Allmänt

Som ett led i en större översyn av statens centralförvaltning föreslår regeringen att Nationella centret för utbildningsutvärdering (nedan kallad Utvärderingscentret) och studentexamensnämndens kansli, som båda hör till undervisnings- och kulturministeriets bokföringsenhet, blir fristående enheter vid Utbildningsstyrelsen. Utbildningsstyrelsen ska vara förvaltande ämbetsverk för de fristående enheterna och ordna administrativa tjänster och stödtjänster för dem. Regeringen understryker att det förvaltande ämbetsverket inte har behörighet att fullfölja uppgifter som hör till de fristående enheterna. Därmed garanteras det att enheterna är oberoende i sin verksamhet. Personalen flyttas till de fristående enheterna i enlighet med 2 kap. i statstjänstemannalagen.  

Enligt uppgift till utskottet avser propositionen inte att rationalisera eller effektivisera skötseln av de lagstadgade uppgifterna vid vare sig Utvärderingscentret eller studentexamensnämnden. Modellen med förvaltande ämbetsverk ska i stället garantera att de lagstadgade uppgifterna fullföljs också i fortsättningen när de tidigare beslutade anslagsneddragningarna träder i kraft. Propositionen refererar till utvecklingsprinciperna i två projekt, som går under namnen Kehu och Virsu. Små ämbetsverk med uppgifter som kräver särskilt stort oberoende föreslås bli fristående delar i ett moderämbetsverk inom förvaltningsområdet. Enligt information till utskottet har justitieministeriets förvaltningsområde infört samma förvaltningsmodell för bland annat Diskrimineringsombudsmannens byrå och Jämställdhetsombudsmannens byrå. Enligt uppgift utgör Utvärderingscentret och studentexamensnämndens kansli även sammantaget en så liten enhet att man inom ramen för utvecklingsprinciperna för centralförvaltningen inte närmare gått in på möjligheten att slå samman enheterna till ett enda ämbetsverk. 

Kulturutskottet välkomnar en omstrukturering av undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde i överensstämmelse med de gemensamma utvecklingsprinciperna för centralförvaltningen. Med gemensamma stöd- och förvaltningstjänster kan man enligt propositionen generera mer flexibel verksamhet, rörliga resurser och kostnadsbesparingar och ge ämbetsverken möjligheter att koncentrera sig på kärnfunktionerna i verksamheten. 

Den förvaltningstekniska reformen har lyft fram en del allvarliga principiella frågor kring Utvärderingscentrets och studentexamensnämndens självständighet och oberoende verksamhet som en integrerad del i en modell med Utbildningsstyrelsen som moderämbetsverk. Detta eftersom Utbildningsstyrelsen svarar för resultat och utveckling inom sitt ansvarsområde. Också framöver måste de två enheterna utifrån sitt arbete kunna göra kritiska bedömningar av Utbildningsstyrelsens åtgärder inom utbildningsområdet. Kulturutskottet understryker att gemensamt för båda enheterna är ett krav på självständighet och oberoende och att detta starkt genomsyrar verksamheten. Det är ett faktum som kan ses dels som internt oberoende baserat på lagstiftning, dels som trovärdigt externt oberoende förankrat i utomstående bedömningar. De två enheterna har förhållit sig mycket kritiska till reformförslaget.  

Kritik av propositionen

I yttranden har sakkunniga bland annat framhållit att förslaget innebär en återgång till det otillfredsställande läge som den nationella utbildningsutvärderingen befann sig i innan Utvärderingscentret kom till. De befarar således att allt det arbete rinner ut i sanden, som i drygt tio år har utförts för att förbättra utbildningsutvärderingen. Återigen kommer vår oberoende nationella utbildningsutvärdering allvarligt i riskzonen. Det betyder samtidigt att det utbildningspolitiska värdet och effekterna av utvärderingsresultaten kommer att försämras avsevärt.  

Den vassaste kritiken innan Utvärderingscentret inrättades gällde enligt sakkunnigyttrandena hur oberoende och tillförlitlig utvärderingen av inlärningsresultat var. Resultaten ifrågasattes upprepade gånger med hänvisning till att samma organisation som genomförde reformer också utvärderade hur de utföll. De sakkunniga menar att den tidigare kritiken som gällde bland annat reformerna av läroplanerna för grundskolan och gymnasiet och av yrkesutbildningsreformen kommer upp igen, om den som utvärderar och det som utvärderas ingår i samma organisation på det sätt som regeringen föreslår.  

Också för utvärderingen av högskolorna är den föreslagna reformen mycket problematisk, enligt sakkunnigyttrandet. En internationell utvärdering av Utvärderingscentrets högskoleutvärderingar genomfördes 2016 och den lyfte mycket starkt fram att verksamheten måste vara oberoende av politiska och administrativa intressen. Finland bör inte tillåta sig att riskera Utvärderingscentrets ställning som officiellt ackrediterat och registrerat utvärderingsorgan för högre utbildning i Europa, sägs det i utlåtandet. Om Utvärderingscentret utesluts i registret (EQAR; European Quality Assurance Register), får det inte längre utvärdera finländska och självfallet inte heller utländska högskolor. 

