Allmän motivering

I statsrådets redogörelse om en klimat- och energistrategi på lång sikt ställs som strategiskt mål för Finland att stoppa ökningen i den slutliga energiförbrukningen och vända den i en nedgång fram till 2020. I den vision som sträcker sig till 2020 ställs dessutom som mål att ytterligare minska den slutliga energiförbrukningen med minst en tredjedel från nivån 2020.

Enligt målscenariot för 2020 är den slutliga förbrukningen 310 TWh, alltså något under nuvarande nivå, då den annars skulle öka med omkring 10 procent från nuvarande nivå, eller till 347 TWh som enligt basscenariot I basscenariot ingår de beräknade konsekvenserna av tidigare genomförda och beslutade främjandeåtgärder. Energiskatter, energiunderstöd och budgetanslag för energiinvesteringar antas vara oförändrade i basscenariot. i redogörelsen. Målscenariot anger en gräns också för ökningen i elkonsumtionenElenergin antas utgöra 98 TWh av den slutliga förbrukningen enligt målscenariot, alltså knappa 10 % mer än nuvarande nivå, och övrig energi 212 TWh..

Målen bör ses mot de krav som ställs på gemenskapen och medlemsstaterna i EU:s energi- och klimatstrategi och kommissionens förslag till rättsakter och som inte kommer att uppfyllas utan betydande nya klimat- och energipolitiska åtgärder.

EU:s mål går ut på att

• växthusgasutsläppen i EU ska genom ett ensidigt åtagande minskas med minst 20 procent från nivån 1990 till 2020. Målet ökar till 30 procent om man lyckas få till stånd en internationell konvention genom vilken de övriga utvecklade länderna binder sig vid motsvarande utsläppsminskningar och de mer ekonomiskt avancerade utvecklingsländerna i tillräcklig grad binder sig vid samma mål utifrån sitt ansvar och sin beredskap.
• förnybara energikällor ska stå för 20 procent av den slutliga energiförbrukningen i EU kring 2020. Man jämför då med nivån 2005 som var 8,5 procent. Skyldigheten att främja förnybara energikällor delas mellan medlemsstaterna och då blir Finlands skyldighet att höja sin egen andel till 38 procentFinlands skyldighet att öka användningen är något lägre än i EU i snitt. Det beror på Finlands tidigare åtgärder för att främja förnybar energi och redan uppnådda höga andel förnybar energi. fram till 2020 från 28,5 procent 2005. Dessutom ska andelen förnybar energi i varje medlemsstat vara minst tio procent den totala volymen såld motorbensin och dieselolja 2020. Skyldigheten är densamma i alla medlemsstater.
• energieffektiviteten förbättras samtidigt för att energikonsumtionen ska vara 20 procent lägre än annars utan nya insatser. Energieffektivitetsmålet är EU:s gemensamma politiska mål och inbegriper inga nationella bindande åtgärder eller mål.

EU:s ambition är att begränsa höjningen av jordens medeltemperatur på sikt till två grader, vilket förutsätter att växthusgasutsläppen på jordklotet minskas med hälften från 1990 till 2050. Det betyder att industriländerna måste minska sina utsläpp med 60—80 procent fram till 2050.

Kraven på minskade växthusgasutsläpp ska genomföras på olika sätt i den utsläppshandlande sektorn och de icke-utsläppshandlande sektorerna. EU:s utsläppshandlande sektor bör minska sina utsläpp med 21 procent och de icke-utsläppshandlande sektorerna med 10 procent från 2005 till 2020.

Utsläppshandeln ska dessutom utvecklas på ett sådant sätt att man i fortsättningen inte längre ställer upp nationella utsläppsminskningsmål utan att den utsläppshandlande sektorn i framtiden ska ha ett gemensamt utsläppstak som gäller för hela gemenskapen. Likaså ska utsläppsrätterna i olika branscher fördelas på lika grunder inom hela EU och fördelningen genom auktion byggas ut stegvis så att gratis utsläppsrätter helt upphör 2020. Som undantag kan man tänka sig branscher som är utsatta för internationell konkurrens och särskild risk för kolläckage.

