Allmän motivering

Ekonomiutskottet föreslår att lagförslaget godkänns utifrån propositionen, med främst tekniska ändringar, och att lagmotionen om ändring av lagen om utsläppshandel förkastas.

Regeringens proposition

Propositionen gäller fördelningen av utsläppsrätter under den andra perioden av utsläppshandeln och samtidigt den första åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet. I linje med åtagandena i Kyotoprotokollet bör Finlands totala utsläpp 2008—2012 i snitt hålla sig på samma nivå som 1990. I praktiken betyder det att våra nationella utsläppsrätter ligger omkring 18 procent under behovet. Enligt beräkning är de årliga utsläppsrätterna 13 procent mindre än under den första perioden av handeln.

Under behandlingen har utskottet speciellt sett på bördefördelningen i propositionen, utnyttjandet av projektbaserade mekanismer och anläggningarnas verkningsgrad.

Energi- och klimatstrategin

De principiella riktlinjerna i propositionen går tillbaka till statsrådets energi- och klimatstrategi (SRR 5/2005 rd; RSk 17/2006 rd). Enligt strategin har Finland under åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet tillgång till tilldelade utsläppsenheter (AAU) motsvarande i snitt 70,5 miljoner ton (enligt den senaste beräkningen 71,1 miljoner ton). De räcker inte till för att täcka in det kalkylerade behovet; om effekterna av kolsänkor räknas med behövs det årligen i snitt ytterligare 11 miljoner ton (enligt de senaste uppgifterna 12 miljoner ton). Även om utsläppsåtagandena genom utsläppshandeln kan tillgodoses kostnadseffektivare bedömer Statens tekniska forskningscentral att vår nationalprodukt under Kyotoperioden är 0,6—0,9 procent lägre än utan utsläppsåtagandena.

Enligt strategin ska utsläppsminskningsbördan delas mellan de sektorer som omfattas av utsläppshandeln och de sektorer som står utanför så att den sektor som omfattas av utsläppshandeln står för omkring 8,7 miljoner ton av underskottet och sektorn utanför för omkring en miljon ton. Dessutom kommer staten att öka de utsläppsenheter som Finland har tillgång till med omkring 2,4 miljoner ton per år genom utsläppsminskningar som förvärvas med hjälp av Kyotomekanismerna och det s.k. testprogrammet.

I sitt betänkande (EkUB 8/2006 rd) om redogörelsen ser ekonomiutskottet regeringens förslag till bördefördelning mellan de sektorer som omfattas och inte omfattas av utsläppshandeln och staten som motiverat i princip. Men på längre sikt bör målet vara att också den sektor som inte omfattas av utsläppshandeln axlar en större del av bördan. Den aktuella propositionen gäller bördefördelningen inom den sektor som omfattas av utsläppshandeln.

Bördefördelningen inom sektorn för utsläppshandel

Syftet med propositionen är såvitt det gäller bördefördelningen inom sektorn för utsläppshandel att se på vilka möjligheter olika sektorer har att genomföra växthusgasutsläppsminskande åtgärder och lyfta över kostnaderna för utsläppsbegränsning och förvärv av utsläppsrätter till priserna på sina slutprodukter. Sektorn för utsläppshandel är precis som i den gällande lagen indelad i fem undergrupper, men nu föreslås olika undergruppers utsläppsrätter bli skurna med hjälp av individuella effektivitets- och nedskärningskoefficienter i stället för en och samma anpassningskoefficient 0,94616 som under den första perioden av utsläppshandeln. Under perioden 2008—2012 föreslås anpassningskoefficienten bli tillämpad bara på kondenselektricitet. Med hjälp av koefficienten kan den mängd utsläppsrätter som tilldelas en anläggning enligt fördelningsgrunderna minskas eller ökas. Effektivitets- eller nedskärningskoefficienterna för olika undergrupper varierar mellan 0,33 för kondenselektricitet och 0,95 för industriprocesser. Kondenselektriciteten drabbas därmed av de största nedskärningarna och processindustrin av de minsta.

I övrigt svarar huvudprinciperna för fördelningen av utsläppsrätter mot gällande lagstiftning. Utsläppsrätter föreslås bli utdelade gratis utifrån utsläppen under 1998—2002, i fråga om kondenselektricitet under 2000—2003.

