Genom propositionen ändras vattenlagen och miljöskyddslagen och upphävs lagen om beviljande av vissa rättigheter med avseende å nyttjande av vatten (den s.k. fullmaktslagen). Upphävandet av fullmaktslagen med påföljande ändringar i lagstiftningen baserar sig på ett uttalandeGrUU 61/2010 rd – RSv 355/2010 rd av riksdagen som utgick från grundlagsutskottets ståndpunkt i fråga om totalreformen av vattenlagen. Enligt uttalandet ska statsrådet inom sig börja utreda hur de bestämmelser i vattenlagen som begränsar egendomsskyddet bättre ska fås att harmoniera med grundlagens 15 §. Målet bör vara att fullmaktslagen kan upphävas helt och hållet. Grundlagsutskottet har behandlat ärendet och anser i sitt utlåtande att det föreslagna genomförandesättet är sakligt och att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Grunden för propositionens viktigaste ändringar är konstitutionell, men den innehåller också vissa förslag som avser att göra den administrativa regleringen lättare. Konstitutionellt betydande i propositionen är att den preciserar bestämmelserna om nyttjanderätt enligt 15 § 1 mom. i grundlagen och separerar dem från de situationer som avses i 15 § 2 mom. i grundlagen, där det handlar om inlösen av och upplåtande av nyttjanderätt jämställbart med inlösen som ska betraktas som expropriation. En förutsättning för expropriation och upplåtande av nyttjanderätt som kan jämställas med expropriation är att projektet är påkallat av ett allmänt behov.
Det föreslås att bestämmelser som innebär sådan expropriation av egendom som avses i 15 § 2 mom. (expropriationsklausulen) i grundlagen tas in i fem paragrafer i vattenlagen. De anger alla ett allmänt behov som förutsättning för inlösen eller upplåtande av nyttjanderätt som kan jämställas med inlösen.
Det föreslås att bestämmelserna om nyttjanderätt enligt 15 § 1 mom. i grundlagen (generalklausulen om egendomsskydd) ska preciseras. De allmänna förutsättningarna för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna ska beaktas bättre, och de nyttjanderätter som överensstämmer med 15 § 1 mom. i grundlagen ska skiljas från de situationer som avses i 2 mom. i den paragrafen, såsom anläggande av en ledning under en farled eller uttag av vatten.
I 2 kap. 13 a § i den nya vattenlagen föreslås det bestämmelser om projekt som påkallas av ett allmänt behov. Enligt paragrafen kan sökanden för att genomföra ett projekt som främjar ett betydande allmänt intresse beviljas behövlig rätt till annans område eller till inlösen av annans område, om förutsättningarna för beviljande av tillstånd är uppfyllda och projektet kan anses vara påkallat av ett allmänt behov. Ett sådant behov kan enligt bestämmelsen hänföra sig till exempel till tryggande av energiförsörjning eller vattentjänster, telekommunikation eller transportförbindelser, främjande av allmän rekreation eller av naturskydd, beredskap inför extrema väder- och vattenförhållanden eller kontroll av vattenhushållningen på ett avrinningsområde eller ett annat betydande allmänt intresse som kan jämställas med dessa.
Utskottet konstaterar att enligt den föreslagna bestämmelsen ska ett intresse som möjliggör inlösen eller upplåtande av rätt vara betydande. När ett allmänt behov bedöms är det fråga om att avväga divergerande samhälleliga intressen. Utskottet understryker att det inte enbart är fråga om att bedöma styrkan i ett allmänt intresse som är betydande ur samhällets synvinkel, utan om att balansera kanske flera divergerande intressen för att avgöra om ett allmänt behov kräver upplåtande av nyttjanderätt eller inlösen. Exempelvis ett omfattande vattenregleringsprojekt kan ha gynnsamma effekter på tillgodogörande av vattenkraft, skydd mot översvämningar och utnyttjande av området för rekreation, men det kan samtidigt försvaga områdets naturvärden.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande granskat 2 kap. 13 a § och konstaterat att regleringen är av relevans med tanke på den bestämmelse i grundlagens 15 § 2 mom. enligt vilken en förutsättning för expropriation förutom full ersättning är att expropriationen sker för allmänt behov. Grundlagsutskottet har ansett att kravet på ett allmänt behov inte nödvändigtvis förutsätter att inlösningen sker till gagn för ett offentligt samfund, utan mottagaren kan också vara någon annan part. Enligt grundlagsutskottet bör man då konkretisera kravet på ett allmänt behov genom materiella bestämmelser. Med tanke på detta är bestämmelserna i 2 kap. 13 a § i vattenlagen tillräckliga och lämpliga, menar grundlagsutskottet. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
På grundval av den strukturella lösning som nämns ovan föreslås det att bestämmelsen om uttag av vatten i 4 kap. 13 § i vattenlagen preciseras så att rätt att lösa in ett område kan ges ägaren till en vattentäkt om åtgärden tjänar ordnandet av ett samhälles vattentjänster eller tillgodoser ett annat allmänt behov. Vattentjänsterna är nödvändiga tjänster, och ett projekt som tillgodoser detta behov ska anses uppfylla kravet på ett allmänt behov.
