Allmän motivering

Konventionens betydelse

Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet är den första juridiskt bindande överenskommelsen i Europa som syftar till att skydda kvinnor mot våld och den förenar på ett i juridiskt hänseende innovativt sätt människorättsaspekter med straffrättsliga aspekter. Konventionen utökar de enskilda staternas förpliktande rättsliga skyldigheter och syftar till att förebygga och avskaffa våld mot kvinnor, att skydda och hjälpa brottsoffer och att ställa förövare av våldshandlingar till svars. Konventionen utgår från uppfattningen att våld mot kvinnor hör till de allvarligaste könsrelaterade människorättskränkningarna.

Utskottet anser det viktigt och aktuellt att Finland förbinder sig till konventionen. Internationella tillsynsorgan, såsom FN:s CEDAW-kommitté, har upprepade gånger under 2000-talet uppmärksammat det i europeisk jämförelse stora antalet våldsbrott mot kvinnor i Finland och bristerna i de finländska åtgärderna med anledning av det. Utskottet anser att godkännandet och ikraftsättandet av konventionen är ett tecken på att Finland engagerar sig för att aktivare åtgärda våld mot kvinnor. Samtidigt förstärker konventionen genomförandet av den nationella lagstiftningen och myndigheternas skyldigheter. Efter att konventionen har trätt i kraft för Finlands del kan vi också föreslå en kandidat till expertgruppen för bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (GREVIO), vilket utskottet finner viktigt.

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker att konventionen, det föreslagna förbehållet och lagförslagen godkänns men med följande kommentarer och ändringsförslag.

Konventionens tillämpningsområde

Som det framgår av namnet är konventionens viktigaste syfte att bidra till att förebygga och bekämpa alla former av diskriminering som riktar sig mot kvinnor och flickor och till att främja avskaffande av alla former av diskriminering av kvinnor samt främja faktisk jämställdhet mellan kvinnor och män. Även om konventionen kräver att särskild uppmärksamhet ska fästas vid kvinnor som offer för könsrelaterat våld, begränsar den sig inte till att skydda enbart kvinnor mot våld utan den ska tillämpas på alla offer för våld och våld i nära relationer, alltså också män och barn. Det här är en bra utgångspunkt, menar utskottet. I konventionen uppmärksammas också för första gången uttryckligen även sexuella minoriteter. Bestämmelserna i konventionen ska tillämpas utan något slag av diskriminering, t.ex. på grund av biologiskt eller socialt kön, sexuell läggning, könsidentitet, funktionsnedsättning, status som migrant eller ställning i övrigt. Med hänsyn till bestämmelserna i FN:s konvention om barnets rättigheter () anser utskottet att det är viktigt att beakta att barn är en särskilt sårbar grupp, när den typ av åtgärder som konventionen förutsätter ska genomföras.

Konventionens omfattning

Konventionens tillämpningsområde är brett och täcker in flera ministeriers förvaltningsområden och olika myndighetsområden. En hel del av de aktuella åtgärderna hör dessutom till kommunernas behörighet och i framtiden kommer det även att finnas social- och hälsovårdsområden med i bilden. Av konventionen följer synnerligen omfattande skyldigheter att bedriva forskning och samla in material.

Utskottet delar den bedömning som kommit fram vid sakkunnigutfrågningen att det ska till heltäckande och samordnade tvärsektoriella insatser, koordinering och en tydlig ansvarsfördelning för att de förpliktelser som konventionen för med sig ska kunna skötas fullt ut. Det behövs ny praxis och stärkt kompetens på alla delområden, tillräckliga personella och verksamhetsresurser och en finansiering som möjliggör ett långsiktigt arbete. De sakkunniga har särskilt uppmärksammat att det samordningsorgan (artikel 10 i konventionen) som enligt förslaget ska inrättas vid social- och hälsovårdsministeriet inte får ges för små resurser, vid att skyddshemmen måste kunna finansieras och att kommunernas resurser räcker till för att i praktiken genomföra de åligganden som följer av konventionen.

Skyddshem

Artikel 23 ålägger parterna skyldigheten att vidta behövliga lagstiftnings- och andra åtgärder för att inrätta ett tillräckligt antal lämpliga och lätttillgängliga skyddshem. I den förklarande rapporten till konventionen hänvisas till rekommendationen av Europarådets arbetsgrupp mot våld mot kvinnor (EG-TFV (2008)6), enligt vilken det ska finnas en skyddshemsplats för varje 10 000 invånare jämnt fördelat över hela landet.

