Allmän motivering

Utskottet tillstyrker lagförslaget med följande anmärkningar och ändringsförslag.

I propositionen ingår fyra viktiga förändringar: (1) en övergång från beskattning av förvärvsinkomster till beskattning av kapitalinkomster, (2) slopad koppling mellan det totala pensionsskyddets nivå och avdrag, (3) höjning av pensionsåldern som ger avdragsrätt till 62 år och (4) lika behandling av försäkringsbolag etablerade i EES-stater och inhemska försäkringsbolag.

Förändringarna har i huvudsak samband med beskattningen av frivilliga pensionsförsäkringar. Förändringarna i de kollektiva förmåner som fortsatt omfattas av förvärvsinkomstbeskattning och i de frivilliga individuella pensionsförsäkringar som arbetsgivaren tecknar för sina anställda är i praktiken mindre.

Utskottet har ingenting att anmärka på till den del det gäller förmåner som fortsatt omfattas av förvärvsinkomstbeskattning. Dessutom anser det att de föreslagna ändringarna i beskattningen av utländska försäkringar är nödvändiga och befogade.

I det följande koncentrerar sig utskottet uteslutande på beskattningen av frivilliga individuella pensionsförsäkringar. Det ser på grunderna för skattestöd rent generellt och vissa aspekter på en omstrukturering av avdragssystemet. Det stöder sig på grundlagsutskottets utlåtande och föreslår ändringar i övergångsbestämmelserna om pensionsåldern som är ett villkor för avdragsrätt.

Grunderna för skattestöd

Regeringen föreslår genomgripande principiella ändringar i beskattningen av frivilliga individuella pensionsförsäkringar. Dessa frivilliga försäkringar ska i framtiden allt tydligare betraktas som en form av långtidssparande och därmed till sin karaktär omfattas av kapitalinkomstbeskattning. Det ska skäras i det proportionella skattestödet för denna typ av försäkringar. Det sänker det totala skattestödet men sprider det jämnare ut över alla försäkringstagare.

Utskottet anser att utgångspunkten för förslaget är motiverad och värd att stödjas. Med tanke på tillväxten i samhällsekonomin eller den finansiella balansen är det förnuftigt att begränsa stödet för långtidssparande och säkra den skattepolitiska rörelsefriheten på annat håll, t.ex. genom att lindra beskattningen av arbete. Dessutom är skattestöd som grundar sig på ickeprogressiv beskattning genomskinligt och lika för alla oberoende av inkomstnivå. Därtill gör den skatteincitamentet mindre degressivt och minskar därmed t.ex. risken för skatteinkomstbortfall vid utflyttning ur landet. En proportionell skattesats gör också de fiskala verkningarna lätttare att förutse.

Trots att frivilliga och framför allt fondanslutna pensionsförsäkringar snarare är placeringar än försäkringar tecknas privata pensionsförsäkringar i praktiken ofta uttryckligen för att komplettera pensionsskyddet. Detta motiv har kommit fram allt klarare i och med att kortvariga och andra s.k. atypiska anställningar blivit vanligare. Frivilligt pensionsförsäkringssparande har understötts redan länge i Finland och praxis är allmänt accepterat också internationellt. Därför är det så vitt utskottet kan se befogat och skäligt att fortsätta med det. Ytterligare motiv för fortsatt stöd är de föreslagna förändringarna i pensionsåldern som backar upp de allmänna pensionspolitiska mål som är aktuella just nu.

Skattestödet föreslås inte bli utvidgat till andra sparprodukter. Det betyder att frivilliga pensionsförsäkringar har kvar sin speciella ställning i relation till exempel till fond- och aktiesparande eller depositioner. Vid utfrågningen av sakkunniga i utskottet utsattes denna ur sparsynvinkel icke-neutrala behandling för kritik på bred front. Den anses bl.a. snedvrida investeringsverksamheten och urholka konkurrensen på den finansiella marknaden. Det anses också vara en brist att enskilda investerare har svårt att jämföra vad som är förmånligare, försäkringar eller andra former av sparande. Ett modellalternativ som framkastats är att pensionsförsäkringspremien inte ska ha skatteavdragsrätt men att bara avkastningen av pensionen i gengäld ska omfattas av kapitalinkomstbeskattning.

