Allmän motivering

Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar samt ändringsförslag på grund av utlåtandet från grundlagsutskottet.

Propositionen innehåller principiellt viktiga ändringar i det årliga skatteförfarandet och ändringarna gäller alla skattskyldiga. Den kanske största ändringen gäller den nya begränsningen av skattemyndighetens skyldighet att utreda och den anknytande, mer flexibla möjligheten att rätta fel i beskattningen också till den skattskyldiges nackdel sedan beskattningen har slutförts. Syftet med begränsningen är att beskattningens masskaraktär också ska kunna beaktas på författningsnivå och att förfarandet ska bli bättre när det gäller jämbördigt bemötande av de skattskyldiga och användningen av resurserna inom förvaltningen.

Den mest synliga ändringen är antagligen det nya deklarationsförfarandet. Alla fysiska personer och dödsbon kommer efter ändringen att få en förifylld deklaration. Samtidigt slopas den nuvarande uppdelningen mellan skattedeklaration och skatteförslag. Detta ändrar dock ingenting på till exempel de skattskyldigas skyldighet att på eget initiativ deklarera. Detta ska fortfarande vara grunden för beskattningen.

Dessutom ingår en del mindre ändringar i propositionen och de påverkar de skattskyldigas skyldigheter och rättsliga ställning. Under behandlingens gång lyftes bland annat de skattskyldigas skyldighet att förvara nödvändiga verifikationer för beskattningen, ränteberäkningen vid ändringar och den förkortade betalningstiden för komplettering till förskott. Dessa frågor behandlas närmare nedan i betänkandet.

Reformens bakgrund och mål

Vid utfrågningen av de sakkunniga uttrycktes en stor oro för hur propositionen påverkar de skattskyldigas rättssäkerhet. Förslagen anses utgå från skattemyndigheternas behov och effektiviseringsåtgärderna anses bli införda på bekostnad av de skattskyldigas rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar. Inte minst för företagen vore det viktigt att det går att få säkra uppgifter om slutresultatet snart efter att beskattningen har slutförts, som fallet är i dagsläget.

De skattskyldigas rättssäkerhet och propositionen över lag bör enligt utskottets uppfattning ses i ett vidare perspektiv än bara som en fråga som gäller avslutad beskattning och rättskraftseffekten. Det väsentliga är i vilken mån propositionen uppfyller de allmänna kraven på likabehandling och en rationell användning av samhällets resurser. Dessutom är det klart att det måste finnas garantier för att kriterierna för ett gott skattesystem uppfylls, till exempel att beskattningen ska vara förutsebar.

Trots den kritik som framkommit anser utskottet att propositionen främjar jämlik behandling av medborgarna. Detta hänger framför allt samman med att den föreslagna nya utredningsskyldigheten befriar skattemyndigheten från uppgiften att noga gå igenom varje deklaration och i stället ger myndigheten möjlighet att välja ut de fall som synas noggrannare. Det i sin tur innebär att samma saker i hela landet utreds och väljs ut enligt samordnade regler i hela landet.

Hittills har en jämlik beskattning vanligen bedömts enligt kriteriet om alla skattskyldiga behandlas på samma sätt i ett likadant enskilt fall. Däremot har man nästan inte alls beaktat om samma saker över huvud taget utreds i olika delar av landet. I många fall har den uppfattningen besannats att en sådan metod i många hänseenden inte har kunnat tillämpas till exempel på grund av varierande arbetsbelastning och resurstillgång. De skattskyldiga har därmed kunnat utsättas för utredningar av olika slag enbart på grund av att vissa delar av landet relativt sett har haft större eller mindre resurser än andra. Problemet har kommit extra bra fram i södra Finland där ruschen är stor. Denna ojämlikhetsaspekt har nästan inte alls kommit fram i den allmänna debatten eller till exempel vid utfrågningen av de sakkunniga. Detsamma gäller eventuella brister i rättssäkerheten.

