Redogörelsens utgångspunkter och bakgrund

Den nationella klimat- och energistrategin innehåller konkreta åtgärder och beslut för att Finland ska nå EU:s gemensamt överenskomna energi- och klimatmål senast 2030 och sedan gå vidare mot 2050 års mål i fråga om ett utsläppssnålt samhälle. Finlands långsiktiga mål är koldioxidneutralitet. Strategin bygger på regeringsprogrammet, Parisavtalet och EU:s klimat- och energipolitik. Bakgrunden är att den parlamentariska energi- och klimatkommittén i oktober 2014 publicerade betänkandet Energi- och klimatvägkarta 2050, som undersökte olika alternativ för att minska utsläppen och deras verkningar.  

Strategin utgår från en övergripande behandling av energi- och klimatpolitiken inom olika områden. De tre centrala infallsvinklar som redogörelsen försöker finna en balans mellan är 1) kostnadseffektivitet och konkurrenskraft, 2) hållbarhet ur växthusgasutsläppens och miljöns synvinkel och 3) leveranssäkerhet i energisystemet.  

Trots att det handlar om en nationell energi- och klimatstrategi, är energisektorns inhemska strategiska riktlinjer i själva verket starkt kopplade till den internationella klimatavtalsmekanismen och instrumenten på EU-nivå. Det ställer upp stränga villkor för nationella politiska val men erbjuder också tillfälle att utnyttja de möjligheter som internationella åtaganden och samarbetet erbjuder.  

De centrala klimatpolitiska riktlinjerna läggs fast i FN:s ramkonvention om klimatförändringar, som trädde i kraft år 1994. Men konventionen innehåller inga kvantitativa ålägganden i fråga om att minska utsläpp av växthusgaser. Industriländerna förband sig att minska sina koldioxidutsläpp genom Kyotoprotokollet 2005. Parisavtalet, som antogs 2015, stärker de globala klimatåtgärderna men ålägger inte staterna några specifika utsläppsmål; staterna förbinder sig att nå de mål som de själva har uppställt. 

Också EU:s energi- och klimatpolitik utgår från de tre nämnda huvudmålen: konkurrenskraft, leveranssäkerhet och minskade utsläpp av växthusgaser. Centrala styrmedel är systemet med utsläppshandel och den inre energimarknaden. EU:s och medlemsstaternas kommande insats för att få ner växthusgasutsläppen baserar sig på Europeiska rådets beslut från 2014 om att minska växthusgaser med minst 40 procent inom EU från 1990 års nivå fram till 2030. EU:s energi- och klimatpolitiska regleringsinstrument är i det avseendet i stor utsträckning baserade på de synnerligen detaljerade målen i det så kallade klimat- och energipaketet.  

Principerna i den nu aktuella strategin är således i många avseenden rentav en nödvändig följd av yttre villkoren i instrumenten på EU-nivå. Sambandet med målen och instrumenten på EU-nivå betonas ytterligare genom den så kallade energiunionen, som lanserades 2015, och förvaltningsmodellen för den. Förvaltningsmodellen täcker energiunionens samtliga fem pelare men fokuserar på 2030-målen för utsläppsminskning, förnybar energi och energieffektivitet. Dess betydelse accentueras också genom att energiunionens förvaltningsmodell kräver att nationella energi- och klimatplaner anmäls till kommissionen: medlemsstaterna är skyldiga att lämna en nationell energi- och klimatplan, och kommissionen följer dess genomförande utifrån en rapport som medlemsstaterna lämnar vartannat år. 

Marginalerna för den nationella energi- och klimatpolitiken, de strategiska riktlinjerna och möjligheterna att omsätta dem i praktiken beror således i stor utsträckning på hur Finland lyckas påverka instrumenten på internationell nivå och EU-nivå. Energi- och klimatpolitiken betonar betydelsen av att ha framförhållning och att vara proaktiv när det gäller EU-inflytande. Ett exempel på en sådan tematik är behandlingen av biodrivmedel, som särskilt betonas i den aktuella strategin: Finland har aktivt medverkat till att trafiksektorns potential för att minska utsläppen och möjligheterna för biodrivmedel har beaktats i EU:s klimat- och energipaket. Det beror på resultaten av Finlands inflytande på de lagstiftningsprojekt som ännu inte har avslutats hur dessa metoder i fortsättningen kan användas. Det framhävs särskilt i behandlingen av de förslag som lämnats i anslutning till EU:s paket för ren energi av den 30 november 2016, det så kallade vinterpaketet. 

Den internationella karaktären hos energi- och klimatpolitiken erbjuder särskilt möjligheter att bygga innovationer, investeringar och export på våra nationella styrkor. En central nivå för internationellt samarbete som bör beaktas genomgående i de energipolitiska åtgärderna är den regionala. Ekonomiutskottet vill betona att samarbetet inom Norden och Östersjöområdet erbjuder Finland ett tillfälle att visa riktningen för klimat- och energipolitiken. 