Ekonomiutskottet anser att grundprincipen för bördefördelningen är helt i linje med energi- och klimatstrategin. Med hänsyn till de samlade samhällsekonomiska effekterna är det mest kostnadseffektivt att gradera bördan så att den tyngsta biten tilldelas den part som effektivast kan flytta över merkostnaderna till priset på slutprodukten. Det gör sig svårast i processindustrin eftersom priserna på slutprodukten bestäms på den globala marknaden. Om merkostnaderna för utsläppshandeln lyfts över på priserna betyder det att konkurrenskraften urholkas i ett läge där många konkurrentländer inte belastas på samma sätt. Den tyngsta bördan bärs då av energisektorn. Utsläppshandeln gör att utsläppsfria och lågemitterande produktionsmetoder får en betydande konkurrensfördel. Elproduktionen bör reagera på marknadssituationen genom att införa fler produktionsmetoder av detta slag. Det förutsätter nya investeringar, precis som utskottet framhåller i sitt betänkande om energi- och klimatstrategin, där det tar upp behovet av investeringar och eventuella åtgärder för att främja dem. Utskottet har anmodat regeringen att utnyttja tillgängliga styrmekanismer och att fördomsfritt utreda nya sätt att minska energiproduktion som baserar sig på fossila bränslen och att öka produktionen med hjälp av inhemska förnybara energikällor. För att säkerställa nya investeringar är det viktigt att den nationella fördelningsplanen avsätter en adekvat andel för nya deltagare.

Enligt propositionen är den föreslagna fördelningen av utsläppsrätter konkurrensneutral i fråga om olika bränsletyper. Däremot påverkas marknadsandelarna för olika bränslen starkt av priset på en utsläppsrätt. Speciellt energivirke förväntas stå sig allt bättre i konkurrensen.

För företagen innebär utsläppsrätterna en ny kategori av produktionsfaktorer som måste vägas in i priset på en produkt. Regeringen framhåller att det handlar om en alternativkostnad. Ett företag kan antingen sälja utsläppsrätten eller utnyttja den i sin produktion, beroende på vilketdera alternativet som är lönsammast. Men det låter sig inte göras i alla sektorer. Som framhålls i propositionen (s. 39) är fjärrvärmesektorn ett undantag i sammanhanget, eftersom den har avtalsfäst skyldighet att leverera värme. Sakkunniga som utskottet hört har velat fästa allvarlig uppmärksamhet vid nedskärningskoefficienternas konsekvenser för fjärrvärmesektorn. De sägs resultera i att fjärrvärme kan tappa väsentliga marknadsandelar till fastighetsspecifika uppvärmningssätt eller till att företagen går in för separata fjärrvärmenätverk som inte omfattas av utsläppshandeln. Enligt vissa beräkningar måste sektorn höja priserna för eventuella nya kunder med så mycket som 20 procent för att kunna täcka in merkostnaderna för att köpa upp utsläppsrätter.

Fjärrvärmeproduktionen består till nästan 73 procent av kraftvärmeproduktion, som både nationellt och på EU-nivå konstaterats vara en effektiv och miljövänlig produktionsmetod. Fjärrvärme står för inemot 50 procent av uppvärmningen i Finland. Den omfattar för tillfället ca 90 procent av flervåningshusen för boende, omkring hälften av radhusen och lejonparten av våra offentliga byggnader och affärshus. Det finns alltså en viss tillväxtpotential inte minst för uppvärmning av småhus. Utskottet anser att varken den här tillväxtpotentialen eller det existerande fjärrvärmenätverkets funktion får äventyras med merkostnader på grund av utsläppshandeln. Med hänvisning till det som sagts ovan vill utskottet att det utreds vilka konsekvenser lagen om utsläppshandel har för fjärrvärmeutvecklingen och att åtgärder vidtas för att trygga villkoren för fjärrvärmesektorn (Utskottets förslag till uttalande).

Projektbaserade mekanismer

För att jämna ut kostnadseffekterna av de stränga åtagandena om utsläppsminskning kan Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer utnyttjas enligt länkdirektivet. Den bärande tanken bakom mekanismerna är att det för en global lösning på problemet inte spelar någon roll var utsläppsminskningar görs. Projekten kan på sin höjd utnyttjas som komplement till nationella insatser och därför kommer en högsta nivå för utnyttjande av mekanismerna att läggas fast i fördelningsplanen som statsrådet fastställer. Utskottets syn är att Kyotomekanismerna höjer minskningsåtgärdernas kostnadseffektivitet och bidrar till att lyfta av en del av den börda som klimatåtagandena innebär för samhällsekonomin. Dessutom ger de företagen en chans att sprida prisrisken med åtagandena över en längre period. Utskottet tillstyrker mekanismerna inom gränserna för vad de internationella reglerna tilllåter.

