Detaljmotivering

1. Lag om ändring av 4 § lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen

4 §.

Lagförslaget i propositionen kan enligt grundlagsutskottets tidigare utlåtande behandlas i vanlig lagstiftningsordning bara om utskottets konstitutionella anmärkningar om 4 § 1 mom. beaktas på behörigt sätt (GrUU 10/2005 rd). Grundlagsutskottet har ansett att förslaget är problematiskt med hänsyn till kravet att bestämmelserna ska vara exakta och noga avgränsade, i synnerhet med hänsyn till att möjligheten att använda militära maktmedel på ett exceptionellt sätt inkräktar på en lång rad grundläggande rättigheter för mångas vidkommande. Av den orsaken är förslaget också förknippat med en del problem när det gäller bestämmelsernas proportionalitet. Därför måste förslaget preciseras för att kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Enligt grundlagsutskottets tidigare utlåtande måste det av lagen för det första framgå vad som avses med militära maktmedel. Ambitionen bör vara att åstadkomma en i den nya lagens behov förankrad bestämmelse som begränsar polisens rätt att få handräckning av försvarsmakten till maktmedel som lämpar sig för handräckningsuppdrag.

Inrikesministeriets skrivelse den 9 maj 2005 som ingår som bilaga till förvaltningsutskottets begäran om utlåtande den 12 maj 2005 innehåller ett förslag till definition av militära maktmedel i 4 § 3 mom. i lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen. Enligt förslaget avses med militära maktmedel sådan användning av vapenmakt med krigsmateriel som är slagkraftigare än användningen av militärpersonens personliga vapen. Förslaget svarar mot definitionen i 33 § 1 mom. i territorialövervakningslagen (755/2000) och uppfyller i sig grundlagsutskottets krav på att militära maktmedel ska definieras i lag.

I sitt nya utlåtande ser grundlagsutskottet det som en viss brist att militära maktmedel inte begränsas på det sätt som utskottet rekommenderar enbart till maktmedel som lämpar sig för handräckningsuppdrag, utan att definitionen fortfarande ser ut att omfatta all militär makt som försvarsmakten har till sitt förfogande. Å andra sidan innebär 4 § 4 mom. om maktmedlens proportionalitet och försvarbarhet i skrivelsen en situationsspecifik begränsning också i möjligheten att använda olika slag av krigsmateriel. Det oaktat är det enligt grundlagsutskottets mening viktigt att definitionen kompletteras med en passus som begränsar den tillgängliga krigsmaterielen och som anger om den lämpar sig för polisuppdrag, t.ex. på följande sätt: "Med militära maktmedel avses sådan användning av vapenmakt med krigsmateriel som är slagkraftigare än användningen av militärpersonens personliga vapen som lämpar sig för polisuppdrag."

Enligt grundlagsutskottets tidigare utlåtande bör det av lagen tydligare än av det ursprungliga förslaget framgå när handräckning kan omfatta användning av militära maktmedel. Bestämmelsen ska i lagen begränsas till att gälla sådana i 34 a kap. i strafflagen avsedda allvarliga gärningar som omedelbart måste förhindras eller avbrytas för att skydda andra personers liv eller hälsa och det inte finns något lindrigare sätt att förhindra eller avbryta gärningen än med militära maktmedel (GrUU 10/2005 rd).

Polisens rätt att få handräckning som kräver användning av militära maktmedel begränsas i 4 § 1 mom. i skrivelsen till åtgärder för att förhindra eller avbryta brott enligt 34 a kap. 1 § 1 mom. 2—7 punkten och 2 mom. i strafflagen. Ett ytterligare villkor enligt 4 § 1 mom. i skrivelsen är att det med polisens egen utrustning och personal inte är möjligt att förhindra eller avbryta ett brott.

Handräckning kan därmed ges för att förhindra eller avbryta de allvarligaste brott som begås i terroristiskt syfte. Enligt grundlagsutskottets ståndpunkt omfattar bestämmelsen inte förberedelse av ett brott som begås i terroristiskt syfte, ledning av en terroristgrupp, främjande av en terroristgrupps verksamhet och finansiering av terrorism, som enligt 34 a kap. i strafflagen är straffbara.