Redogörelsen innehåller bedömningen att Finland redan med nuvarande åtgärder uppfyller EU:s mål för 2020 och regeringsprogrammets riktlinjer för att öka förnybar energi: andelen förnybar energi av den slutliga energiförbrukningen stiger klart över 40 procent före valperiodens slut. De föreslagna nya åtgärderna ökar andelen förnybar energi huvudsakligen under 2020-talet. I fråga om utsläpp av växthusgaser hos den icke-handlande sektorn förefaller det som om Finland skulle kunna fullgöra sina åtaganden enligt ansvarsfördelningsbeslutet med hjälp av de inhemska metoderna för utsläppsminskning och genom överföring av utsläppskvoter.  

Det bör observeras att de nuvarande målen och åtgärderna på EU-nivå inte nödvändigtvis räcker för att uppfylla målen i klimatavtalet från Paris, och därför kommer nivån på utsläppsminskningarna sannolikt att ses över på EU-nivå. Ändå är det ytterst viktigt att globalt eftersträva en balanserad minskning av utsläppen. I EU:s mål för 2030 är målsättningen för Finlands del att minska utsläppen av växthusgaser med 39 procent. Ekonomiutskottet instämmer med statsrådets bedömning att målet är krävande. Ur Finlands synvinkel är det problematiskt att det råder obalans i hur målen fördelats mellan medlemsstaterna: åtgärderna riktas inte med bästa kostnadseffektivitet. För att målet ska nås måste Finland i vilket fall som helst göra ytterligare insatser av betydande omfattning. 

Åläggandet för sektorerna utanför utsläppshandeln att minska utsläppen är det enda åläggandet i EU:s klimat- och energipaket, som fastslogs 2014 av Europeiska rådet, som är direkt bindande för medlemsstaterna. Trots det har man velat ställa upp gemensamma EU-mål också för användningen av förnybar energi och för energieffektivitet. De här målen syns i de aktuella rättsaktsförslagen i EU:s paket för ren energi. Ekonomiutskottet har i sammanhanget (EkUU 14/2017 rd — U 8/2017 rd) betonat att uppställandet av mål på EU-nivå och uppföljningen av dem bör utgå från att undvika överlappande bindande mål och att förenkla styrmedlen. Trots att förslagen i vinterpaketet för sin del innebär nya möjligheter för utveckling av produktionen av finländsk förnybar energi, är problemet med dem accentuerad överlappning, särskilt av bindande styrmedel, den administrativa bördan och en icke-optimal fördelning av åtgärder mellan medlemsstaterna.  

Centrala politiska målsättningar

En central utgångspunkt för strategin är att användningen av förnybar energi ska öka så mycket att den står för mer än 50 procent av den slutliga energiförbrukningen på 2020-talet. På lång sikt strävar man efter att energisystemet ska vara koldioxidneutralt och att förnybara energikällor ska användas. Målen kopplas också till målen för förnybar energi på EU-nivå; enligt förslaget till direktiv om förnybar energi (RED II) ska andelen förnybar energi vara minst 27 procent av den slutliga energiförbrukningen i hela EU år 2030. För Finlands del ska målet för förnybar energi vara minst 38 procent från och med 2021.  

På grundval av de konsekvensbedömningar som ligger som grund för redogörelsen ska andelen förnybar energi i Finland redan före utgången av 2020 växa till 43 procent av den slutliga energiförbrukningen. Regeringsprogrammets mål att höja andelen förnybar energi till 50 procent senast 2030 nås i så fall med knapp marginal. Starkast bland de förnybara energikällorna växer produktionen av träbaserad bioenergi. Den främsta tillväxten inom förnybar elproduktion gäller produktion av solcellsenergi. Däremot avstannar utvecklingen av vindkraft när produktionsstödet för nya kraftverk slopas.  

Finlands strategi är starkt baserad på biodrivmedel och särskilt skogsbiomassa. Denna utgångspunkt stöder direkt också riktlinjerna i strategin om en självförsörjningsgrad på 55 procent för energi och en halvering av användningen av importerad olja. Utskottet instämmer i utgångspunkten i strategin om skogsbiomassans betydelse för produktionen av förnybar energi i Finland. Det centrala målet är att producera energi på marknadsvillkor i synnerhet av avfall, rester och sidoströmmarna från virkesanvändningen. Metoder för att främja träbaserad energi är i synnerhet stödpolitiken och den obligatoriska inblandningen av biobränsle i transportbränslet. I fråga om transportbränslen har i synnerhet EU:s regelverk en avgörande betydelse för hur marknaden för biodrivmedel utvecklas. 

Ekonomiutskottet instämmer i strategins syn på att när det gäller ansvarsfördelningssektorns minskning av utsläpp är det centrala uttryckligen att få ner trafikutsläppen, och biodrivmedlen intar här en betydande roll. Ett hållbart sätt att få ner trafikutsläppen är att tillverka biobränsle av avfall, rester och sidoströmmarna från virkesanvändningen, såsom avverkningsavfall, restprodukter och grenar och av träd av lägre valör som samlas i samband med avverkning. Men det är också viktigt att beakta målen för att främja eldriven trafik och den internationellt starka utvecklingen mot elektrifierad trafik. Den utvecklingen granskas nedan i avsnittet om trafik. 