Det är dessutom allmänt känt att den gällande bestämmelsen om utredningsskyldighet är föråldrad och opraktisk. Den har dock i stor utsträckning också en koppling till om det finns förutsättningar för skatterättelse eller inte. Ofta åsidosätts kravet på likabehandling av ett överdrivet skydd för enskilda skattebeslut med konstateranden som att "frågan har undersökts och anses vara utredd". Många gånger har detta lett till att fel i beskattningen inte har kunnat rättas till om de upptäcks först när beskattningen är slutförd och skattetagarens besvärstid har gått ut. Slumpen har således fått allt större betydelse för rättelse av skattebeslut. Det är inte bra vare sig för en jämlik behandling av de skattskyldiga eller för skattetagaren.

I principiellt hänseende är det således viktigt att ställa frågan i vilken omfattning det över huvud taget går att rätta till ett uppenbart fel efter att beskattningen har avslutats. När det gäller enskilda skattskyldiga gäller frågan däremot hur omfattande deras behov av rättssäkerhet är när det finns ett fel i beskattningen som är till den skattskyldiges fördel. Andra skattskyldiga måste i vilket fall som helst betala skatt för likadana poster.

Regeringen föreslår en rättelsetid på ett år. Enligt utskottets uppfattning råder detta bot på bristerna i rättssäkerheten. En viktig aspekt för att acceptansen är att det de facto handlar om ett fel, inte om en fråga med flera tolkningar. Denna aspekt bör också tydligt komma fram i beskattningspraxis för att också de skattskyldiga ska kunna uppfatta reglerna som godtagbara.

Utskottet anser propositionen vara rationell också med avseende på användningen av samhällets medel. Som det sägs ovan är det uppenbart att den gällande bestämmelsen om utredningsskyldighet inte längre lever upp till de faktiska möjligheterna och behoven inom förvaltningen. Man behöver inte tänka på något annat än till exempel hur många skatteärenden som avgörs varje år: ungefär fem miljoner skattefall. Dessutom behöver inte alla fall utredas på samma sätt. Redan länge har rutinerna gått i den riktningen att klara fall kan behandlas effektivt på maskinell väg och resurserna i stället koncentreras på att undersöka väsentliga frågor. Nu skrivs detta också in på behörigt sätt i författningarna.

Propositionen stämmer också överens med skatteförvaltningens långsiktiga strategier och de anknytande allmänna riktlinjerna för utveckling av den offentliga förvaltningen. Samtidigt utgör processen den ena delen av det förfarande som tar sikte på att skatteförvaltningen ska bantas ner med cirka 1 300 årsverken fram till 2012. Därmed minskar antalet anställda från nuvarande 6 300 till 5 000. Det är alltså fråga om en stor omställning, och därför är det bra om effekterna kan förutses i god tid.

Riktlinjerna för utveckling av skatteförvaltningen tar också fasta på en rationell användning av samhällets resurser. Skatteförvaltningen hör till de samhällsfunktioner där mänskligt arbete i stor utsträckning kan ersättas med modern datateknik och elektroniska arbetsmetoder utan att brukarnas rättssäkerhet, servicen eller några andra förmåner blir så mycket sämre.

Med hänvisning till synpunkterna ovan anser utskottet propositionen vara godtagbar och har ingenting att anmärka mot de flesta av förslagen. Grundlagsutskottet föreslår dock i sitt utlåtande vissa justeringar som påverkar lagstiftningsordningen.

Utlåtande från grundlagsutskottet

Enligt grundlagsutskottet kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagen om beskattningsförfarande bara om utskottets konstitutionella anmärkningar till 7 § 3 mom., 55 § 3 mom. och 63 § 3 mom. beaktas på behörigt sätt. De gäller räckvidden för Skattestyrelsens normgivningsbehörighet och möjligheten att rätta beskattningen till den skattskyldiges fördel i vissa fall, alltså om administrativ rättelse i prejudikatsintresse är tillåten eller inte.