Handräckning kan enligt 4 § 2 mom. i skrivelsen omfatta användning av militära maktmedel, om det är nödvändigt för att avvärja ett överhängande allvarligt hot mot ett stort antal människors liv eller hälsa och det inte finns något lindrigare sätt att avvärja hotet.

Det hot som ska avvärjas ska enligt förslaget uttryckligen gälla liv eller hälsa. Militära maktmedel kan således inte användas t.ex. för att avvärja hot mot egendom eller annan ekonomisk skada. Dessutom ska det vara fråga om ett allvarligt hot mot liv eller hälsa. Sannolikheten för att någon får sätta livet till eller att någons hälsa tar allvarlig skada bör enligt grundlagsutskottets mening vara stor i detta sammanhang. Ett ytterligare villkor är att hotet ska vara konkret och omedelbart överhängande samt allmänt, dvs. rikta sig mot ett stort antal människor. Handräckningen kan därmed omfatta militära maktmedel, om alla villkor i den föreslagna bestämmelsen samtidigt uppfylls och det är nödvändigt att ta till maktmedel för att avvärja faran. Till dessa delar uppfyller förslaget grundlagsutskottets tidigare krav på preciseringar.

För det tredje anser grundlagsutskottet i linje med sin tidigare ståndpunkt att lagen måste kompletteras med bestämmelser om kravet på proportionalitet i användningen av maktmedel och omständigheter som uttryckligen ska beaktas vid bedömningen av om det är försvarbart att använda militära maktmedel.

I 4 § 4 mom. i skrivelsen krävs att användningen av maktmedel ska vara försvarbar i relation till hur viktigt och brådskande uppdraget är, hur farligt motståndet är, vilka resurser som står till förfogande och övriga omständigheter som inverkar på en samlad bedömning av situationen. Till denna del svarar förslaget mot det som normalt föreskrivs i lagstiftningen om vad som ska beaktas i en bedömning av maktmedlens proportionalitet och acceptabilitet (t.ex. 27 § 2 mom. i polislagen och 31 § 1 mom. i territorialövervakningslagen). Dessutom bör utomstående personers rättigheter och säkerhet beaktas alldeles särskilt. Bestämmelsen är en påminnelse om att det är viktigt att beakta skyddet av utomstående personers liv, hälsa och andra rättigheter. I slutet av 4 § 4 mom. i skrivelsen föreslås ytterligare föregående varning om användning av maktmedel. Av grundlagsutskottets tidigare utlåtande framgår att dess tidigare krav på att proportionalitetsprincipen ska skrivas in i lagen till dessa delar blivit beaktat på behörigt sätt.

Enligt grundlagsutskottets nya utlåtande kan 4 § i skrivelsen i förvaltningsutskottets begäran om utlåtande utifrån det som sägs ovan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Utgångspunkten för skrivelsen i förvaltningsutskottets begäran om utlåtande är mer eller mindre att lagstiftningen precis som regeringens ursprungliga proposition uttryckligen ska gälla polisens användning av maktmedel och att meningen är att möjliggöra för polisen att tillgodogöra sig försvarsmaktens specialutrustning och personal i sin tjänsteutövning.

Som grundlagsutskottet ser det är utgångspunkten riktig. Det bör i första hand vara polisen som har rätt att använda maktmedel för att förhindra eller avbryta ett brott, eftersom polisen har den expertis som är nödvändig för att utföra uppdraget enligt lagen. I det sammanhanget är det klart att polisen inte kan använda maktmedel t.ex. för att döda utan att begå en gärning som är straffbar enligt strafflagen.