Utskottet konstaterar att riksdagen den 10 december 2014 godkände en lag om ersättning som betalas av statens medel till producenter av skyddshemstjänster (1354/2014). Lagen trädde i kraft den1 januari 2015. Lagen innebär att ansvaret för finansieringen av skyddshem övergår från kommunerna till staten. I lagen finns också bestämmelser som syftar till att förenhetliga serviceformerna och bestämmelser om att klientförhållandet är avgiftsfritt. Lagen godkändes som en budgetlag (ShUB 29/2014 rd—RP 186/2014 rd) och i regeringens rambeslut 2015—2018 anvisades 8 miljoner euro för verksamheten. I en tilläggsbudgetproposition 2015 (RP 362/2014 rd) ökades anslaget ytterligare med 3,55 miljoner euro. Utskottet gör den bedömningen att det totala anslaget om 11,55 miljoner euro tryggar det nuvarande antalet skyddshemsplatser (121 familjeplatser i 20 skyddshem) för den akuta krisvården men inte bidrar till att inrätta nya skyddshem eller till en bättre geografisk täckning.

Utskottet förutsätter att skyddshemsnätet stegvis byggs ut till den nivå som avses i rekommendationen (EG-TFV (2008)6), vilket för Finlands vidkommande innebär ca 500—530 familjeplatser, och att det reserveras tillräckliga anslag som höjs årligen (AjUU 16/2012 rd; 11/2013 rd; 3/2014 rd och AjUU 9/2014 rd). Målet bör ställas så att vi senast i slutet av decenniet har ett högklassigt och heltäckande skyddshemsnät som inte bara är till för kvinnor med eller utan familj utan också för män som söker sig till ett skyddshem med eller utan barn. Det finns också skäl att uppmärksamma specialgrupper såsom äldre, funktionshindrade, romer, invandrarkvinnor, offer för trafficking samt sexuella minoriteter. (Utskottets förslag till uttalande)

Dessutom är det viktigt att på bred front gå ut med information om att skyddshemstjänsterna är avgiftsfria. Utskottet påpekar samtidigt att det saknas en enhetlig praxis för när den som uppsöker ett skyddshem kan få sina resekostnader ersatta antingen helt eller delvis eller när han eller hon annars inte behöver betala dem själv. Det är helt nödvändigt att få till stånd en klar praxis och att försäkra sig om att knappa ekonomiska förhållanden inte under några omständigheter hindrar behövande från att få skyddshemsservice.

Hjälptelefon och andra stödtjänster

Konventionen förutsätter att parterna säkerställer att offren har tillgång till stödtjänster inom ramen för offentliga välfärdstjänster (artikel 20) och till specialiserade stödtjänster med lämplig geografisk spridning under en kort eller lång period (artikel 22). Bland dessa tjänster kan utöver skyddshemmen nämnas hjälptelefoner (artikel 24), lättillgängliga stödcenter för de som utsatts för sexuellt våld (artikel 25) och skydd och hjälp för barnvittnen (artikel 26).

Enligt utredning till utskottet har det inom statsförvaltningen redan vidtagits mått och steg för att i samarbete med organisationer som har motsvarande verksamhet inrätta en sådan rikstäckande, avgiftsfri hjälptelefon som betjänar dygnet runt som avses i artikel 24. En sådan service som offer för familjevåld kan ringa upp anonymt och konfidentiellt kommer att vara i användning tidigast 2016. Utskottet menar att planerna på en hjälptelefon måste sättas i verket skyndsamt och att finansieringen och resursbehovet måste lösas på ett hållbart sätt.

Utskottet anser att propositionen är opreciserad när det gäller andra stödformer och uppmanar regeringen att skyndsamt vidta konkreta åtgärder för att de nuvarande särskilda stödtjänsterna ska komma upp till den nivå som konventionen förutsätter. Det krävs ett fungerande och heltäckande stödnätverk för att hjälpa offren och den service som den tredje sektorn erbjuder kan komplettera myndigheternas service. Offren måste ha tillgång till yrkesutbildad personal med tillräckliga resurser som klarar av att hänvisa till lämpliga stödtjänster. Särskilt viktigt är det att identifiera och uppmärksamma barn i familjer där det förekommer våld. I alla sammanhang är det viktigt att se till att tröskeln att söka sig till lämpliga stödtjänster är låg, att tillgängligheten är god och att det finns fungerande servicekedjor. Utskottet föreslår ett uttalande i frågan. (Utskottets förslag till uttalande)

Stöd till förövarna för att förebygga ett våldsamt beteende

Enligt artikel 16 ska parterna genomföra lagstiftnings- och andra åtgärder för att stödja stöd- och undervisningsprogram för förövare av våld. På de grunder som redovisas i propositionen (s. 32—33) anser utskottet att bestämmelserna inte kräver ändringar i lagstiftningen. Utskottet ser det dock som nödvändigt att förebyggande arbete och stödtjänster som riktar sig till alla förövare utökas systematiskt och koordinerat och att den regionala tillgången förbättras också utanför huvudstadsregionen. Utskottet framhåller att våld i alla sammanhang är en allvarlig människorättskränkning och att det krävs en holistisk identifiering av fenomenet för att våld ska kunna förebyggas, våldsspiraler brytas och det samhälleliga välbefinnandet därmed ökas. Det är därför viktigt att bättre än förr identifiera kvinnan som våldsutövare och att detta faktum beaktas när stödtjänster till offer skapas.