Ekonomiutskottet anser att det är klart att det också finns risker med den strategiska betoningen på biodrivmedel. Riskerna gäller först och främst att klimatvinsterna med biodrivmedel kan utebli om också gagnvirke måste användas för produktion av biodrivmedel. För det andra är riskerna ekonomiska: tillverkningen av biodrivmedel kan öka konkurrensen om virket och på så sätt höja priset på virke och samtidigt biodrivmedel. Men det bör beaktas att strategin betonar utnyttjande av avfalls- och sidoströmmar, och principiellt bör marknadsmekanismen i sig styra användningen av virke enligt förädlingsvärde. För det tredje medför EU-regleringen strängare krav både för flytande och fasta biomassor. Ökad skogsanvändning betonar dessutom behovet av att motverka de risker som avverkningen medför för skogsnaturens mångfald. I fråga om riskerna med biodrivmedel hänvisar ekonomiutskottet också till en bedömning som miljöutskottet gör i sitt utlåtande (MiUU 1/2017 rd — SRR 7/2016 rd).  

Ekonomiutskottet anser att en utgångspunkt för en hållbar bioekonomi är att råvarorna används i produkter vars förädlingsvärde är högt med avseende på kostnadseffektivitet och cirkulär ekonomi. Det som är oroväckande är att virkets förädlingsvärde inte verkar öka, om utvecklingen går som väntat. I fråga om biodrivmedel bör man främja en övergång mot avfalls- och restbaserade råvaror. Reglerna bör både inom EU och nationellt på ett teknikneutralt sätt möjliggöra beaktandet av den kommande utvecklingen. Saken påverkas väsentligen också av EU-direktivet om förnybar energi. I sitt utlåtande om det (EkUU 10/2017 rd — U 5/2017 rd) ansåg ekonomiutskottet att det är problematiskt att definiera biodrivmedel genom en sluten förteckning på råvaror. Regelverket bör inte främja att värdefulla råvaror används för att framställa biodrivmedel. Ur ett klimatperspektiv är det positivt om virke företrädesvis används för produkter med lång livslängd, såsom byggmaterial. 

Finlands skogar utgör en betydande koldioxidsänka som på årsnivå motsvarar 30—60 procent av Finlands totala utsläpp av växthusgaser. Enligt de bedömningar som strategin baserar sig på skulle det minska den årliga koldioxidsänkan med hälften om man använde mer virke, men den nuvarande nivån skulle nås på nytt efter 2035 om avverkningarna inte ökar efter 2030. I fråga om utsläppsåliggandena och Finlands ekonomi är betydelsen av mindre koldioxidsänkor i hög grad beroende av EU-bestämmelserna, särskilt vilken form den så kallade LULUCF-förordningen får. Ekonomiutskottet instämmer i miljöutskottets (MiUU 1/2017 rd — SRR 7/2016 rd) bedömning att Finland aktivt måste delta i arbetet med att utveckla beräkningsreglerna och försöka uppnå ett för landet fördelaktigt resultat. Resultaten av utvärderingen av koldioxidsänkorna beror i hög grad på den jämförelsepunkt och den granskningsperiod man valt och på om man utvärderar skog eller också träprodukter. Det är problematiskt, anser ekonomiutskottet, att särskilt de jämförelsepunkter och granskningsperioder som ligger bakom EU-lagstiftningen kan leda till delvis slumpmässiga resultat och lämna en långsiktig hållbar och vetenskapsbaserad skogspolitik obeaktad. Ekonomiutskottet granskar saken mer detaljerat i utlåtandena EkUU 34/2016 rd — U 53/2016 rd och EkUU 35/2016 rd — U 55/2016 rd och betonar betydelsen av att aktivt och med framförhållning försöka påverka inom EU. 

En central utgångspunkt i redogörelsen är att projekt för förnybar energi i framtiden genomförs på marknadsmässiga villkor. När marknaden för utsläppshandel och energi fungerar som den ska bör det leda till att utsläppsmålen nås och att energi produceras till lägsta möjliga kostnad utan separata stödåtgärder. Det är helt väsentligt, anser ekonomiutskottet. Stöden snedvrider redan per definition marknadsmekanismens funktion, och på energimarknaden närmar vi oss en situation där det lönar sig att producera förnybar energi också utan separata stödsystem. Samtidigt fäster utskottet uppmärksamhet vid att stöden har betydande statsfinansiella konsekvenser. Eventuella stöd bör främst allokeras till investeringar i nya projekt och inte användas till att stödja produktion. Ur denna synvinkel är stödet för el producerad med skogsflis, som behandlas separat nedan, ett problematiskt instrument. Å andra sidan instämmer ekonomiutskottet med bedömningen i redogörelsen att utsläppshandeln och elmarknaden i nuläget ännu inte i tillräckligt hög grad leder till investeringar i förnybar energi. Därför behövs det i ett övergångsskede begränsade stödsystem för att utveckla och kommersialisera ny teknik. Redogörelsen föreslår teknikneutrala anbudsförfaranden som en lösning i övergångsskedet.  

Ekonomiutskottet betonar teknikneutralitet som en utgångspunkt för stödpolitiken. Stöden borde gälla de produktionsformer för förnybar energi som är bäst med avseende på kostnadseffektivitet. Därför menar ekonomiutskottet att en övergång från inmatningspris för förnybar energi till anbudsförfaranden är en åtgärd i rätt riktning. Det är viktigt, anser ekonomiutskottet, att anbudsförfarandena faktiskt är öppna för alla tekniker som producerar förnybar energi. Att stödet uppfyller marknadsvillkor bör säkerställas så att producenten tar på sig risken för marknadspriset på el; dessutom ska stödbeloppet gå att budgetera. 

