det föreslås att det maximala ansvarsbeloppet för specialrisktagning höjs från nuvarande 5 miljarder euro till 8 miljarder euro.
Det handlingsutrymme som uppnås genom den föreslagna höjningen möjliggör genomförandet av sådana förväntade projekt under 2023 och 2024 till följd av vilka det maximala ansvarsbeloppet för specialrisktagning beräknas överskridas. Höjningen har dessutom ansetts motiverad, eftersom förändringarna i omvärlden och krissituationerna under den senaste tiden, såsom coronakrisen samt det geopolitiska säkerhetsläget och den energikris som orsakats av säkerhetsläget, kan kräva sådana snabba åtgärder av Finnvera för vilka det inte finns tillräckligt med handlingsutrymme inom ramen för det nuvarande maximala beloppet. I propositionen anges att ett större handlingsutrymme vid specialrisktagning är viktigt för den finländska exportens konkurrenskraft och för en mångsidigare exportbas. Syftet med specialrisktagningen är också att i enlighet med målen i regeringsprogrammet möjliggöra en digital och grön omställning samt ge finländska företag tillträde till nya internationella marknader.
Ekonomiutskottet påpekar att det inte är fråga om en separat ansvarskvot, utan att de ansvarsförbindelser som beviljats som specialrisktagning ingår i det maximala ansvarsbeloppet på 38 miljarder euro enligt 10 § i exportgarantilagen. I ett sakkunnigyttrande till utskottet förordas en höjning av det maximala ansvarsbeloppet för specialrisktagning, men å andra sidan har det också uttryckts oro över att statens ansvar och risker har ökat kraftigt under de senaste åren och att statens riskhanteringsförmåga samtidigt har försämrats.
Det föreslås att beslutsfattandet i fråga om specialrisktagning förtydligas så att Finnvera ansvarar för riskbedömningen av exportprojekt och beslutsfattandet i samband med beviljande av exportgaranti. Arbets- och näringsministeriet ansvarar i sin tur för den näringspolitiska och konkurrenskraftsrelaterade bedömningen av exportprojekt och för beslutsfattandet i samband med bedömningen. Avsikten är att ministeriet för finanspolitiska ministerutskottet i regel årligen ska lägga fram en ram för Finnveras risktagning. I ramen kan gränser för specialrisktagningen fastställas på portföljnivå, till exempel i fråga om riskkoncentrationer.
Ekonomiutskottet anser det vara ändamålsenligt att helhetsbilden av risktagningen regelbundet ses över och att specialrisktagningen styrs med hjälp av en ram för risktagning. Genom ramen är det möjligt att göra styrningen av specialrisktagningen tydligare och mer förutsägbar. Flexibla och snabba beslut som gäller finansieringen spelar ofta en viktig roll i genomförandet av export. Också av den orsaken är det välkommet att beslutsfattandet som gäller specialrisktagning förenklas och förtydligas.
I samband med behandlingen av regeringens proposition om höjning av de maximala fullmakterna för finansiering av exportprojekt (EkUB 4/2019 rd — RP 79/2019 rd) påpekade ekonomiutskottet att specialfinansieringsbolagets ansvarsstock i hög grad koncentrerar sig till ett fåtal sektorer. Utskottet granskade frågan med beaktande av riskhanteringen. Utskottet har också påpekat att Finnvera i sista hand inte kan påverka inom vilka branscher det uppstår och utvecklas sådan potential för export som är i linje med användningsvillkoren för de exportfrämjande instrumenten. Dessutom har utskottet framfört att det allmänt taget är typiskt för exportgarantiinstituten i olika länder att deras ansvar i hög grad återspeglar näringsstrukturen i landet i fråga och att det i en liten samhällsekonomi är svårare att skapa flera starka exportbranscher. Riskhanteringen är i väsentlig grad kopplad till Finnveras roll att väga upp marknadsbristen, i och med att det statsägda bolaget har möjlighet att ta sådana tidsmässiga och kvantitativa risker som banker som är verksamma på marknaden inte har incitament eller möjlighet till. För att kunna svara på den internationella konkurrensen krävs det att man strävar efter att hålla det finländska systemet för exportfinansiering på minst samma nivå som hos de viktigaste konkurrentländerna.
Behovet av en totalreform
Den lagstiftning som reglerar Finnveras verksamhet har under årtiondenas gång blivit uppsplittrad och föråldrad. Också av propositionen framgår det att det har identifierats flera utvecklingsbehov i det befintliga systemet. Sakkunniga har också lyft fram behovet av en totalreform av lagstiftningen. Enligt inkommen utredning planerar arbets- och näringsministeriet att bereda en totalreform av den lagstiftning som styr Finlands offentliga system för exportfinansiering och Finnveras verksamhet. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att man i samband med totalreformen utöver strukturerna i det offentliga systemet för exportfinansiering också ser över finansieringsinstrumenten och riskhanteringen som helhet.