Minskningskraven för branscher utanför den utsläppshandlande sektorn har däremot delats ut till medlemsstaterna. Därmed ska Finland minska sina växthusgasutsläpp i den icke-utsläppshandlande sektorn, som trafik, boende och jordbruk, med 16 procent från 2005 till 2020.

Avgränsning

Statsrådets redogörelse är en konsekvent, heltäckande och målmedveten beskrivning av hur Finland kan fullgöra sina skyldigheter. Strategin är avsedd som underlag för regeringens ställningstaganden både vid förhandlingar i Europeiska unionen och i andra internationella sammanhang. Den tjänar också som underlag för den politiska beredningen och det politiska beslutsfattandet i Finland. Strategiarbetet kommer att fortsätta och kompletteras i den klimat- och energipolitiska framtidsredogörelse som är under beredning vid statsrådets kansli.

Det handlar om en mycket vittfamnande fråga som täcker in de viktigaste områdena av samhället och som har verkningar långt in i framtiden. För att målen ska nås krävs det tväradministrativa beslut där det direkta sambandet mellan energi- och klimatpolitiken systematiskt vägs in.

Det krävs ett brett och samlat grepp för att analysera redogörelsen. Redogörelsen tas upp till behandling i flera utskott i riksdagen och därför inskränker sig finansutskottet till vissa allmänna synpunkter och framför allt till de punkter i redogörelsen som har ett direkt samband med utskottets ansvarsområde, alltså främst samhällsekonomin, statsekonomin och beskattningen.

Samhällsekonomiska synpunkter

Statens ekonomiska forskningscentral VATT och Statens tekniska forskningscentral VTT har tillsammans gjort en undersökningVATT, 139/2008, Energia- ja ilmastopolitiikan vaikutukset energiajärjestelmään ja kansantalouteen (Energi- och klimatpolitikens effekter för energisystemet och samhällsekonomin). för redogörelsen där de konstaterar att det energi- och klimatpolitiska programmet 2020 har fått effekter för hela den samhällsekonomiska strukturen och totalproduktionen. Enligt undersökningens baskalkyler kommer nationalprodukten att ligga på en ca 0,8 procent lägre nivå än i basscenariot. Det beror huvudsakligen på de ökade energikostnaderna och den urholkande effekt de har för köpkraften och en konkurrenskraftig export.

Bedömningen bygger på en lång rad makroekonomiska antaganden framför allt om statsekonomin, arbetsmarknaden och den globala marknaden. Analyserna har gjorts före den rådande ekonomiska recessionen och därför är en del antaganden förlegade. Det gäller tydligast för antagandet i basscenariot att samhällsekonomin ökar med drygt två procent ända fram till 2020 och något långsammare därefter. Utskottet tror ändå att detta inte i sig påverkar iakttagelserna och slutsatserna i undersökningen utan endast frågan om hur mycket insatser som behövs och när de ska sättas in.

Det är ett större problem att effektanalysen i strategin bygger på ett antagande om kostnadseffektiva genomförandemetoder. I Finland har det nämligen inte gjorts någon heltäckande bedömning av olika insatsers kostnadseffektivitet och det betyder att klimatpolitiken delvis måste byggas på bristfälliga kunskaper. Det är alltså fullt möjligt att de föreslagna insatserna kommer att kosta betydligt mer än vad kalkylerna anger.

Internationella undersökningar ger ändå en viss fingervisning. Situationen hjälps också upp av att en övergripande plan för energieffektivitet är under beredning i en representativ kommission som ska bedöma energispar- och kostnadseffekterna av de insatser som är nödvändiga i olika sektorer.

I själva undersökningen konstateras det att de klimat- och energipolitiska åtgärdernas effekt för samhällsekonomin är beroende av många faktorer, främst bland dem priset på utsläppsrätter. Om priset 2020 i enlighet med kommissionens bedömning ligger kring 30 euro/tCO₂, står utsläppshandeln för omkring hälften av förändringen i nationalprodukten, ökningen i förnybar energi för omkring en tredjedel och energisparande för drygt en sjättedel. Men effekterna beror också på teknikens och arbetsmarknadens flexibilitet och samhällsekonomins generella anpassningsförmåga. Också förändringar in dem jämfört med antagandena får effekter för hela samhällsekonominBedömningarna i undersökningen bygger på antagandet att löneanpassningens snabbhet representerar medelvägen..