Reformen integrerar på nytt utvärderingen av högskolorna i den nationella utbildningsförvaltningen, men det var det vi ville komma ifrån i och med att Utvärderingscentret inrättades. Enligt yttrandena är risken stor att värdet av vår finländska utvärderingskompetens försämras avsevärt i ett internationellt sammanhang. 

De sakkunniga bedömer att propositionen innefattar ett flertal försämringar också i studentexamensnämndens oberoende ställning och därmed inkräktar på dess särskilda ställning i vårt finländska utbildningssystem. Enligt yttrandena skulle det förvaltande ämbetsverket få stora befogenheter att utföra uppgifter som hör till de fristående enheterna, vilket betyder att uppgifterna framöver inte kan fullföljas på ett oberoende sätt. De sakkunniga understryker bland annat att fokus i studentexamensnämndens resultatavtal med undervisnings- och kulturministeriet sätts på att långsiktigt utveckla studentexamen utifrån fastlagda långfristiga mål. Kansliet står för en mycket liten del av resultatavtalet. Kansliets resultatmål är helt och hållet beroende av hur studentexamen utvecklas och vilka resultatmål nämnden lägger upp för studentexamen. Resultatavtalsmekanismen förändras om reformen införs. 

De sakkunniga hänvisar exempelvis till att studentexamensnämnden kommer att gradvis övergå till digital examen 2016—2019. Det omfattande arbetet med systemet pågår fortfarande, men det framskrider enligt planerna, trots att 2017 och 2018 är en extra krävande period eftersom nämnden då leder examensprocessen både med prov på papper och med digitala prov. Risken är stor att reformen allvarligt äventyrar digitaliseringen av studentexamen i den överlag mest kritiska fasen av arbetet, sägs det vidare. 

Organisatoriska förändringar och deras konsekvenser

Till följd av den kraftiga kritiken har kulturutskottet bemödat sig om att göra en noggrann utvärdering av vilka förändringar reformen för med sig för enheternas ställning och verksamhet jämfört med nuläget. 

För det första vill utskottet understryka att inga ändringar föreslås i de uppgifter som hör till Rådet för utbildningsutvärdering och Nationella centret för utbildningsutvärdering eller i kontakten och arbetsfördelningen mellan dem. När det gäller studentexamensnämndens eller studentexamensnämndens kanslis uppgifter eller inbördes kontakt föreslås inga andra ändringar än några mindre förtydliganden av arbetsfördelningen mellan nämnden och generalsekreteraren. Reformen påverkar inte sättet att utnämna Rådet för utbildningsutvärdering eller studentexamensnämnden. 

Inte heller den rättsliga grunden för verksamheten på de två fristående enheterna ändras. I lagen och statsrådets förordning om Nationella centret för utbildningsutvärdering föreskrivs det fortfarande vilka uppgifter som ska handhas av Nationella centret för utbildningsutvärdering, utvärderingsrådet och sektionen för utvärdering av högskolorna och hur uppgifterna ska skötas. Bestämmelser om vilka uppgifter studentexamensnämnden och studentexamensnämndens kansli ska ha hand om och hur de ska skötas kommer fortfarande att finnas i gymnasielagen, lagen om anordnande av studentexamen och statsrådets förordning om studentexamen. 

Undervisnings- och kulturministeriets utvärderingsplan är ett viktigt styrmedel i verksamheten vid Nationella centret för utbildningsutvärdering. Förslag beträffande planen läggs fram av utvärderingsrådet. Utvärderingsplanen anger vilka objekt som ska utvärderas och nämner en tidsplan för utvärderingarna. Utskottet understryker att det även i fortsättningen är ministeriet som godkänner planen. Utvärderingscentret har inte ingått resultatavtal med ministeriet.  

Undervisnings- och kulturministeriets nuvarande resultatavtal med studentexamensnämnden fokuserar på att långsiktigt utveckla studentexamen utifrån fastlagda långsiktiga mål. Vad gäller resultatavtalen innebär reformförslaget en avsevärd förändring eftersom det i fortsättningen är generaldirektören för Utbildningsstyrelsen som undertecknar avtalet med undervisnings- och kulturministeriet. Resultatmålen för Utvärderingscentret och studentexamensnämndens kansli fastställs i separata kapitel i ett resultatavtal mellan undervisnings- och kulturministeriet och Utbildningsstyrelsen. Direktören för Utvärderingscentret och generalsekreteraren för studentexamensnämnden deltar i resultatförhandlingarna. 