Föreslagna 4 § 5 mom. i skrivelsen i förvaltningsutskottets begäran om utlåtande om att polisen ska leda användningen av maktmedel är därför befogat. Men grundlagsutskottet vill ändå komplettera bestämmelsen med att polisen också ska fatta beslut om användning av maktmedel i konkreta situationer. Bestämmelsen kan enligt grundlagsutskottets nya utlåtande formuleras t.ex. på följande sätt: "Polisen fattar beslut om användning av maktmedel enligt denna paragraf och leder användningen av dem"

Utifrån det ovan anförda föreslår förvaltningsutskottet att 4 § godkänns med följande formulering: "Polisen har rätt att av försvarsmakten få nödvändig handräckning som kräver användning av (utesl.) maktmedel, om det är nödvändigt för att förhindra brott eller avbryta begående av brott som avses i 34 a kap. 1 § 1 mom. 2—7 punkten eller 2 mom., om det inte är möjligt att förhindra eller avbryta ett brott med polisens egen utrustning och personal.

Handräckning kan omfatta användning av militära maktmedel, om det är nödvändigt för att avvärja ett överhängande allvarligt hot mot ett stort antal människors liv eller hälsa och det inte finns något lindrigare sätt att avvärja hotet.

Med militära maktmedel avses sådan användning av vapenmakt med krigsmateriel som är slagkraftigare än användningen av militärpersonens personliga vapen som lämpar sig för polisuppdrag.

Maktmedlen ska vara försvarbara i förhållande till hur viktigt och brådskande uppdraget är, hur farligt motståndet är, vilka resurser som står till förfogande och övriga omständigheter som inverkar på en samlad bedömning av situationen. Utomstående personers rättigheter och säkerhet måste beaktas särskilt. Föregående varning om att maktmedel kommer att användas bör om möjligt ges.

Polisen fattar beslut om användning av maktmedel enligt denna paragraf och leder användningen av dem. Maktmedel får endast användas av den som tjänstgör inom försvarsmakten i militär tjänst samt den som inom försvarsmakten har utnämnts till tjänsteman i tjänsteförhållande för viss tid för att tjänstgöra i militära uppgifter."

4 a § (Ny).

I sitt tidigare utlåtande ansåg grundlagsutskottet det nödvändigt att komplettera lagen med att beslut om handräckning enligt huvudregeln fattas i statsrådets allmänna sammanträde (GrUU 10/2005 rd). Detta nämns också i 4 a § 1 mom. i skrivelsen i förvaltningsutskottets begäran om utlåtande. I momentet ingår likaså i enlighet med grundlagsutskottets rekommendation en bestämmelse om anmälan till republikens president och befogenhet för statsrådet att utifrån anmälan besluta om fortsättande eller avbrytande av inledd handräckning.

Handräckningsärenden är till sin art så exceptionella att det enligt grundlagsutskottets tidigare utlåtande är skäl att överväga om reglerna för förfarandet i brådskande fall kunde ändras så att beslutet om att lämna handräckning fattas av försvarsministeriet på begäran av inrikesministeriet. Också då bör beslutsfattandet villkoras med att det inte går att sammankalla statsrådet tillräckligt snabbt (GrUU 10/2005 rd).

Inrikesministeriet föreslår i sin skrivelse i förvaltningsutskottets begäran om utlåtande att man håller fast vid lagstiftningsmodellen i regeringens ursprungliga proposition, eftersom det i brådskande situationer kan vara fråga om åtgärder som måste vidtas på några få minuter och att kedjan från information till beslut i praktiken inte kan vara särskilt lång i sådana situationer. Oberoende av dessa fullt begripliga synpunkter är det enligt grundlagsutskottets mening konstitutionellt viktigt att ett exceptionellt beslut om att polisen begär sådan handräckning av försvarsmakten som kräver användning av militära maktmedel också i brådskande situationer fattas i ett ministerium som leds av en minister som är ansvarig inför riksdagen. Därför anser grundlagsutskottet att det är skäl att se över 4 a § 1 mom. i skrivelsen för att det ska stämma överens med utskottets ståndpunkt (GrUU 23/2005 rd).

Utifrån det som sägs ovan föreslår förvaltningsutskottet att 4 a § godkänns med följande lydelse:"I situationer som avses i 4 § begär inrikesministeriet handräckning hos försvarsministeriet och beslut om att lämna handräckning fattas i statsrådets allmänna sammanträde. Om det inte är möjligt att sammankalla statsrådet tillräckligt snabbt kan inrikesministeriet i brådskande fall som direkt och allvarligt äventyrar synnerligen viktiga samhällsfunktioner begära handräckning hos försvarsministeriet, som omedelbart beslutar om lämnande av handräckning. Statsrådet och republikens president skall utan dröjsmål underrättas om begäran och beslutet om lämnande av handräckning. Statsrådet kan fatta beslut om att fortsätta eller upphöra med redan inledd handräckning.