Effektbedömningarna utgår på det hela taget från att man inte prutar på de långsiktiga åtagandena, också om den ekonomiska tillväxten avtar. Det bör man enligt utskottets mening hålla fast vid oberoende av den rådande recessionen. I energi- och klimatpolitiken måste man över lag binda upp sig vid långsiktiga strategier för att minska utsläppen, trygga industrins verksamhetsbetingelser och ta fram ny energi- och miljöteknik. Dessutom kan och bör stimulansåtgärder sättas in så att de får fart på ekonomin samtidigt som de främjar nödvändiga klimatmål.

Bortom de direkta konsekvenserna av recessionen lönar det sig också att se de möjligheter som insatserna för att minska utsläppen ger, främst bland dem

• potentialen för innovationer och globala marknader i anknytning till investeringar i energieffektivitet i och med att energiproduktionen i allt högre grad går mot förnybara energikällor och decentraliserade produktionsmetoder eller effektiv och ren teknik införs i stället för konventionell teknik,
• utsläppsminskningarnas kostnadseffektivitet; internationella undersökningar visar vilka stora skillnader det kan finnas i utsläppsminskningarnas kostnadseffektivitetMcKinsey & Company, 2009: Pathways to a Low-Carbon Economy, Global GHG Abatement Cost Curve v2.0.. De mest lönsamma insatserna har att göra med energieffektivitet och energisparande och då kan utsläpp reduceras också till negativa kostnader. I sista hand är det fråga om hantering av klimatriskerna. Trots att det i Finland har gjorts mycket för att höja energieffektiviteten, finns det enligt redogörelsen fortfarande en outnyttjad energisparpotential. De viktigaste målen för utsläppsminskning är samhällsstrukturen, boende, trafik och mobilitetEnligt redogörelsen kan man enbart med en effektiv parkeringspolitik åstadkomma en årlig minskning på ca 0,1—0,3 miljoner tCO2. Samma effekt kan åstadkommas genom utveckling av varutransporterna och en integrerad samhällsstruktur.. I detaljmotiven ser utskottet närmare på möjligheterna inom byggandet.
• sidofördelarna med klimatskyddet, som uppkomsten av nya arbetstillfällen, bättre självförsörjning på energi och bättre försörjningstrygghet, minskad energikonsumtion, lägre energikostnader och färre negativa miljö- och hälsoeffekter.

Självfallet behöver Finland också i framtiden mycket energi grund av sin industriella struktur, de långa avstånden och det kalla klimatet. Därför måste de energipolitiska besluten vara långsiktiga och förutseende.

Strategin syftar inte bara till att uppfylla klimatmålen utan också till att trygga energitillförseln under alla förhållanden och konkurrenskraftiga energipriser i jämförelse med andra länder som Finland. Besluten bygger på en allsidig och decentraliserad energiproduktion. Åtgärderna gör oss också mer självförsörjande på energi. Därmed är riktlinjerna motiverade också med tanke på det totala samhällsekonomiska intresset.

Statsekonomiska synpunkter

Åtgärderna i redogörelsen inverkar också på statsekonomin. Som eventuella inkomstkällor nämns vid sidan av energibeskattningen också intäkter av handeln med utsläppsrätter och windfall-skatten. Men inga konkreta förslag läggs fram i sammanhanget. För utgifternas del konstateras det generellt att många av åtgärderna förutsätter extra finansiering.

Finansieringsfrågorna tas upp och besluts inom ramarna för statsfinanserna och statsbudgeten. Regeringen tar ställning till finansiella behov utöver rambeslutet för 2009—2012 i budgeten för 2009 och i rambeslutet våren 2009.