Det rör sig om betydande summor på marknaden kring mekanismerna. Där EU:s utsläppshandel är värd omkring 15 miljarder euro per år är värdet av pågående projekt baserade på mekanismerna lika stort enbart i Kina. Pågående eller planerade projekt uppskattas till flera tusen.

Ekonomiutskottet anser i likhet med miljöutskottet (MiUU 42/2006 rd) att användningen av mekanismerna också bör ses som tekniköverföring för att gradvis knyta utvecklings- och övergångsländerna med relevans för klimatförändringen närmare till insatserna för att minska växthusgaserna. Ekonomiutskottet inskärper att mekanismerna betyder stora möjligheter men också risker. Än så länge har vi lite erfarenhet av utnyttjandet av mekanismerna i större skala och därför är det mycket viktigt att följa upp hur de fungerar. Dessutom är projekten kring mekanismerna ofta långvariga och för dem är det av största vikt att veta hur man går vidare med utsläppshandeln efter 2012.

I sitt betänkande EkUB 27/2006 rd om proposition RP 161/2006 rd har ekonomiutskottet behandlat administreringen av användningen av Kyotomekanismerna.

Fortsatt utveckling av systemet

Ekonomiutskottet understryker i sitt betänkande om energi- och klimatredogörelsen att det behövs ett globalt klimatavtal med rättvisa regler och påtalar bristerna i det nuvarande systemet med utsläppshandel. Det har bl.a. krävt bättre insyn i utsläppshandeln. Om Kyotomekanismerna konstaterar utskottet att marknaden inte exakt har reda på hur mycket man till syvende och sist har lyckats reducera växthusgasutsläppen med mekanismerna. Likaså måste det ses till att eventuella vinster genom utsläppshandeln används i överensstämmelse med målen till hållbara klimatinvesteringar. EU håller på att utveckla systemet och kommissionen väntas i år ge förslag till rättsakter.

Utgångsläget är inte detsamma ens för alla EU-medlemsstater och åtagandet om utsläppsminskning varierar i betydande grad från en stat till en annan. På grund av målåret hör minskningsmålen för Finland till de strängaste i EU. Skillnaderna i nationella fördelningskriterier för utsläppsrätter och möjligheterna att utnyttja mekanismerna gör att villkoren för anläggningar i olika medlemsstater varierar ännu mer. Dessutom är staten i varierande grad med om att förvärva utsläppsenheter i olika EU-länder. Detta bidrar till att snedvrida konkurrenssituationen inom EU. Kommissionen har en chans att samordna förfarandena när den godkänner de nationella fördelningsplanerna, men det behövs också bättre gemenskapslagstiftning.

Propositionens syfte är att anläggningarna i varje undergrupp ska behandlas så rättvist som möjligt. För enskilda anläggningar bestäms åtagandena utifrån s.k. grandfathering utan närmare hänsyn t.ex. till anläggningarnas totala verkningsgrad. Anläggningarnas effektivitet bestäms i första hand med hjälp av nedskärningskoefficienter, som innebär att det skärs mer i utsläppsrätterna för kondensproduktion än i utsläppsrätterna för kraftvärmeproduktion och separat fjärrvärmeproduktion som har en lönsammare total verkningsgrad. Likaså gynnar tillförd effekt i nya anläggningar och ombyggnadsförpliktade anläggningar (31 n §) anläggningar med en effektiv total verkningsgrad, eftersom de tilldelas lika mycket utsläppsrätter som mindre effektiva anläggningar i samma undergrupp.

För tillfället behandlas anläggningarna på sätt och vis i grupp, av praktiska skäl. Vårt nationella utsläppshandelssystem omfattar i dag inemot 600 anläggningar. Beslutsberedningen är brådskande och komplicerad och gör det svårt att bestämma för varje enskild anläggning hur många utsläppsrätter den ska tilldelas. Det är också svårt att föreskriva om en mindre strikt skälighetsbestämmelse om det inte finns rättvisa kriterier. För att undvika meningsskiljaktigheter om tolkningen bör principerna vara genomsebara och tydliga. Det bör också noteras att utsläppsrätterna inte ökar, utan att extra utsläppsrätter som tilldelas en anläggning minskar de utsläppsrätter som finns kvar för att tilldelas de övriga.