Försvarsmakten får inte åläggas uppdrag som avses i 4 § utan den begäran om handräckning och det beslut om lämnande av handräckning som avses i 1 mom., om inte något annat följer av den behörighet som innehas av försvarsmaktens överbefälhavare.

Bestämmelser om tryggande av Finlands territoriella integritet finns i territorialövervakningslagen (755/2000)."

2. Lag om ändring av 27 § i polislagen (Ny)

Tanken i inrikesministeriets skrivelse som ingår i förvaltningsutskottets begäran om utlåtande, och i den ursprungliga propositionen, är att försvarsmaktens befogenheter att använda maktmedel ska grunda sig på 27 § i polislagen. I sitt tidigare utlåtande ansåg grundlagsutskottet att denna bestämmelse lämpar sig illa som verksamhetsgrund när det handlar om polisens möjligheter att i exceptionella fall av försvarsmakten få handräckning som inbegriper användning av militära maktmedel. Polisen har nämligen i princip inte rätt att i tjänsteuppdrag använda några som helst militära maktmedel. Försvarsmakten åter har enligt den föreslagna lagstiftningen inte rätt att använda andra maktmedel än sådana som polisen i kraft av sina befogenheter ger fullmakt till. Handräckningsreglerna utvidgar inte polisens befogenheter att använda maktmedel och tillför inte heller försvarsmakten nya, från polisens befogenheter fristående befogenheter (GrUU 10/2005 rd).

I den reglering som föreslås i inrikesministeriets till förvaltningsutskottets utlåtandebegäran fogade skrivelse kvarstår enligt grundlagsutskottets nya utlåtande samma grundläggande problem. Det är möjligt att den underliggande tanken är att handräckningslagen i sig räcker till för att ge polisen och försvarsmakten befogenheter att använda militära maktmedel för att förhindra eller avbryta brott med de villkor, förutsättningar och begränsningar som lagen anger. Grundlagsutskottet understryker i sitt nya utlåtande att lagstiftningen huvudsakligen är helt korrekt vad gäller handräckning och villkoren och begränsningarna för användning av militära maktmedel som eventuellt ingår i handräckningen. Men för att rätta till den lagstiftningstekniska bristen i handräckningskonstruktionen måste polislagen och lagen om försvarsmakten enligt grundlagsutskottets nya utlåtande kompletteras med bestämmelser om polisens och försvarsmaktens befogenheter och att befogenheterna samtidigt binds vid de villkor och begränsningar som nu föreslås i handräckningslagen.

Med stöd av det ovan anförda föreslår förvaltningsutskottet att 27 § i polislagen kompletteras med ett nytt 4 mom. varvid det tidigare 4 mom. blir 5 mom., enligt följande: "Polisen har rätt att med försvarsmaktens bistånd använda militära maktmedel för att förhindra eller avbryta ett terroristbrott enligt vad som föreskrivs i lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen (781/1980)."

3. Lag om ändring av 2 § i lagen om försvarsmakten (Ny)

Med hänvisning till vad som ovan anförts i fråga om lagförslag 2 samt grundlagsutskottets utlåtande GrUU 23/2005 rd föreslår förvaltningsutskottet att 2 § om försvarsmaktens uppgift i lagen om försvarsmakten i fråga om 1 mom. 6 punkten kompletteras enligt följande: "att vid behov giva handräckning för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt för förhindrande och avbrytande av terroristbrott på sätt därom är stadgat särskilt".

Dessutom föreslår förvaltningsutskottet att 2 § i lagen kompletteras med ett nytt 2 mom. med följande lydelse: "Försvarsmakten har i enlighet med vad som föreskrivs i lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen (781/1980) rätt att använda militära maktmedel under polisens ledning när den bistår polisen i att förhindra eller avbryta ett terroristbrott."