Detaljbesluten om ekonomiska styrmekanismer är alltså fortfarande öppna på många punkter. Klimat- och energifinansieringen har under de tre senaste åren ökat i statsbudgeten från knappa 350 miljoner euro 2007 till omkring 440 miljoner euro 2008 och 550 miljoner euro 2009. Finansieringen riktar sig främst till forskning i teknik i anknytning till energi och klimatförändringen, understöd för energiinvesteringar, stöd för kollektivtrafik och förbättringsåtgärder i skogsbruket.

Klimat- och energipolitiken är en av prioriteringarna i den helt nyligen lämnade ramredogörelsen för 2010—2013 (Statsrådet redogörelse om ramarna för statsfinanserna 2010—2013, SRR 3/2009 rd). I utgifterna beaktas också behovet av extra medel för finansiering av innovationspolitiken och en hållbar virkesproduktion.

I rambeslutet hänvisas det också till att det behövs pengar om en internationell klimatkonvention fås till stånd för tiden efter 2012. Konventionen kommer i så fall att kräva att alla avtalsslutande parter bidrar finansiellt till utveckling och överföring av teknik och att industriländerna gör ett åtagande om att stödja genomförandet av konventionen i utvecklingsländerna. Finland bör också räkna med sådana kostnaderSekretariatet för FN:s klimatkonvention (UNFCCC) beräknar att det för att bekämpa klimatförändringen årligen behövs extra investeringar på 200—210 mrd dollar 2030 och att ungefär 40 procent av detta går till utvecklingsländerna. Vidare beräknas utvecklingsländerna behöva 28—67 mrd dollar per år för anpassning till klimatförändringen. Enligt UNFCCC:s kalkyler uppgår de totala kostnaderna för den nya klimatkonventionen till 0,3—0,5 procent av den globala bruttonationalprodukten. — FM bedömer att Finlands årliga andel ligger kring 100 milj. euro, men det är möjligt att summan stiger upp till 400—500 milj. euro., trots att merparten av medlen för bekämpande av klimatförändringen och anpassningen sannolikt tas från den privata sektorn. Klimat- och energistrategin på lång sikt utgår från att minskningsmålen kan nås. Utsläppshandeln garanterar utsläppsminskningarna i de sektorer som omfattas av den. Det är möjligt att nå utsläppsminskningsmålen nästan fullt ut i de sektorer som står utanför, om målen för förnybara energikällor och effektivare energianvändning i strategin uppnås. Men det kräver effektivare stöd- och styrmekanismer och omstruktureringar.

Utskottet accepterar de här synpunkterna men påpekar att olika produktionsformer för förnybar energi behöver stöd i olika grad. En del av den förnybara energin, som vattenkraft, returbränsle och de billigaste biogaserna behöver inget stöd alls. Mest stöd behöver i sin tur t.ex. flytande biobränslen och vind- och solenergi. Det måste vägas in i politiska åtgärder och tilltänkta lösningar att årliga budgetar inte ensamma räcker till för att tillgodose alla stödbehov.

Inte heller fiskala lösningar räcker ensamma till, utan det behövs också privat finansiering och kostnadseffektiva styrmekanismer som inmatningstariffer. Då är det viktigt att se till att de styrmekanismer som väljs fungerar på marknadsvillkor och inte snedvrider elpriserna. Arbets- och näringsministeriet arbetar på detta.

Enligt redogörelsen är behovet av stöd för skogsflis, träpellets och åkerbiomassa litet. Meningen är ändå att öka användningen av skogsflis två- eller trefalt. Sakkunniga som utskottet har hört ifrågasätter detta mål. Användningen av träbaserade drivmedel spelar en avgörande roll med tanke på målen för förnybar energi och därför ser utskottet särskilt på behovet av stöd och styrning i detaljmotiven.

I detaljmotiven uppmärksammas dessutom vetenskapliga och utbildningsrelaterade synpunkter, som är viktiga för de innovationsbaserade lösningar som tas fram i redogörelsen.