Anbudsförfarandena kräver i vilket fall som helst grundlig planering och förhandsbedömning av olika modeller. Ekonomiutskottet föreslår att det övervägs om de nödvändiga stödåtgärderna kan genomförs exempelvis som en kombination av en fast premie och ett anbudsförfarande så att stödet oavsett teknik går till den anbudsgivare som producerar en viss mängd energi billigast. 

Med avseende på stödpolitiken anser ekonomiutskottet att det är en brist i strategin att den inte tar upp skatteutgifter som är inbakade i systemet. Också finansutskottet har noterat detta i sitt utlåtande om strategin (FiUU 1/2017 rd — SRR 7/2016 rd). Även om man inte i detta skede skulle föreslå ändringar i skattesystemet behövs det en långsiktig granskning, eftersom skatteutgifterna har betydande konsekvenser för hur marknaden fungerar och för konkurrensen mellan olika energiformer. Dessutom försvårar skatteutgifterna stödsystemens jämförbarhet inom EU och internationellt.  

Ekonomiutskottet har i flera sammanhang fäst uppmärksamhet vid att styrmedlen inom energipolitiken överlappar varandra. När marknaden fungerar effektivt behövs inte överlappande mål eller separata stödinstrument i systemet, utöver målen för att minska utsläppen. I synnerhet stöden för förnybar energi är delvis överlappande och i strid med systemet för utsläppshandel. När utsläppen bestäms enligt utsläppsrätter har stöd för förnybar elproduktion ingen inverkan på utsläppen. Däremot blir följden att efterfrågan på utsläppsrätter minskar och att rätterna sjunker i pris, vilket relativt sett gynnar den smutsigaste produktionen mest. Följden kan också bli att styreffekten av priserna på utsläppsrätter minskar, vilket i sin tur minskar incitamenten att investera i produktion av förnybar energi. 

En av redogörelsens centrala energipolitiska linjer är att avstå från energiutvinning av stenkol senast 2030. Trenden visar att energiutvinning ur stenkol har minskat under drygt tio års tid, och utvecklingstrenden väntas fortgå. Om systemet med utsläppshandel fungerar väl bör det redan i sig leda till slopad användning av stenkol. Men i nuläget är det nödvändigt att också styra användningen av stenkol med skatte- och stödsystem så att inhemska bränslen förblir konkurrenskraftiga i förhållande till stenkolsproduktion. Ekonomiutskottet anser det befogat att Finland visar riktningen i fråga om att avstå från stenkol och att regeringen bereder de lagändringar som behövs för att genomföra strategin. Målet är positivt också med avseende på energisjälvförsörjning och utveckling av bioenergi. Men utskottet vill ändå påpeka att mål som allmänt sammanhänger med val av ett visst bränsle och som är indirekta i relation till utsläppsminskning kan störa marknadsmekanismens sätt att fungera och försvåra bedömningen av åtgärdernas kostnadseffektivitet. Dessutom är det viktigt, anser ekonomiutskottet, att redogörelsen fäster vikt vid faktorer som hör ihop med leveranssäkerhet, försörjningsberedskap och exceptionella förhållanden i fråga om slopandet av stenkol.  

Den pågående energiomställningen och ökningen av decentraliserad och förnybar energi inverkar väsentligt på behovet av reglerkraft och effektreserver. Ekonomiutskottet noterar att redogörelsen inte ger några långsiktiga lösningar som gäller tillräcklig kapacitet för elproduktion. Trots att utvecklingen i fråga om självförsörjningsgraden på energiområdet under de senaste åren har varit positiv, vill utskottet betona att det inte är samma sak som att eleffekten är tillräcklig.  

Särskilt stödsystemen för vindkraft har i de nordiska länderna lett till ett betydande uppsving för produktionskapacitet som är beroende av väderleken. Samtidigt har priset på el sjunkit till följd av den ekonomiska recessionen och strukturförändringen inom industrin. Elproducenterna har därför ingen motivation att investera i elproduktion som kan utnyttjas som effektreserv. Desto viktigare är det att producera kraftvärme och bedriva nordiskt och regionalt samarbete, vilket behandlas nedan. 

Det är beklagligt, menar utskottet, att redogörelsen knappt alls granskar betydelsen av vattenkraft. I fråga om den småskaliga vattenkraften baserar sig potentialen närmast på projekt för modernisering och effekthöjning av antingen nedlagda eller idriftvarande kraftverk, står det strategin. Ekonomiutskottet ser dessa projekt som viktiga, men anser att vattenkraftens betydelse särskilt som effektreserv och reglerkraft borde ha undersökts mer ingående i redogörelsen. Även om det finns osäkerhetsfaktorer förknippade med vattenkraftens framtida potential och projekten främst handlar om småskalig vattenkraft, är vattenkraften fortfarande den mest betydande förnybara energiformen. Därför hade det varit motiverat att granska den i större omfattning. 

Utskottet påpekar också att redogörelsen endast i korthet hänvisar till kärnkraftens betydelse. Trots att redogörelsens utgångspunkter och åtgärder inte gäller kärnkraft, utgör kärnkraften för närvarande Finlands största energikälla för elproduktion. Med tanke på helheten hade det varit befogat att i redogörelsen granska olika energiformers betydelse nu och i framtiden och inte enbart fokusera på de sektorer som de föreslagna åtgärderna främst gäller. 