Enligt vad utskottet erfar kommer de fristående enheterna att ingå i resultatavtalen i mycket begränsad omfattning, främst bara i fråga om resurser (personal, lokaler, infrastruktur och anslag). I statsbudgeten för 2018 lyfts anslagen till Utvärderingscentret, studentexamensnämnden och studentexamensnämndens kansli över till ett annat moment, uppges det i propositionen. Det säkerställer insynen i anslagen till centrets och nämndens verksamhet. 

I Utbildningsstyrelsens arbetsordning finns det alltså inga bestämmelser om beslutanderätt eller beredning beträffande Utvärderingscentrets eller studentexamensnämndens uppgifter, med undantag för de förvaltnings- och stödtjänster som Utbildningsstyrelsen har hand om i egenskap av förvaltningsämbete. 

Tjänstemännen vid Utvärderingscentret och studentexamensnämndens kansli, som alltså är fristående enheter vid Utbildningsstyrelsen, fortsätter i de arbetsuppgifter som det föreskrivs om i författningar om verksamheten eller som verksamheten vid rådet eller nämnden kräver. Direktören för Utvärderingscentret fastställer arbetsfördelningen för centrets uppgifter efter att ha hört utvärderingsrådet. Generalsekreteraren för studentexamensnämndens kansli fastställer i sin tur arbetsfördelningen för kansliets uppgifter efter att ha hört studentexamensnämnden. De båda fristående enheterna behåller sin rätt att utnämna tjänstemän. 

Utskottets slutsatser

Utskottet finner det mycket beklagligt att Utvärderingscentrets status måste ändras administrativt i så betydande omfattning trots att centret inrättades relativt nyligen. Utvärderingscentret bildades genom att den utvärdering av inlärningsresultat som bedrevs vid Utbildningsstyrelsen slogs samman med den utbildnings- och högskoleutvärdering som hörde till Rådet för utbildningsutvärdering och Rådet för utvärdering av högskolorna. Verksamheten startade den 1 maj 2014. 

Utvärderingscentret och likaså utvärderingsrådet och sektionen för utvärdering av högskolorna, som finns i anslutning till Utvärderingscentret, samt studentexamensnämnden och nämndens kansli kommer fortfarande att ha sina nuvarande lagfästa uppgifter som självständiga myndigheter. De kommer således att besluta hur utbildningsutvärdering ska genomföras och studentexamen ordnas i enlighet med det som föreskrivs i lag, och i fråga om utbildningsutvärdering i överensstämmelse med den utvärderingsplan som undervisnings- och kulturministeriet godkänt. 

Den föreslagna förvaltningsmodellen möjliggör samverkanseffekter och stärkt expertis inom ämbetsverkens förvaltnings- och stödtjänster, framhåller utskottet. Samtidigt får Utvärderingscentret och studentexamensnämndens kansli större möjligheter att i fortsättningen koncentrera sig på sina lagfästa kärnuppgifter. I och med att ämbetsverken överförs till Utbildningsstyrelsens bokföringsenhet får också ministeriet samverkanseffekter i sin administrativa verksamhet. 

Kulturutskottet anser det dock nödvändigt att föreslå två ändringar i lagförslag 2 för att förtydliga regleringen och understryka Utvärderingscentrets självständighet.  

Ändringarna i förfarandet med resultatavtal innebär försämringar i möjligheterna att lägga upp mål för arbetet i studentexamensnämnden, menar utskottet vidare. Inga materiella mål kommer längre att läggas fast i resultatavtalet mellan Utbildningsstyrelsen och undervisnings- och kulturministeriet.  

I fortsättningen kan materiella mål för utveckling av studentexamen skrivas in i utvecklings- och genomförandeplanen för studentexamen, som motsvarar utvärderingsplanen för utbildningen. Planen läggs upp av studentexamensnämnden med bestämda intervaller och godkänns av undervisnings- och kulturministeriet. För ändringen krävs det att statsrådets förordning om studentexamen (915/2005) ändras. Det är ett mycket viktigt och välkommet förslag eftersom det samordnar den materiella styrningen av de två fristående enheterna och understryker att studentexamensnämndens arbete är självständigt i relation till Utbildningsstyrelsen.  

Det är viktigt att inga ändringar föreslås i placeringen av verksamheterna vid Utvärderingscentret eller studentexamensnämndens kansli, understryker utskottet. Samtidigt understryker utskottet vikten av att bedriva samordnad och bra personal- och arbetsgivarpolitik när enheterna slås samman. 

När de administrativa omställningarna införs är det av största vikt att säkerställa att enheterna är självständiga och oberoende på det sätt som propositionen avser och att effekterna av reformen följs upp på behörigt sätt. Utskottet vill särskilt framhålla att reformen inte får leda till att det pågående projektet med att digitalisera studentexamen kommer i riskzonen.  

Kulturutskottet föreslår följande uttalande om reformen: 

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Kulturutskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.