Beskattningen

Redogörelsen innehåller alltså inte några konkreta förslag om beskattningen. Men där framhålls rent generellt att energibeskattningen är ett centralt klimat- och energipolitiskt instrument. Det kan användas för att dämpa energikonsumtionen, förbättra energieffektiviteten och styra användningen av energikällor i mer utsläppssnål riktning.

Det är tänkt att energibeskattningen ska utvecklas som en helhet för att främja målen, men också mer systematiskt med tanke på olika energikällors miljökonsekvenser. Också andra styrmekanismer ska beaktas i besluten, som utsläppshandeln och nya stödinstrument för förnybar energi typ inmatningstariffer. Genom besluten om energibeskattning av drivmedel ska det dessutom ses till att drivmedelsproduktionen uppfyller kraven på hållbar utveckling.

Utskottet anser att skatteförslagen i redogörelsen är progressiva och konsekventa med tanke på miljömålen. Enligt undersökningar har skattestyrningen dessutom färre negativa konsekvenser för ekonomin och sysselsättningen än administrativa styrmekanismer. Det betyder att miljöskatter kan vara mycket rationella för ändamåletMartti Hetemäki, Suomen kestävän kehityksen toimikunnan kokous 4/2004 (Möte för Finlands kommission för hållbar utveckling)., även om de lätt drar med sig rättviseproblem i och med att de vanligen inte tar hänsyn till skattebetalningsförmågan.

De slutliga avgörandena kräver emellertid ytterligare utredning. Arbetet pågår på många håll. Det som utreds är bl.a. en kvalitetsgradering av bränslebeskattningen, system med tjänstebiljetter, resekostnadsavdrag och vägtullar eller trängselavgifter. I den övergripande planen för energieffektivitet som är under beredning kommer det möjligen också att ingå fiskala styrmekanismer. När utredningarna är klara är det dags för slutsatser.

Det är viktigt att lösningarna tar fasta på en långsiktig och förutseende skattepolitik som vid sidan av de faktorer som nämns ovan också beaktar näringslivets konkurrenskraft. I det sammanhanget är det också skäl att ta ställning till detaljerna i en s.k. windfallskatt.

Övriga synpunkter

Det har konstaterats i olika sammanhang att nyttan av att hejda klimatförändringen och begränsa en ökning av medeltemperaturen på jordklotet till två grader är större än kostnaderna för utsläppsminskningarSammanfattande MiUU 8/2006 rd, s. 4.. Det finns alltså rationella argument för en kontrollerad klimatpolitik. Dessutom har utsläppsminskningarna andra positiva effekter bl.a. för människors hälsa och den biologiska mångfalden i naturen.

Men det är inte längre bara fråga om att väga mellan enskilda för- och nackdelar utan om ett val av fundamental betydelse: den nyaste forskningen och informationen om klimatförändringens framfart visar att koldioxidutsläppen under de senaste åtta åren har ökat häftigare än man kunnat räkna med. Utsläppen har ökat 40 procent mer än vad som antagits i den mellanstatliga klimatpanelen IPCC:s värsta scenario 2007Ordföranden för Finlands IPCC-grupp, Meteorologiska institutets generaldirektör Petteri Taalas, H.S. 26.3.2009.. Det beror på ökad användning av kolkraft inte minst i de stora ekonomierna i AsienTrots att industriländerna huvudsakligen är skyldiga till den nuvarande snabbt framskridande klimatförändringen kommer utsläppen i länder i utveckling under kommande årtionden att överskrida industriländernas utsläpp.. Om utvecklingen fortsätter i samma riktning, accelererar klimatförändringen ännu mer. Konsekvenserna i olika delar av världen kan vara så betydande att mänsklighetens existens under kommande århundraden är hotad.

Statsrådets redogörelse uppfyller de nödvändiga utsläppsminskningskraven för Finlands del. Den beskriver också Finlands engagemang och målmedvetenhet i samarbetet på EU-nivå och internationellt. Med hänsyn till dagens fakta och utvecklingsutsikter är detta den enda hållbara vägen framåt. Därför stöder utskottet målen och anser att det är nödvändigt att försöka nå dem konsekvent och målmedvetet på det sätt som föreslås i redogörelsen.