I överensstämmelse med grundlagsutskottets ståndpunkt föreslår finansutskottet att bestämmelserna i lagen om beskattningsförfarande preciseras. Dessutom anser finansutskottet att också bemyndigandebestämmelserna i 7 § 6 mom. och i 10 § bör preciseras på det sätt som grundlagsutskottet föreslår. Ändringarna motiveras närmare i detaljmotiven.

Beskattningsprinciper

Grundlagsutskottet påpekar också att kraven på god förvaltning och den skattskyldiges rättssäkerhet inte får sättas på spel i den verksamhet av masskaraktär som beskattningen representerar. Dessa principer bör därför läggas till i 26 § 6 mom. som gäller allmänna principer för beskattningen. Enligt lagrummet ska skattemyndigheten pröva de inkomna uppgifterna och utredningarna på ett sätt som är motiverat med hänsyn till ärendets art och omfattning, lika bemötande av de skattskyldiga samt skattekontrollens behov.

Finansministeriet påpekar att den skattskyldiges rättssäkerhet och kravet på god förvaltning är allmänna förvaltningsprinciper och utan vidare också tillämpas inom beskattningen. De behöver därför inte skrivas in extra i 26 § 6 mom. Dessutom påpekar finansministeriet att bestämmelsen innehåller de allmänna principer som styr den exakthet med vilken ärenden utreds i samband med beskattningen. Ett tillägg till bestämmelsen som lägger fast nivån på utredningen kan medföra osäkerhet om vilken roll principerna spelar dels i bestämmelsen, dels i beskattningsförfarandet över lag.

Justitieministeriet anser de föreslagna ändringarna vara nödvändiga av de orsaker som uppges i propositionen. Ministeriet gör en mycket ingående bedömning av 26 § 6 mom. utan att komma med någon anmärkning mot bestämmelsen. Dessutom säger ministeriet explicit ut att de allmänna urvalskriterier som nämns i bestämmelsen är nödvändiga med avseende på den grundlagsfästa laglighetsprincipen, jämlikheten, rättssäkerheten och kraven på utformningen av skattelagar. Vidare anser justitieministeriet det godtagbart att det inte införs några ingående bestämmelser om de viktigaste urvalskriterierna vid beskattningen.

Av grundlagsutskottets utlåtande framgår det inte exakt vad som eftersträvas med tillägget om god förvaltning och den skattskyldiges rättssäkerhet. Det är oklart om kravet hänför sig till utredningsskyldigheten som det egentligen handlar om i 26 § 6 mom. eller till de allmänna beskattningsprinciperna som det föreskrivs närmare om i 26 § 1—5 mom. och på andra ställen i lagen om beskattningsförfarande.

Utskottet menar att tillägget ställer till med problem i båda fallen. Om det kombineras med utredningsskyldigheten är det helt öppet vilket sambandet är mellan tillägget och de övriga urvalskriterierna. Det skulle i vilket fall som helst vara avgörande för till exempel med hur stor framgång de skattskyldiga kan åberopa lagrummet till sin egen fördel. Som allmän rättsprincip ingår tillägget redan nu i grundlagen. Dessutom ingår bestämmelser om olika dimensioner av den skattskyldiges rättssäkerhet redan nu i 1—5 mom. i samma paragraf, till exempel kravet på jämlikt bemötande, principen att gynna den skattskyldige, skydd för berättigade förväntningar och skyldighet att höra och rådgöra med den skattskyldige. Också i detta fall är det öppet vad som är syftet med tilllägget i procedurhänseende.