Det bör som sagt bedömas i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv om skattestöd för långtidssparande är lämpligt eller inte. Det finns åtminstone inte i detta sammanhang adekvata motiv för att utvidga stödet. Avgränsningen bör ses som ett sätt att få kontroll över systemet; alla tillhandahållare av tjänster i EU ska behandlas på lika villkor och då vore det svårt att kontrollera förutsättningarna för avdragsrätt och säkra beskattningen av pensionsinkomster t.ex. när besparingarna ligger i utländska fonder eller banker.

Men utskottet omfattar kritiken till den del den gäller behovet av konkurrens rent allmänt. Också försäkringssparandet bör öppnas för intern konkurrens. Vid utfrågningen av sakkunniga har det bl.a. framhållits att fondanslutet försäkringssparande ställer sig klart dyrare än t.ex. fondsparande eller sparande på bank. Kostnaderna spelar en accentuerad roll på grund av den långa spartiden. Rätten att byta tillhandahållare av tjänster är också en väsentlig fråga med tanke på konsumentskyddet. Därför är det enligt utskottets mening viktigt att lagstiftningen ses över så att försäkringstagaren ska kunna flytta över sin försäkring från ett bolag till ett annat utan alltför stora avtalsrättsliga eller fiskala påföljder. För att lämpliga lagstiftningsåtgärder skyndsamt ska kunna sättas in på denna punkt föreslår utskottet ett uttalande.

Avdragbara maximibelopp

Avdragsrätten för premier på frivilliga individuella pensionsförsäkringar kommer att förändras på många punkter: avdraget görs härefter på kapitalinkomsterna eller alternativt som underskottsgottgörelse från skatterna på förvärvsinkomster, begränsningen i det totala pensionsskyddets nivå slopas, det högsta avdragbara beloppet minskar från 8 500 till 5 000 euro per år och pensionsåldern för avdragsrätt stiger från 60 till 62 år. Men maximibeloppet för avdragsrätt inskränks till 2 500 euro per år i det fall att den skattskyldige vid sidan av en privatförsäkring också har en av arbetsgivaren tecknad frivillig individuell pensionsförsäkring som arbetsgivaren också betalat försäkringsavgifter för under skatteåret.

Förändringen i det maximala avdraget beror framför allt på att pensionsinkomsten i sinom tid beskattas som kapitalinkomst. Om maximibeloppet inte sänks betyder det ett ökat skattestöd. En annan faktor som inverkar på avdragsbeloppen är att begränsningen i det totala pensionsskyddets nivå kommer att slopas på grund av de förändringar som godkänts i det allmänna pensionssystemet. Därför har avdraget i görligaste mån dimensionerats så att tilläggspensionsförmåner utöver det grundläggande pensionsskyddet inte i betydande grad ska få skattestöd. Förändringen i maximibeloppen gäller i praktiken bara en minoritet av försäkringsspararna, för pensionsförsäkringspremien är enligt utredning till utskottet i snitt 1 000—1 400 euro per år i detta nu.

Utskottet anser att de föreslagna ändringarna i avdragsrätten är motiverade och tjänar det allmänna syftet med reformen. Avdragssystemet förenklas dessutom avsevärt när det högsta avdraget på försäkringspremierna inte längre är beroende av nivån på det totala pensionsskydd som den skattskyldige tjänat in på olika försäkringar. Detta minskar på försäkringsbolagens arbete i betydande grad.

Ändringarna ska alltså bara gälla försäkringspremier för frivilliga individuella pensionsförsäkringar. De obligatoriska pensionsförsäkringspremierna ska fortsatt vara fullt ut avdragbara från förvärvsinkomsterna.

Pensionsålder enligt försäkringsavtal

Den livligaste debatten har förts kring förslaget att den pensionsåldersgräns som krävs för att försäkringsavgifterna ska få dras av höjs från 60 till 62 år. Den nya åldersgränsen är densamma som infördes för förtida ålderspension vid översynen av pensionerna inom den privata sektorn.