Redogörelsen identifierar naturgasens betydelse som en bro mot ett koldioxidneutralt energisystem och en metod för att minska olje- och kolgenererade utsläpp. Men redogörelsen tar upp gasmarknaden tämligen begränsat. De föreslagna åtgärderna gäller byggandet av gasledningen Balticconnector mellan Finland och Estland, vilket öppnar gasmarknaden för konkurrens. Samtidigt ska Gasums gasnät särskiljas från gasförsäljningen. Att öppna marknaden är viktigt, menar utskottet, men anser att redogörelsen borde ha innehållit en mer omfattande bedömning av marknadens utveckling och konkurrensförhållanden och av huruvida ledningen Balticconnector faktiskt medför en konkurrensutsatt marknad. Ett centralt delområde på gasmarknaden, flytande naturgas eller LNG, ägnas ytterst sparsam uppmärksamhet i redogörelsen, trots att det har gjorts omfattande investeringar i att bygga ett nätverk av LNG-terminaler.  

Sektorsspecifika synpunkter

Kärnan i strategin utgörs av minskningen av trafikutsläpp. Prioriteringen är angelägen och välgrundad för att EU:s klimatmål för 2030 och den icke-handlande sektorns skyldigheter till ansvarsfördelning ska bli uppfyllda. Ekonomiutskottet ser det som viktigt att granska uppfyllelsen av målen för att minska trafikutsläppen både på kort och på längre sikt. För att nå målen på kort sikt är en ökad skyldighet att distribuera biodrivmedel ett kostnadseffektivt sätt att minska utsläppen. På lång sikt betonas särskilt betydelsen av att elektrifiera transporterna. 

Ekonomiutskottet instämmer med den bedömning som framkommit vid utfrågning av sakkunniga om att distributionsskyldigheten på 30 procent i redogörelsen är ganska ambitiös. Detta linjeval placerar Finland delvis på andra linjer i fråga om åtgärder för att främja biodrivmedel än övriga Europa: som mål på EU-nivå för obligatorisk inblandning av förnybar energi i trafikbränsle föreslås 6,8 procent och som obligatorisk andel för avancerade biodrivmedel och biogas 3,8 procent. Men ambitiösa åtgärder för att främja biodrivmedel planeras också i andra EU-länder. Ekonomiutskottet hänvisar också till kommunikationsutskottets bedömning i utlåtande KoUU 3/2017 rd — SRR 7/2016 rd att en högre koncentration är fördelaktig för Finland, eftersom biodrivmedlet hos oss i huvudsak produceras med finländska avfalls- och restråvaror och att det är fullt realistiskt att övergå till biodrivmedel också på kort sikt om det är företagsekonomiskt motiverat jämfört med fossila bränslen. På lång sikt är det enligt utskottets åsikt av central betydelse att biodrivmedel kan användas i tung trafik och i flygtrafik där de till vissa delar kan vara det enda realistiska alternativet till fossila bränslen, vilket också tas upp i redogörelsen. 

Att elektrifiera trafiken är globalt en stark utvecklingstrend. Utskottet ser det som viktigt att denna trend bekräftas i strategin. Enligt flera bedömningar kommer elbilar före utgången av 2025 att vara billigare än bilar med förbränningsmotor, och övergången till elbilism kan ske snabbare än beräknat. Elbilar kan också medföra betydande flexibilitet för elsystemet, och på så sätt kan spridningen av elbilar främja energisystemets flexibilitet och funktionssäkerhet. Strategin lämnar det öppet på vilket sätt Finland kommer att tackla denna förestående brytning exempelvis i fråga om att utvidga nätverket av laddstationer eller att förnya bilparken. Elektrifieringen av trafiken är inte bara en lösryckt utvecklingstrend, utan den sammanhänger tätt också med omstruktureringen av samhället och uppkomsten av nya affärskoncept. Det bereder också möjligheter för innovationer och export av tjänster. Som bakgrund till beslutsfattandet behövs i fortsättningen en mer övergripande bedömning av utvecklingsutsikterna för och konsekvenserna av EU:s och Finlands el- och gasbilsmarknad och biodrivmedelsmarknad.  

Av den el som förbrukas i Finland produceras en dryg fjärdedel inom kraftvärmeproduktion i CHP-anläggningar där upp till 90 procent av bränsleenergin kan tas till vara. Till följd av sin goda verkningsgrad sparar kraftvärmeproduktion således in betydligt med bränsle jämfört med separat produktion. Produktionsformen har stor betydelse för leveranssäkerheten, försörjningsberedskapen, miljön och ekonomin. Redogörelsen erkänner betydelsen av CHP-produktion och konstaterar att möjligheten att utnyttja den biobränslebaserade kraftvärmen som reglerkraft undersöks i Finland och i övriga Europa. Det låga marknadspriset på el och bättre energieffektivitet i byggnader har dock försvagat lönsamheten för kraftvärmeproduktionen, och det finns en risk att kraftvärmeverk i samband med ersättningsinvesteringar byggs om till anläggningar som enbart producerar värme. Också jord- och skogsbruksutskottet har i sitt utlåtande om redogörelsen (JsUU 4/2017 rd — SRR 7/2016 rd) uttryckt oro över utvecklingstrenden inom kraftvärmeproduktion, som verkar gå i motsatt riktning mot övriga Europa, där andelen växer. Ekonomiutskottet ser det som viktigt att utreda incitamenten för att investera i kraftvärmeproduktion och produktionens möjligheter att delta i anbudsförfaranden för produktionsstöd för el. Också ur denna synvinkel intar stödpolitikens teknikneutralitet en nyckelroll. 