I rättslitteraturen har det ansetts att garantier för god förvaltning i första hand kand uppfattas som krav på en effektiv tjänsteutövning i enlighet med serviceprincipen. I god förvaltning ingår också en ambition att tillämpa en flexibel och interaktiv förvaltningspraxis. Detta har ansetts innebära bland annat att brukarnas behov måste beaktas i tillräckligt stor omfattning när myndigheterna ordnar sina tjänsterMatti Myrsky — Esko Linnakangas, Verotusmenettely ja muutoksenhaku, 4:e reviderade utgåvan, Gummerus Kirjapaino Oy, Jyväskylä 2004.. Också denna aspekt har enligt utskottet beaktats på behörigt sätt till exempel i lagen om skatteförvaltningen, där det sägs att Skattestyrelsen ska främja en viktig och enhetlig beskattning och utveckla skatteförvaltningens serviceförmåga. Ett tilllägg vore således inte motiverat heller i detta hänseende.

Finansutskottet omfattar finansministeriets och justitieministeriets uppfattning och anser dessutom med hänvisning till synpunkterna ovan att det tillägg som grundlagsutskottet föreslår inte är befogat.

Övriga frågor av betydelse

Rättelse av beskattningen till den skattskyldigas nackdel

Som det sägs ovan är kanske den viktigaste reformen att beskattningen kan rättas till den skattskyldiges nackdel. Ett fel i beskattningsbeslutet ska kunna rättas inom ett år från ingången av året efter det då beskattningen av den skattskyldige slutförts. Den enda begränsningen är att frågan inte får lämna rum för tolkning eller vara oklar. Omvänt innebär detta att bara tydliga fel får rätttas till den skattskyldiges nackdel inom ett år från ingången av året efter det då beskattningen har slutförts. — Rättelse till den skattskyldiges fördel kan göras inom en tidsperiod av fem år, precis som enligt gällande lag.

Bestämmelsen utvidgar både i sak och tidsmässigt möjligheterna att rätta till fel efter att beskattningen har slutförts. Det ska inte spela någon roll vilken typ av fel det gäller eller vem som har gjort sig skyldig till felet. Beskattningsrätten ska således inte längre hindras av till exempel om skattemyndigheten har utrett frågan eller om myndigheten ska anses ha utrett frågan vid den normala beskattningen. På grund av utredningsskyldigheten har bestämmelsen ett samband med 26 § 6 mom. i den föreslagna lagen om ändring av lagen om beskattningsförfarande.

Ovan anser utskottet att förslaget medverkar till större jämlikhet i behandlingen av de skattskyldiga och därmed är befogat med avseende på bestämmelserna om jämlik behandling i grundlagen. I och med att rättelse bara ska gälla tydliga fel kan bestämmelsen anses vara godtagbar också i enskilda fall. Den springande punkten är att berättelserna också på det praktiska planet ska ligga i linje med lagstiftarens syfte. I det hänseendet kommer Skattestyrelsens styrning och övervakning av likabehandlingen att vara av avgörande betydelse.

Enligt utskottet är det inte motiverat att bestämmelserna om utredningsskyldighet och rätttelse av beskattningen är olika för fysiska personer och företag. Detta har föreslagits i en del expertutlåtanden. En avgränsning av utredningsskyldigheten behövs både i företagsbeskattningen och i personbeskattningen. Dessutom finns det en hel del beröringspunkter mellan beskattningen av företag och beskattningen av fysiska personer. Därför skulle olika rättelsemöjligheter vara inkonsekventa och kanske till och med ge ett oskäligt slutresultat. Med hänvisning till detta anser utskottet bestämmelserna vara motiverade också i fråga om företag.

En upplösning av kopplingen mellan utredningsskyldigheten och de formella kraven på rättelse förtydligar avsevärt också de förutsättningar på vilka beskattningen kan rättas till den skattskyldiges nackdel inom fem år. Kravet på ett samband mellan orsak och verkan är problematiskt och tas således inte in i författningarna. Det enda som är avgörande är att den skattskyldige helt eller delvis är obeskattad på grund av sin egen försummelse. Utskottet anser förslagen vara motiverade och lyckade i detta hänseende.