Propositionen avviker från tidigare lagstiftningspraxis vad gäller frivilliga pensionsförsäkringar såtillvida att den nya pensionsåldern från och med den 1 januari 2006 också skulle gälla gamla försäkringsavtal, dvs. sådana där försäkringspremierna har börjat betalas senast den 5 maj 2004. Utskottet menar trots allt att det de facto inte handlar om retroaktiv lagstiftning, eftersom de sparade pengarna kan fås ut på tidigare villkor när lagen träder i kraft, och ännu under 2005 enligt propositionen. Åldersgränsen skulle följaktligen gälla bara avdragsrätten för framtida premier men kräver i många fall att avtalen ses över. Därigenom skulle den indirekt få retroaktiva konsekvenser för försäkringsavtalen, men inte för skattebestämmelserna.

Som argument för denna nya typ av reglering har anförts de allmänna pensions- och arbetskraftspolitiska riktlinjerna som avser att få människor att gå senare i pension och i stället stanna längre kvar i arbetslivet. Detta är nödvändigt bl.a. för att det ska ske en tillväxt i samhällsekonomin och arbetspensionssystemet ska kunna finansieras. En annan beaktansvärd synpunkt är att praktiskt taget hälften av de frivilliga pensionsförsäkringsavtalen, ca 225 000 avtal, har tecknats under de fyra senaste åren. Övergångsbestämmelserna från tidigare lagstiftning skulle i värsta fall ha flyttat fram de pensionspolitiska effekterna av reformen tiotals år och därmed urholkat hela reformen.

Regeringen bedömer i propositionen att lagen i konstitutionellt hänseende är möjlig. Trots det har regeringen ansett det vara önskvärt att grundlagsutskottets utlåtande begärs, vilket också skett.

Konstitutionell bedömning

Grundlagsutskottet har gjort en samlad bedömning och anser det av konstitutionella skäl vara nödvändigt att konsekvenserna av de föreslagna bestämmelserna dämpas för pensionssparare som närmar sig den avtalsenliga pensionsåldern. Den föreslagna övergångsperioden på ett år bör förlängas avsevärt, exempelvis till fem år. Annars kan lagförslaget inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Grundlagsutskottet utgår i sin bedömning för det första från att frivilliga pensionsförsäkringsavtal formellt sett inte omfattas av skattelagstiftningen men att skattestödet till pensionssparande trots allt är kopplat till 19 § 2 mom. i grundlagen, där var och en garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad under ålderdomen. Den pensionsålder som är en förutsättning för avdragsrätt på försäkringspremier är därtill en sådan väsentlig omständighet som påverkar avtalet och har följaktligen relevans med avseende på egendomsskyddet i 15 § i grundlagen.

Det grundlagsfästa egendomsskyddet omfattar också avtalsförhållandens fortbestånd. Här ingår bl.a. rätten att lita på att den lagstiftning som reglerar rättigheter och skyldigheter som är viktiga med tanke på avtalsförhållandet består. Denna typ av frågor kan enligt grundlagsutskottet inte regleras på ett sätt som i oskäligt hög grad försämrar parternas rättsliga ställning. Skyddet för grundade förväntningar och tillit har ansetts vara av större relevans när lagen ända från början har inrättats för ett särskilt ändamål.

Grundlagsutskottet har i analysen av om syftet med bestämmelserna är godtagbart kommit till att de åldersstrukturrelaterade balansåtgärderna för att trygga finansieringen av pensionssystemet är påkallade av ett tungt vägande samhälleligt skäl. Bestämmelserna är därmed godtagbara med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna.

Med tanke på proportionalitetsaspekten är det enligt grundlagsutskottet mest problematiskt om den försäkrade inte får ihop pensionsmedel i enlighet med målet senast den 31 december 2005. De största negativa konsekvenserna drabbar då de pensionssparare som närmar sig den avtalsenliga pensionsåldern och har byggt upp sitt pensionssparande på små premier som betalats in under en lång tid. Dessutom bör det beaktas att den jämfört med tidigare avvikande regleringen endast gäller individuella pensionsförsäkringar.

Grundlagsutskottet gjorde under riksmötet 2002 en bedömning av ett förslag till ändrad pensionslagstiftning och lyfte då fram det faktum att ändringarna föreslogs bli genomförda stegvis på många punkter. Det var ett sätt att dämpa effekterna av ändringarna särskilt för dem som inom en snar framtid uppnår pensionsåldern. Detta kunde ses som en indikator på ett konstitutionellt betydelsefullt skydd för de förväntningar som dessa ålderskategorier berättigat hyser och som oförutsedda ändringar i pensionssystemen strax före pensioneringen annars skulle kunna krossa (GrUU 60/2002 rd).