Att vi nu har problem med prövningen enligt enskild anläggning betyder inte att systemet inte skulle behöva vidareutvecklas. Ekonomiutskottet anser i likhet med miljöutskottet att anläggningarnas miljöeffektivitet och låga utsläpp bör beaktas bättre när systemet vidareutvecklas. Med bättre kriterier t.ex. för utvärdering av bästa tillgängliga teknik skulle systemet tillföras behövlig flexibilitet som i sin tur skulle göra det möjligt att ta fram och utnyttja ny miljövänlig teknik.

Övrigt

Enligt lagförslaget ska statsrådet precis som under den första perioden av utsläppshandel upprätta ett förslag till slutlig fördelningsplan för kommissionen inom ramen för reglerna i lagen om utsläppshandel. Förfarandet är detsamma som under den första perioden av utsläppshandel.

Med hänsyn till de snäva tidsgränserna för beslut ser utskottet förfarandet som motiverat i sig, men saken är så pass viktig att utskottet vill få utförlig information om den så fort den slutliga fördelningsplanen har blivit godkänd.

Lagmotionen

I de delar som det i lagmotionen föreslås ändringar i hur man tar större hänsyn till anläggningarnas verkningsgrad, utnyttjar de projektbaserade mekanismerna och garanterar riksdagens befogenhet att besluta om det totala antalet utsläppsrätter hänvisar utskottet till det som anförts om regeringens proposition.

I lagmotionen föreslås att 10 procent av utsläppsrätterna ska auktioneras. Enligt utskottet betyder det föreslagna auktionsförfarandet problem inte minst för de företag som inte kan slå ut merkostnaderna för auktioneringen på sina produktpriser. Det gäller framför allt våra exportföretag. Vi bör absolut inte motarbeta lika konkurrensvillkor för våra exportföretag. Våra totala nationella utsläppsrätter ligger omkring 18 procent under det beräknade behovet. Elproducenterna i Finland och de fjärrvärmeproducenter som inte har tillgång till billigare sätt att minska sina utsläpp än priset på utsläppsrätterna blir på grund av de knappa utsläppsrätterna tvungna att köpa upp en stor del av sina utsläppsrätter i de övriga EU-länderna, också utan auktion. Om en del av utsläppsrätterna dessutom såldes på auktion skulle det snedvrida konkurrensen jämfört med anläggningar i andra länder och, för fjärrvärmens vidkommande, med värmeproduktionen utanför sektorn för utsläppshandel. Ett fungerande auktionssystem kräver så vitt utskottet kan se samordnad lagstiftning åtminstone i hela EU.

I motionen föreslås en nedskärningskoefficient på 0,75 för undergrupp C (fjärrvärme och kraftvärme) och 0,10 för undergrupp D (fjärrvärme). Nedskärningskoefficienterna bör bestämmas så att de beaktar i vilken mån olika undergrupper kan flytta över kostnaderna för utsläppsbegränsning och förvärv av utsläppsrätter till priserna på sina slutprodukter. Också med koefficienter enligt propositionen är nedskärningarna inom energiproduktionen jämfört med det uppskattade behovet av utsläppsminskningar större än i de övriga medlemsstaternas fördelningsplaner i snitt. Utskottet ser därför helst att strängare nedskärningskoefficienter inte införs för undergrupp C och D.

Staten föreslås ogiltigförklara eventuellt outnyttjade utsläppsrätter som reserverats för nya deltagare. Utskottet påpekar att det inte blir klart förrän i slutet av perioden för utsläppshandel om de utsläppsrätter som reserverats för nya deltagare räcker till eller om det blir utsläppsrätter över. Just nu vet vi inte hur läget på marknaden och priset på utsläppsrätter eller för klimatpolitiken efter 2012 och statens möjligheter att utnyttja inbesparade utsläppsrätter efter 2012 ser ut. Utskottet vill därför inte utesluta den möjligheten att staten kan sälja eventuellt outnyttjade reservrätter. Det kan vara bra inte minst om det råder brist på utsläppsrätter och priset ligger högt.