Utskottet tillstyrker också de nya formuleringarna. Uttrycken "skatterättelse till den skattskyldiges nackdel" och "efterbeskattning" i den gällande lagen ersätts med "rättelse av beskattningen". Dessutom ska bestämmelserna ingå i en och samma paragraf. Detta ger större begreppsmässig sammanhållning och förtydligar fenomenen på författningsnivå. Nackdelen av att de gamla begreppen åtminstone tills vidare finns kvar i annan lagstiftning är liten om man ser till hur stor roll inkomstbeskattningen spelar.

När skattetagarna får överklaga

Skattetagarna föreslås få längre tidsfrist för rätttelseyrkande och besvär. Tiden föreslås bli förlängd från nuvarande åtta månader till ett år. Dessutom ska tiden börja räknas från ingången av året efter det då beskattningen har slutförts, det vill säga från och med samma tidpunkt som nu gäller för skattskyldiga.

Förslaget har ansetts vara problematiskt, inte minst med avseende på företaget. Säkra besked om det slutliga beskattningsbeslutet för ett skatteår kommer först i början av det tredje året efter skatteåret. Om räkenskapsperioden inte är lika med kalenderåret är den längsta besvärstiden för skattetagaren 23 månader. Detta har ansetts skapa oskäligt stor osäkerhet kring beskattningsbeslutets slutgiltighet.

I propositionen anför regeringen goda skäl för att förlänga tidsfristen. Den nuvarande fristen på åtta månader tar slut under den pågående beskattningsperioden för fysiska personer och ett flertal företag. När myndigheterna bara har hunnit handlägga en del av deklarationerna vid det laget är det alltför mycket beroende på slumpen vems beskattning som rättas eller vem som får överklaga. Situationen förbättras avsevärt av förslaget eftersom man hinner gå igenom hela beskattningscykeln innan tidsfristen går ut. Därmed har skattetagarens ombud möjligheter att få information om eventuella fel enligt lika villkor för alla skattskyldiga.

Utskottet anser alltså att propositionen också i detta hänseende genererar större jämlikhet mellan de skattskyldiga. Också när det gäller skattetagarna ökar jämlikheten. Dessutom är överklagandetiden densamma som för rättelse av fel i beskattningen, ett år, och också i det hänseendet konsekvent. Vidare räknas tidsfristerna för myndighetsinitierade rättelser till den skattskyldiges nackdel redan nu enligt gällande lag från ingången av året efter det då beskattningen slutförts, och inte från och med att beskattningen slutförts.

Företagens behov att få tillräcklig säkerhet om utfallet av beskattningen kan åtminstone i någon mån underlättas med hjälp av adekvat styrning och i förekommande fall också med hjälp av förhandsbesked och förhandsbeslut. Det är av stor betydelse att bestämmelsen om skydd för berättigade förväntningar och principen om att gynna den skattskyldige beaktas i tillämpningen av lagen på behörigt sätt. Också i det hänseendet spelar Skattestyrelsens styrning en viktigroll.

Räntepåföljder

De gällande bestämmelserna föreslås bli ändrade bland annat så att räntan på kvarskatt räknas från och med den 1 februari i stället för från och med den 1 april. Ändringen inverkar också på tidpunkten för betalningen av komplettering till förskott. Samtidigt ska beskattningen och ränteberäkningen i större omfattning beakta om kompletteringar till förskott betalas för sent och kvarskatt betalas i förtid.

Vid utfrågningen av de sakkunniga framkom en del kritik mot tidigareläggningen för beräkning av ränta på kvarskatt. Dessutom har det föreslagits att ränta på kvarskatt respektive samfundsränta inte ska tas ut när beskattningen rätttas till den skattskyldiges nackdel av orsaker som inte beror på den skattskyldige eller när beskattningen ändras till den skattskyldiges nackdel på grund av ett rättelseyrkande från skatteombudet.

Utskottet anser det befogat att tidigarelägga tiden för beräkning av ränta eftersom det därmed går att tidigarelägga skatteintaget efter att beskattningsåret har avslutats. Den föreslagna tidpunkten passar också väl in i tidsschemat för det nya deklarationsförfarandet. Då kan komplettering till förskott som betalas in inom januari tas med på den förifyllda deklarationen.