Finansutskottet anser med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande att den övergångsperiod regeringen föreslagit bör förlängas för åldersgränserna i gamla försäkringar. Utskottet föreslår här en övergångsperiod på fem år, dvs. till den 31 december 2009. En noggrannare motivering till detta ingår i detaljmotiveringen.

Utskottet vill för tydlighetens skull påpeka att grundlagsutskottet gjort en bedömning av hela propositionen men inte haft något att anmärka mot bestämmelserna om omläggningar i skattestrukturen.

Genomförandet av det nya systemet

Försäkringsbolagen har framhållit att det nya systemet medför stora extra kostnader för dem. Någon närmare specifikation av hur stort belopp det rör sig om eller vad kostnaderna bygger på har inte lagts fram under utskottsbehandlingen. Men den övergångsperiod på ett år som ges för att ta i bruk skattemodellen samt arbetsgivarens andel av alla försäkringar, ca 100 000 avtal, drar i alla händelser i någon mån ner kalkylen i propositionen. Dessutom underlättar det avsevärt för försäkringsbolagen när det inte längre behöver göras en utredning av det totala pensionsskyddet för att få göra avdraget. Den femåriga övergångsperiod som utskottet föreslår för åldersgränsen sänker även den försäkringsbolagens kostnader när avtalsförhandlingarna med kunderna kan spridas ut över flera år.

Utskottet har också diskuterat möjligheten att helt övergå till kapitalbeskattning redan från början av nästa år. Med tanke på att systemet ska vara klart vore detta motiverat. Dessutom skulle det främja det allmänna syftet med omläggningen, likabehandling av de skattskyldiga och en allmän neutralitet. Därtill skulle det generera positiva fiskala effekter. Försäkringsbranschen har emellertid konstaterat att den absolut måste få en teknisk övergångsperiod på minst ett år för att kunna genomföra ändringarna.

Det är viktigt, menar utskottet, att verkställigheten av skattelagstiftningen inte åsamkar de skattskyldiga eller andra aktörer oskäliga kostnader eller andra oskäliga olägenheter. Dessutom kräver det allmänna intresset att det nya systemet införs friktionsfritt. Av denna anledning föreslår utskottet att den tekniska övergångstid på ett år som regeringen föreslagit för införande av skattemodellen godkänns. Med hänvisning till erhållen utredning anser utskottet att det inte finns några sådana särskilda faktorer i anknytning till införandet av det nya systemet som man behöver ta hänsyn till när bestämmelserna träder i kraft.

Konsekvensanalys ur ett jämställdhetsperspektiv

Utskottet anser det vara en brist att könskonsekvenserna inte analyserats i propositionen. En sådan analys vore över lag motiverad i viktigare lagförslag och i synnerhet i lagstiftningsprojekt som indirekt anknyter till den ekonomiska försörjningen. Det är högst sannolikt att de frivilliga pensionsförsäkringarna och avdragsrätten i samband med dem inte spelar samma roll för män och kvinnor som försörjning under pensionärstiden. Propositionen kan följaktligen få olika konsekvenser för de två könen.

Finansministeriet påpekar i sitt yttrande att propositionen ger makar större möjligheter att finansiera premierna för en frivillig individuell pensionsförsäkring för den av makarna som saknar inkomster. Detta kan förbättra situationen för hemmavarande kvinnor men i gengäld öka incitamentet för att låta bli att söka arbete. Också i fråga om de försäkringar som tecknats under de allra senaste åren kan man observera två slags effekter. Majoriteten av de nya försäkringstagarna är kvinnor i lägre inkomstgrupper. Deras situation förbättras relativt sett när progressionseffekten inte längre finns. Men å andra sidan slår den höjda åldersgränsen hårdast mot de som inlett sparande de senaste åren. Dessa exempel ger antydningar om vilka konsekvenser bestämmelserna får men utgör inte en sådan systematisk bedömning som borde ha gjorts i samband med propositionen.