Det centrala problemet med den första bearbetningen av trä är att efterfrågan på biprodukterna är svag, vilket särskilt yttrar sig i spån- och barkhögar inom sågindustrin. Med nuvarande prisnivå och användningsvolymer finns det inte tillräckligt med användningsändamål för dem. En bidragande orsak är produktionsstödet för skogsflis, som kan förorsaka störningar på marknaden. Det främsta styrmedlet när det gäller att bränna skogsflis är utsläppshandeln, som när den fungerar som den ska eliminerar behovet av separat stöd för skogsflis. Den framväxande industrin för bioprodukter kan för sin del lindra sågindustrins problem, och med tanke på det är det av avgörande betydelse att stödpolitiken är teknikneutral. Ekonomiutskottet betonar att det ur den cirkulära ekonomins synvinkel är av primär vikt att sågindustrins sidoströmmar inte blir avfall, utan att de utnyttjas exempelvis för att producera el och värme och biodrivmedel för transport.  

Redogörelsen ringar in de möjligheter som biogas medför med särskild vinkling på produktionen av el och värme och på jordbruket och trafiken. Ekonomiutskottet anser att det finns gott om outnyttjad potential kring biogasen, särskilt ur den cirkulära ekonomins synvinkel. Gas och biogas används i trafiken mer i många länder än i Finland, och användningen ökar också inom tung trafik. Utskottet anser att redogörelsens riktlinjer i sig är motiverade, men menar att målen för biogas kunde vara mer ambitiösa. Särskilt användningen av gas i trafiken och industriprocesser är sektorer där användningen av biogas kunde främjas effektivare än förr.  

Redogörelsen tar upp behoven av förnyelse inom fjärrvärmesektorn, framför allt med avseende på att öka förnybar energi i produktionen av fjärrvärme. För närvarande baserar sig en stor del av produktionen av fjärrvärme på fossila bränslen. Redogörelsen nämner möjligheterna att i framtiden ta in nya energikällor för fjärrvärme. Men redogörelsen framställer inga konkreta åtgärder för att utveckla marknaden för fjärrvärme. Produktionen av fjärrvärme är tills vidare vertikalt integrerad monopolverksamhet. Ekonomiutskottet ser det som viktigt att utveckla fjärrvärmesektorn och möjliggöra att olika energisystem fungerar väl ihop och att integrera decentraliserade resurser i systemet. Konsumenterna bör i framtiden ha något som motiverar dem att iaktta flexibilitet i sin energiförbrukning och att mata in det som inte behövs för eget bruk i nätet också i fråga om fjärrvärme. Att öppna fjärrvärmenäten skulle också främja utnyttjandet av systemet som energiförråd. En nackdel med den nuvarande modellen anses också vara att monopolprissättning på sikt kan skada utvecklingen av infrastrukturen för fjärrvärmen och påverka möjligheterna att producera kraftvärme.  

Energisektorns utvecklingsutsikter

Brytningstiden i fråga om energisystemet ställer kunden och konsumenten i centrum på energimarknaden. För det första leder betoningen på förnybar energi till allt större variation i energiproduktionen. För det andra möjliggör den nya tekniken att konsumenterna medverkar på marknaden och att energiförbrukningen optimeras med större effektivitet. När marknadsmekanismen fungerar bör priset styra både företagens och konsumenternas elkonsumtion effektivt: att priset på el tidvis varierar innebär ett motiv för företag och konsumenter att reglera sin energikonsumtion. Samtidigt styr exempelvis lokala prisskillnader i partipriset på el både företagens investeringar och stamnätsbolagens satsningar på att utveckla nätet. Priset på utsläppsrätter inverkar för sin del på konkurrensupplägget mellan energiformerna.  

Att konsumenternas roll accentueras yttrar sig inte enbart i utvecklingen av informationsstyrningen och smarta nät, utan konsumenternas och företagens betydelse för energipolitikens riktning betonas också exempelvis i energisparande, främjande av energieffektivitet och val av miljövänliga produkter. Konsumenterna kan i fortsättningen allt oftare också ha rollen som energiproducent. Ekonomiutskottet hänvisar här också till framtidsutskottets utlåtande om redogörelsen (FrUU 1/2017 rd — SRR 7/2016 rd) och instämmer i bedömningen att detta tänkesätt inte i redogörelsen har förmedlats i form av konkreta åtgärdsförslag. 