De skattskyldiga drabbas mindre eftersom 20 euro eller ännu lägre räntor med stöd av den gällande lagen alltid dras av på kvarskatteräntan. Därför måste kvarskatteränta relativt sällan betalas, med den nuvarande räntenivån vid den ordinarie beskattningen när kvarskatten uppgår till cirka 4 700 euro eller mer. Ändringen gäller också återbäringsränta och är därmed gynnsam för den skattskyldige när beskattningen utmynnar i återbäring.

Vidare anser utskottet att det inte finns någon anledning att slopa räntan helt och hållet när beskattningen rättas till den skattskyldiges nackdel i andra fall än när deklarationsskyldigheten har försummats. Den som på felaktiga grunder innehar penningmedel bör alltid vara skyldig att betala ränta, också enligt den föreslagna låga räntenivån. I dagsläget skulle räntan till exempel ligga på 0,5 procent. Det är praktiskt taget lika mycket som insättningsräntan.

Sammanfattning

Enligt utskottet bygger propositionen på motiverade och godtagbara utgångspunkter. Det nya deklarationsförfarandet stämmer överens med internationell praxis och liknar i långa stycken den svenska modellen. Den största skillnaden är antagligen att man i Finland i motsats till i Sverige inte behöver skicka tillbaka deklarationen. Det är ett motiverat förslag om man ser till erfarenheterna från förfarandet med skatteförslag. Dessutom ligger förslaget i linje med målet att förvaltningens resurser ska användas på ett rationellt sätt.

Enligt utskottet är det också motiverat att verifikationer bara behöver visas upp på uppmaning. Det är en nödvändighet redan med tanke på en vidareutveckling av de elektroniska förfarandena. De anknytande riskerna med ogrundade förluster av skatteinkomster kan dessutom vägas in genom att de fall som utreds väljs ut noggrant och genom aktiv bevakning av hur deklarationsskyldigheten utfaller, till exempel med systematiska årliga sampel, vilket också ingår i planerna.

Förslagen till mer omfattande rättelse av beskattningen till den skattskyldiges nackdel och den anknytande nya bestämmelsen om utredningsskyldighet stämmer överens med internationell praxis och ökar likabehandlingen på det sätt som beskrivs ovan. Också dessa bestämmelser kan alltså godtas i den form som regeringen föreslår.

Utskottet är medvetet om att rättvisare bestämmelser är av lika avgörande betydelse som korrekt tillämpning. Det måste gå att garantera den skattskyldiges rättssäkerhet och god förvaltning också på det praktiska planet. Pressen kommer från två håll. Å ena sidan har vi de skattskyldigas berättigade förväntningar på att bli beskattade på lika grunder och få information om sin beskattning tillräckligt snabbt och pålitligt, å andra sidan måste man kunna vara säker på att reformen inte leder till ogrundade förluster av skatteinkomster. Följaktligen ställer reformen stora krav på skatteförvaltningen sett både ur de skattskyldigas och ur skattetagarnas perspektiv. Därför är det extra viktigt att reformen följs upp.

Vidare är det enligt utskottet angeläget att de skattskyldiga får tydlig och lättförståelig information om reformen. Det är viktigt att de skattskyldiga är medvetna om sina rättigheter och skyldigheter och känner till påföljderna, till exempel sanktionerna vid försummelse. Extra viktigt är det att gå ut med det tydliga budskapet att beskattningen fortfarande bygger på att den skattskyldige självmant gör en deklaration och att skattemyndigheten fortfarande är skyldig att göra utredningar, en skyldighet som kommer att tillämpas systematiskt och effektivt med hjälp av datateknik. En långtgående automatisering av beskattningen betyder alltså inte samma sak som självbeskattning, vilket är viktigt att framhålla med avseende på en ansvarsfull skattemiljö.