Också 8 kap. 4 § om tillgodogörande av vattenkraft i vattenlagen föreslås bli baserad på ett allmänt behov. Analogt ska grunden för ett projekt för utnyttjande av samfälld vattenkraft som avses i 8 kap. 5 § i vattenlagen vara ett allmänt behov bedömt med avseende på att trygga energiförsörjningen. Motsvarande ändringar föreslås i vattenlagens 10 kap. 7 § om lastningsområden och hamnar. Vid en bedömning av om kravet på allmänt behov är uppfyllt beaktas bland annat vilken betydelse projektet har för tillgången på hamntjänster, tryggandet av trafik som ska anses viktig och med tanke på utövandet av näringsverksamhet. Upplåtande av rätten förutsätter således att kraven på förutsättningen avseende intressejämförelse och kravet på ett allmänt behov uppfylls.
Utskottet konstaterar att utnyttjande av vattenkraft som projekttyp täcker projekt av mycket olika omfattning och art. Också små vattenkraftverk kan ha betydelse för energiförsörjningen på grund av sina regleringsmöjligheter, men de kan också ha betydelse för det allmänna rekreationsintresset och för vandringsfiskbestånden. Utskottet understryker att syftet med bestämmelserna om nyttjanderätt inte är att pröva om ett projekt inom ramen för ett tillståndsförfarande kan tillåtas från miljösynpunkt, utan att ordna de privaträttsliga förhållandena mellan delägarna i vattenkraften och andra parter. I detta avseende konstaterar utskottet med tillfredsställelse att i aktuell rättspraxis har intressen som gäller rekreationsanvändning och miljövärden tillmätts stor betydelse, och exempelvis har flera ansökningar om tillstånd att bygga kraftverk avslagits bland annat på grund av skadliga konsekvenser för vandringsfiskbestånden.
Utskottet vill inskärpa att de ändringar som föreslås i regleringen av nyttjanderätt inte inverkar på bestämmelserna om hur projekten ska genomföras, och ändringarna har således inga miljökonsekvenser. Vid beredningen har det bedömts att åtstramningen av förutsättningarna för att genomföra projekt kan leda till att en del projekt blir ogenomförda. Det kan exempelvis handla om att höja medelvattenståndet eller att bygga nya små vattenkraftverk där man tar i bruk vattenkraft som tillhör en annan part. Dessa projekt kan ofta huvudsakligen tjäna intressen som kan anses vara privata, och de uppfyller kanske inte på så vis kravet på allmänt behov. Enligt bedömningar skulle en sådan konsekvens ändå inte vara betydande, och den miljörelaterad tillståndsprövningen har i vilket fall som helst större effekt på förutsättningarna att genomföra projekt.
För att lätta upp den administrativa regleringen föreslås i propositionen vissa begränsningar i fråga om vilka projekt enligt vattenlagen som ska vara tillståndspliktiga. Bland annat ska det inte längre i alla situationer krävas tillstånd för att anlägga en ledning under en kungsådra. Tillståndsplikten ska bestämmas utifrån projektets konsekvenser. Projekt som går ut på att anlägga ledningar under kungsådror (anläggande av en vatten-, avlopps- eller kraftledning eller någon annan ledning under en kungsådra) har i regel ganska små och kortvariga effekter på vattendraget. Utskottet anser att det talar för att tillståndsplikt kan slopas om konsekvenserna inte är skadliga. Utskottet anser att också eventuella skadelidandes rättssäkerhet tillgodoses tillräckligt väl i propositionen tack vare det nya anmälningsförfarandet. Ändringen lättar upp myndigheternas förvaltningsförfarande och frigör resurser för tillståndsprövning med större effekter.
Ekonomiutskottet har i sitt utlåtande bedömt propositionen särskilt med tanke på konsekvenserna för företag samt den administrativa bördan. Ekonomiutskottet välkomnar propositionen, som dels tryggar de grundläggande fri- och rättigheterna, dels lättar upp regleringen och de administrativa förfarandena i situationer där konsekvenserna är obetydliga. Också jord- och skogsbruksutskottet ställer sig positivt till förslaget.
Grundlagsutskottet uppmärksammar 4 mom. i övergångsbestämmelsen som gäller beviljande av ständig nyttjanderätt till vattenkraft i ett läge där verksamhetsutövaren har beviljats tillstånd att bygga ett kraftverk, men sökandens rätt att under en bestämd tid utnyttja vattenkraften har upphört. Grundlagsutskottet anser att i ett sådant läge, där sökanden tidigare har haft rätt att utnyttja vattenkraft, ska upplåtande av nyttjanderätt inte jämställas med konstitutionell expropriation. Men bedömningen bör beakta vilken betydelse upplåtandet av nyttjanderätten har för beständigheten i fråga om vattenkraftsprojektet och vattenförhållandena. Miljöutskottet konstaterar att de situationer som avses i bestämmelsen är sådana där kraftverket eventuellt har byggts för decennier sedan vid en älv och den angränsande markanvändningen sedermera har anpassat sig till det. Om nyttjanderätten upphör innebär det att den som ansvarar för projektet inte längre har rätt att nyttja vattenkraft, men fortfarande borde se till att konstruktionerna hålls i skick och hantera reglering och avtappning i enlighet med tillståndsbestämmelserna. Den som ansvarar för projektet har knappast i ett sådant läge något intresse av att ansvara för åliggandena för projektet, åtminstone inte någon längre tid, utan att få någon nytta av det. Om det inte går att arrangera ägandet av vattenkraftverket, kan det framstå som ett realistiskt alternativ att avstå från projektet. Miljöutskottet anser att bestämmelsen lämnar tillståndsmyndigheten tillräckligt med prövningsrätt i fråga om att bevilja rätten.
Sammantaget sett anser miljöutskottet att propositionen är behövlig och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker den med de ändringar som framgår av betänkandet.