Utskottet vill betona att den ovan beskrivna brytningen erbjuder tillväxtmöjligheter för energitekniken och innovationer såvitt tillväxten inte fjättras med alltför detaljerad reglering. Regleringen ska i första hand ge möjligheter och sikta på att trygga kompatibiliteten. Det kan å andra sidan inte förutsättas att alla konsument- och kundgrupper ska kunna agera på elmarknaden eller bedriva dynamisk prissättning eller att de ska göra investeringar i ny teknik. Utskottet ser det som viktigt att också beakta till smarta nät hänförliga aspekter som gäller informationssäkerhet och skydd för privatlivet. Redogörelsen inser möjligheterna med ny teknik och tar upp åtgärder för att främja dem, men lämnar det tämligen öppet med vilka metoder de i fortsättningen bör främjas. Utskottet anser att åtgärderna bör skärpas och att det behövs systematiska tilläggssatsningar på innovationer inom energisektorn. Övergången till ett smart elsystem förutsätter att användarens ställning stärks, att marknadsplatserna utvecklas och att marknadsaktörerna aktivt deltar. Metoderna kan vara att förenhetliga de tekniska lösningarna och att utveckla prissättningen och beskattningen av el så att de stöder utvecklingen av elnätet till en marknadsplattform för decentraliserade resurser. Ett av elementen i ett smart elsystem är det centraliserade systemet för informationsutbyte på detaljhandelsmarknaden för el, datahub, som redan förbereds och vars lagstiftningsmässiga förutsättningar absolut måste tryggas.  

Finland är en del av den regionala nordiska och baltiska elmarknaden och, i ett större perspektiv, en del av den europeiska inre marknaden för el. Redogörelsen ringar in denna utgångspunkt och betonar att Norden är en föregångare på elmarknaden. En gemensam marknad är också av väsentlig betydelse med tanke på reglerkraft. En marknad med mer fokus på Europa kan förändra denna balans och minska användningen av vattenkraft som reglerkraft, om priset i Centraleuropa är förmånligare än i Norden. Redogörelsen betonar särskilt betydelsen av tillräckliga överföringsförbindelser för leveranssäkerheten. Centralt i detta avseende är också nästa elöverföringsförbindelse mellan Finland och Sverige, som bör byggas snarast möjligt. 

Ekonomiutskottet vill betona att utvecklingen av en regional elmarknad är avgörande för marknadens funktion och leveranssäkerheten för el. Ekonomiutskottet har i flera sammanhang betonat betydelsen av nordiskt och regionalt samarbete. Elsystemen i Norden och Östersjöområdet utgör en helhet med inbördes beroende där samarbete måste till för att trygga leveranssäkerheten. När det gäller samarbetet mellan stamnätsbolagen och försörjningsberedskapsorganisationen har man redan kommit långt på frivillig grund, och ekonomiutskottet har inte ansett att de organisatoriska lösningar inklusive regionala drivkraftscentraler som framställs i kommissionens så kallade paket för ren energi skulle vara behövliga i den föreslagna formen. Det viktiga är att undvika administrativt tunga strukturer som är oklara i fråga om ansvar och skyldigheter.  

Men regionalt samarbete bör inte förstås enbart i termer av en fungerande elmarknad. Betydelsen av samarbete mellan energisektorn i Norden och Östersjöområdet accentueras också inom andra sektorer, särskilt när det gäller utvecklingen av biodrivmedel och gasmarknaden. Regeringen inser också behovet av att skapa en samnordisk marknad för biodrivmedel, men mer än ett konstaterande blir det inte i detta skede. 

Möjligheterna till samarbete bör dessutom beaktas i fråga om EU-inflytande och energisektorn: för att Finlands mål ska kunna genomföras bör samarbetet med andra länder med skogs- och bioekonomi alltid göras till ett integrerat arbetssätt när möjligheterna finns. Ekonomiutskottet instämmer med iakttagelsen i redogörelsen att de nordiska länderna har visat att minskning av utsläppen inte försvagar ekonomin. Den här grunden möjliggör mer gemensamt inflytande och en djupare samordning av riktlinjerna i den nationella energipolitiken. På nordisk nivå vore det motiverat att eftersträva samarbete på strategisk nivå: möjligheterna att utarbeta en gemensam nordisk energi- och klimatstrategi bör kartläggas.  

Ett litet land som Finland klarar sig med hög kompetens. Cirkulär ekonomi och miljöteknik är för Finland en stor framtida möjlighet som ger upphov till nya möjligheter till arbete och export med stort mervärde. Den cirkulära ekonomins roll för att minska klimatutsläppen är central: det har bedömts att ungefär hälften av utsläppen hänför sig till produktion och konsumtion av material. I det avseendet är det anmärkningsvärt att redogörelsen inte gör någon särskilt tydlig koppling mellan föreslagna politiska åtgärder och främjande av cirkulär ekonomi trots att den på flera punkter hänvisar till frågan och de föreslagna åtgärderna i sig stöder cirkulär ekonomi. Ekonomiutskottet vill betona att den cirkulära ekonomin i Finland kan visa sig vara en betydande motor för tillväxt, investeringar och export. Den intar en nyckelposition i kampen mot klimatförändringen och för energirevolutionen. Vid främjandet av cirkulär ekonomi betonas behovet av att nedmontera gränser mellan olika förvaltningsgrenar och bygga förbindelser mellan olika sektorer. Cirkulär ekonomi är en genomsyrande prioritet; den har ett särskilt starkt samband med energisektorn och kan till stor del utgöra ett tema kring vilket också energisektorns innovationer och export byggs upp.  