Utbildning och upplysning

Konventionen innehåller en hel del bestämmelser som understryker betydelsen av utbildning och upplysning för att förebygga våld. Utifrån den utredning som har getts har utskottet gjort den bedömningen att utbildningen av yrkesutbildad personal för hantering av familjevåld och våld i nära relationer fortfarande är geografiskt splittrad och bristfällig och kräver sålunda extra satsningar. Den grundläggande utbildningen för yrkesgrupper som kommer i kontakt med barn och vuxna som direkt eller indirekt konfronterats med våld eller hot om våld borde i högre grad säkerställa att de som utbildas har tillräcklig kompetens för att identifiera och hjälpa de utsatta personerna i ett så tidigt skede som möjligt.

Upplysning och nya sätt att komma ifrån en kultur av tigande och skamkänslor och för att sänka tröskeln för såväl offer som förövare att söka stödtjänster är mycket viktigt, menar utskottet. Det är likaså nödvändigt att i fostran och utbildning lyfta fram dessa frågor i förebyggande syfte. Genom fostran och utbildning i människorättsfrågor kan man från tidig ålder påverka attityder och därför måste man redan i den barnpedagogiska verksamheten och i skolor och läroanstalter skapa en anda som motverkar våld och ett uppträdande som värdesätter jämställdhet.

Frivilligorganisationernas roll

Utskottet uppmuntrar till brett samarbete mellan myndigheter och frivilligorganisationer inom ramen för konventionen. Kvinno- och människorättsorganisationer har redan länge arbetat för att motverka våld mot kvinnor och i familjer och nära relationer och de här organisationerna har stor expertis på konventionens tilllämpningsområde. Det är mycket viktigt att organisationernas erfarenhet och kompetens nyttiggörs och att information överförs till alla aktörer, men också till allmänheten. Utskottet utgår från att organisationerna ges tillräckliga resurser på det sätt som sägs i artikel 9 i konventionen. (Utskottets förslag till uttalande)

Medling

I artikel 48 sägs det att parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att förbjuda tvingande alternativa tvistlösningsprocesser, inbegripet medling och förlikning, när det gäller alla former av våld som faller inom ramen för konventionen. Utifrån en omfattande utredning gör utskottet den bedömningen att den gällande lagstiftningen inte strider mot denna förpliktelse. I lagen om medling vid brott och i vissa tvister (1015/2005) ställs som villkor för att medling ska kunna inledas att alla parter ger sitt samtycke frivilligt utan påtryckning och att de kan förstå betydelsen av medling (2 §). Endast åklagaren eller polisen har rätt att ta initiativ till medling i fall som gäller våld i nära relationer (3 §). Enligt lagens förarbeten ska förutsättningarna för medling övervägas särskilt noga vid sådana brott. Fall där våldet är upprepat, av sexuell natur eller rått eller där parterna redan deltagit i medlingsförfarande lämpar sig inte alls för medling. Vid hörandet av sakkunniga anfördes det att det har skapats ett flerstegsförfarande för bedömning av förutsättningarna för medling och frivilligheten för att på det sättet säkerställa ett korrekt förfarande. Parterna ska inte bara frivilligt inleda medlingen utan alla faser av medlingen ska ske frivilligt.

Utfrån utredning tror utskottet att medling i brottmål främjar arbetet mot våld också när det gäller familjevåld och våld i nära relationer, förutsatt att medlingen sker efter noggrant övervägande och genomförs på ett sakkunnigt sätt. Medlingen ska fokusera på brottsoffrets behov men diskussioner med en opartisk medlare kan samtidigt hjälpa förövaren att inse följderna av sitt handlande. Utskottet finner det viktigt att medling i samband med våld i nära relationer i regel ska innehålla hänvisning till sådana stödtjänster för förövaren som främjar modeller för att förändra ett våldsamt beteendemönster. Utskottet framhåller också betydelsen av samarbete under hela processen mellan polis, åklagare, medlings- och socialmyndigheterna, hälso- och sjukvårdens anställda och andra aktörer som erbjuder hjälp och stöd. Det är viktigt att fortsatt utveckla medlingspraxis för att nå goda resultat och att regelbundet kontrollera om den ligger i linje med konventionens förpliktelser. Utskottet förutsätter att de krav på frivillighet i medling som ställs i konventionen tryggas under alla omständigheter. Utskottet understryker att hänvisning till medling och medlingspraxis inte under några omständigheter får leda till situationer som kan betraktas som påtryckning. Också i internationella sammanhang borde det ges fullödiga rapporter om medlingspraxis. Exempelvis CEDAW-kommittén har kritiserat Finland för att det skett en ökning av antalet medlingar vid våld i nära relationer och jämställt den praxis som iakttas i Finland med tvångsmedling.

