Motivering

Enligt den gällande lagen om fredsbevarande verksamhet kan Finland inte delta i militär tvångsverksamhet och militära operationer som inte har godkänts av FN:s säkerhetsråd eller OSSE.

I regeringens förslag till ny lag om militär krishantering ingår inte längre några begränsningar. Lagförslaget ger inte heller svar på frågan om skillnaden mellan militär krishantering och krig. En av de avhörda experterna konstaterade att denna gränsdragning är svår, ja nästan ogörlig. En annan expert ansåg att termen militär krishantering inte är desto tydligare än termerna fredsbevarande eller fredsframtvingande. Militär krishantering kan även innefatta regelrätta krigsåtgärder.

Från folkrättssynpunkt är den viktigaste aspekten på lagförslaget den omständigheten att förslaget inte såsom den gällande lagstiftningen kräver ett befullmäktigande från FN:s säkerhetsråd för deltagande i krishanteringsoperationer. Lagförslaget förtydligar inte heller bestämmelserna i FN-stadgan om maktmedel och det framgår inte heller klart att den föreslagna ändringen gör det möjligt att använda vapenmakt också i strid med FN-stadgan.

Även om det i motiven till lagförslaget konstateras att Finland liksom alla andra länder betraktar ett FN-mandat som en nödvändighet för en militär krishanteringsoperation kan Finland i framtiden undantagsvis även delta i operationer — rent av i militärattacker och egentliga stridsåtgärder i preventivt syfte — som inte har godkänts av FN.

I artikel 2.4 i FN-stadgan fastslås att alla medlemmar ska avhålla sig från hot om eller bruk av våld (således "militär krishantering"). FN-stadgan känner endast till två undantag: självförsvar, "i händelse av ett väpnat angrepp" (artikel 51) eller åtgärder för att upprätthålla fred och säkerhet (artikel 39 och 42 och kapitel VII överlag).

Professor Martti Koskenniemi har påpekat att regeringen vid bedömningen av hur viktigt säkerhetsrådets mandat är har fäst avseende vid mindre viktiga synpunkter.

Genom att understryka lagändringarnas tekniska natur ("säkerhetsrådet inte i alla fall kan fatta beslut" s. 18) och genom att konstatera att man också i framtiden kommer att beakta "FN-stadgans mål och principer" (s. 31), undanhålls det faktum att propositionen ger Finland möjlighet att ställa sig vid sidan av det kollektiva säkerhetssystem som stadgan har skapat.

Enligt Koskenniemi finns det i den nya lagstiftningen inte längre några hinder för Finlands deltagande i exempelvis den typ av militära operationer som Nato utförde genom bombningar av Jugoslavien 1999 eller USA och dess allierade genom sitt angrepp på Irak 2003.

Det finns skäl att observera att enligt lagförslaget behöver militär krishantering inte heller längre överensstämma med FN-stadgans mål och principer eller andra folkrättsliga regler. Det räcker om dessa "beaktas".

FN:s fredsbevarande verksamhet är för närvarande koncentrerad till Afrika. Organisationens resurser har redan länge varit trängda. Rika länder har fem gånger oftare valt att sända sina trupper till Nato- eller EU-ledda operationer, som varit strategiskt, politiskt eller ekonomiskt viktiga för dem, än till FN-ledda operationer. Denna utveckling är oroväckande.

Även om EU:s medlemsländer ger betydande finansiering till fredsbevarande verksamhet sänder de inte längre sina egna trupper i nämnvärd utsträckning till FN-operationer. I mars 2005 var EU-ländernas andel av FN-trupperna mindre än sju procent och i Afrika endast runt två procent. Det finns anledning att befara att även EU bygger upp ett krishanteringssystem utan samband med FN, även om unionen åtminstone inte tills vidare på samma sätt som USA direkt försöker sidsteppa FN i beslutsfattandet.

Finland har stött strävandena att befästa FN-systemet och även deltagit i många FN-ledda fredsbevarande operationer. Också i regeringen Vanhanens program nämns vikten av att stärka FN. Men Finland deltar inte längre med någon stor insats i en enda av FN ledd fredsbevarande operation.

I stället för att delta i FN-operationer har Finland nu ökat sin aktivitet inom ramen för Nato- och EU-ledda krishanteringsoperationer. Endast fyra procent av de finländska fredsbevararna deltar för tillfället i FN-ledda operationer men två tredjedelar är med i Nato-ledda operationer.

EU uppger att unionen i sin säkerhets- och försvarspolitik förbinder sig till FN-stadgans principer. En av de viktigaste principerna i denna stadga är att militära maktmedel är tillåtna endast i självförsvar eller med stöd av mandat från FN:s säkerhetsråd. När man tar till EU:s snabbinsatsstyrkor, de så kallade stridsgrupperna, är det ytterst viktigt att veta om EU:s militära krishanteringsåtgärder kommer att stärka eller försvaga FN, dess auktoritet och verksamhetsförutsättningar. När EU:s krishantering bygger på FN-mandat bidrar de till att öka FN:s trovärdighet och främjar möjligheterna att skydda människoliv. Utan FN-mandat undergräver EU:s krishanteringsoperationer däremot det internationella rättssystemet och försvagar EU:s ställning som utvecklare av rättssystemet. De ökar inte heller andra aktörers tilltro till att EU inte kommer att använda sin militära makt för att driva sina ensidiga intressen utan endast för att återställa och upprätthålla fred.

Motivering

Regeringens proposition RP 5/2006 rd om militär krishantering är behövlig och lagförslagen med motiveringar är i det stora hela godtagbara. Men undantaget utgörs av den fråga som gäller lagens tillämpningsområde, närmare bestämt i vilken typ av operationer Finland kan delta. Frågan är om deltagande i en operation förutsätter FN-mandat eller om det räcker med att operationen följer FN-stadgans mål och principer. Även om lagen skulle utgå från att deltagande kräver FN-mandat skulle det ändå vara möjligt att delta i andra operationer med stöd av en speciallag som riksdagen godkänner för ändamålet.

Utgångspunkten för propositionen är att deltagandet i operationer kräver FN-mandat. Undantagsvis kunde man nog delta i en operation efter att riksdagen har godkänt en redogörelse i saken. Enligt propositionen ska alltså hela riksdagen behandla frågan om ett deltagande i fall den aktuella operationen inte har FN-mandat. Det är närmast en teoretisk fråga om deltagandet i en operation accepteras med stöd av en speciallag eller en redogörelse. Inte heller behandlingstiderna varierar särskilt mycket.

Under expertutfrågningen framgick det att antalet operationer med låg beredskapsnivå håller på att öka. För dessa operationer begärs i allmänhet inte något FN-mandat och deltagandet i en sådan skulle därmed kräva en redogörelse. Ordet "undantagsvis" i lagtexten anger att det ska vara fråga om ett undantag. Men om denna typ av operationer blir allt allmännare, vilket experterna antar, innebär detta att krishanteringslagen inte kan tillämpas utan att det alltid måste till en speciallag.

Klarast och tydligast vore det om krishanteringslagen alltid skulle förutsätta FN-mandat som ett villkor för deltagande. En sådan lag skulle också ge omvärlden klara besked och eliminera en eventuell gråzon som nu oundvikligen utformas när man från fall till fall avgör om en operation följer FN-stadgans mål och principer. I andra operationer kunde Finland delta med stöd av en speciallag.