Regeringen inser i sin strategi betydelsen av och exportpotentialen för innovationer som hänger ihop med energiteknik. De globala investeringarna i ren teknik nådde rekordsiffror (329 miljarder dollar) 2015 och tillväxten beräknas fortgå med nästan 10 procent per år. Investeringarna kan komma att överskrida 1 200 miljarder dollar 2030. Men redogörelsen tar inte upp branschens investeringar och exportfrämjande i ett helhetsperspektiv. Viktiga områden med tanke på export- och investeringspotentialen är särskilt ett smart energisystem, trafiklösningar, lagring av energi och energieffektivitet. Ekonomiutskottet ser det som viktigt att granska finansieringen av innovationer inom energisektorn som ett led i moderniseringen av systemet för innovationer och exportfrämjande. Ekonomiutskottet betonar också betydelsen av att utnyttja offentliga upphandlingar vid pilotförsök, demonstration och skapande av referenser i fråga om nya lösningar; den nyligen reviderade upphandlingslagstiftningen erbjuder bättre möjligheter för detta. Dessutom kan den växande marknaden för så kallade green bonds, det vill säga gröna obligationer, erbjuda betydande finansieringsmöjligheter för projekt som främjar klimatmålen. Marknaden för miljövänligare investeringsobjekt har under de senaste åren vuxit betydligt runtom i världen.  

Sammanfattande iakttagelser

Den nationella energi- och klimatstrategin är den viktigaste vägvisaren för de kommande årens energi- och klimatpolitik. Samtidigt är den till sin karaktär ett ganska konkret program som erbjuder en trovärdig och tydlig väg för att nå ambitiösa klimatmål. Riktlinjerna i redogörelsen ligger starkt i linje med det internationella klimatavtalssystemet och med målen på EU-nivå. Av de gemensamma styrmedlen intar ett välfungerande system för utsläppshandel och den inre energimarknaden en central position i fråga om att nå målen för energi- och klimatpolitiken.  

Strategin har en stark betoning på att främja bioenergi. Utskottet anser att det är följdriktigt och ur Finlands synvinkel en befogad utgångspunkt. Samtidigt menar utskottet att valet också inkluderar risker. Med avseende på helhetsbilden ägnar strategin vissa centrala grundläggande dimensioner av energi- och klimatpolitiken och vissa former av energiproduktionen alltför lite uppmärksamhet. Det är motiverat att Finland ligger i framkant när det gäller användning och främjande av bioekonomi och bioenergi, men det får inte ses i motsatsförhållande till andra redan synliga globala utvecklingstrender inom energipolitik såsom elektrifiering av trafiken. Utskottet framhåller också som en central utgångspunkt att i främsta rummet styra råvaror till produkter med ett högt förädlingsvärde.  

Med avseende på att skapa en helhetsbild av energimarknaden tar redogörelsen upp vissa energiformer ganska snävt. Det gäller särskilt vatten- och kärnkraft, vars betydelse med tanke på leveranssäkerhet och reglerkraft behandlas ovan. Det är beklagligt, anser utskottet, att strategin knappt alls tar upp betydelsen och framtidsutsikterna för dessa energiformer trots att deras andel i Finlands elproduktion är betydande. Samordningen av energimarknaden mellan grannländerna förblir oklar. De nordiska ländernas välfungerande elmarknad ligger till grund för reformen av EU:s elmarknad. De nordiska länderna kan också visa vägen bland annat genom en gemensam skyldighet att blanda biobränsle i trafikbränslet och genom att utveckla ett distributionssystem för alternativa bränslen och smarta elnät. Jorma Ollilas utredning om den nordiska energimarknaden blir klar sommaren 2017. Slutsatserna i rapporten bör beaktas när den inhemska energi- och klimatstrategin genomförs. Både med avseende på leveranssäkerhet för el och mer allmänt ur hela energi- och klimatpolitikens perspektiv är det nordiska och regionala samarbetet det delområde som ger mest potential för fortsatta åtgärder.  

Den tekniska utveckling som möjliggör energiomvälvningen sammanhänger med osäkerhetsfaktorer som innebär utmaningar också för stödpolitiken. De vinnande teknikformerna kan inte väljas i förväg, och betydelsen av en neutral stödpolitik framhävs. Följaktligen är det av största vikt att se till styrmedlens ekonomiska genomslag och effektivitet och att styrmedlen sätts in på ett klokt sätt när redogörelsen verkställs.  

Redogörelsen identifierar visserligen de centrala utvecklingsutsikterna för energi- och klimatpolitiken och de framtida möjligheter som tekniken medför. Men den säger inte mycket om fortsatta åtgärder för exempelvis smarta nät och decentraliserad energiproduktion, främjande av elbilism, sol- och vindkraft och cirkulär ekonomi i vid bemärkelse. Praktiska åtgärder för att främja cirkulär ekonomi, smarta elsystem, virtuella kraftverk, energieffektiva boendeformer och konsumentens roll vid energiproduktionen och utnyttjandet av de flexibla mekanismerna innebär konkurrensfördelar på den växande världsmarknaden. Särskilt med främjandet av innovationer, investeringar och export i blickpunkten bör också dessa delområden stå i centrum för de kommande politiska åtgärderna. Utsläppsminskningar handlar inte bara om kostnader utan också om möjligheter att växa. Det pågående brytningsskedet inom energibranschen betonar behovet av en bred bedömning av konsekvenser och uppdatering och precisering av betoningarna i strategin.