Ändringar i strafflagen och utlänningslagen

I propositionen föreslås det att 11 § 2 mom. i strafflagens 1 kap. om tillämpningsområdet för finsk straffrätt ändras så att man avstår från kravet på dubbel straffbarhet när det gäller vissa av de gärningar som omfattas av konventionen [sexuellt våld (artikel 36), kvinnlig könsstympning (artikel 38) och tvångsabortering och tvångssterilisering (artikel 39)] genom en komplettering av momentet (s. 58/II—61/I). Vidare föreslås det att 54 § i utlänningslagen ändras så att en utlänning som blivit offer för familjevåld eller våld i nära relationer under vissa förhållanden ska kunna beviljas uppehållstillstånd efter det att familjebandet brutits om hens personliga situation är särskilt svår på grund av våld eller utnyttjande som maken riktat mot hen eller hens barn eller som maken godkänt medan familjebandet bestod.

Utskottet anser att den föreslagna ändringen av 1 kap. 11 § 2 mom. i strafflagen är nödvändig för att förpliktelserna i konventionen ska kunna fullgöras, men bristfällig när det gäller den straffrättsliga regleringen av tvångsäktenskap, med hänsyn till bestämmelserna i artikel 44.3 om avskaffande av kravet på dubbel straffbarhet. Det finns därför skäl att komplettera förteckningen i 8 punkten i detta moment med ett omnämnande av tvingande till äktenskap.

Utskottet förespråkar ett godkännande av ändringen av 54 § i utlänningslagen med den preciseringen av lagens ingress som motiveras nedan. Ändringen av 54 § kommer att klargöra rättsläget, förbättra rättsskyddet för den som blivit offer för våld eller utnyttjande och förbättra förutsägbarheten i tillståndsförfarandet.

Av skäl som framgår av propositionen (s. 68/I och 87/I) anser utskottet det motiverat att avge en sådan förklaring som avses i artikel 78.2. Genom förklaringen förbehåller sig Finland rätten att inte tillämpa artikel 55.1 på lindrig misshandel enligt 21 kap. 7 § i strafflagen när brottet riktar sig mot andra personer än sådana som avses i 21 kap. 16 § 1 mom. i strafflagen.

Uppföljning av hur konventionen genomförs

Konventionen preciserar ett flertal åligganden som ska genomföras på lagnivå eller på annat sätt och som lagstiftningen i Finland kan anses uppfylla redan nu. Med hänsyn till frekvensen av familjevåld och våld i nära relationer har man från sakkunnighåll kritiserat regeringens linje i propositionen att bara sträva efter att komma upp till den miniminivå som konventionen stipulerar. Det har även ansetts att propositionen inte motsvarar Finlands politiska linje i internationella sammanhang där man lyfter fram kvinnans rättigheter och jämställdhetsfrågor. Utskottet har samma farhågor och förutsätter att man noga följer hur effektiva och heltäckande de åtgärder som vidtas för att tillämpa konventionen är och vid behov vidtar lagstiftnings- eller andra åtgärder.

Vissa sakkunniga har också påpekat att det inte finns tillräcklig information i om förekomsten i Finland av hedersrelaterat våld och tvångsäktenskap. Utskottet anser det viktigt att aktivare ta reda på i vilken mån det förekommer tvångsäktenskap och utreda riskfaktorer i samband med dem och samtidigt bedöma om rättsläget borde förtydligas genom en uttrycklig straffbestämmelse om tvingande till äktenskap. I det sammanhanget bör man även ta ställning till situationer där ett barn lockas att eller sänds utomlands för att ingå ett tvångsäktenskap. Utskottet uppmärksammar också förpliktelsen i artikel 33 att kriminalisera psykiskt våld. Enligt propositionsmotiven (s. 51/I—52/I) är psykiskt våld i regel straffbart i Finland med stöd av strafflagens bestämmelser om misshandel och därför finns det inte någon anledning att ändra lagen till denna del. Enligt brottsrekvisitet för misshandel (SL 21:5) och regeringens proposition RP 94/1993 rd är det straffbart att skada någons hälsa eller tillfoga någon smärta också om gärningen begås utan att använda fysiskt våld. Utskottet anser att det är viktigt att genom utbildning öka medvetenhet om det psykiska våldets straffrättsliga natur och konventionens bestämmelser, även om man utifrån knapp rättspraxis kunde anse att det inte finns något behov att uttryckligen förtydliga rättsläget.