Detaljmotivering

1. Lag om ändring av utlänningslagen

52 d §. Beviljande av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som vistats och arbetat olagligt i landet.

När det gäller bestämmelserna om uppehållstillstånd sker det nationella genomförandet av direktivet om sanktioner mot arbetsgivare i det stora hela enligt de lösningar man gått in för vid genomförandet av det s.k. offerdirektivet. Denna utgångspunkt uttrycks i artikel 13.4 i direktivet om sanktioner mot arbetsgivare, enligt vilket medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning ska fastställa villkoren för när de i varje enskilt fall kan bevilja uppehållstillstånd till berörda tredjelandsmedborgare, med användning av jämförbara arrangemang som de som gäller för tredjelandsmedborgare som omfattas av direktiv 2004/81/EG. Kommissionen har hänvisat till offerdirektivets bestämmelser också när det gäller t.ex. bemötandet av personer med uppehållstillstånd och i samband med beslut att inte förnya uppehållstillstånd eller att återkalla det. Förvaltningsutskottet anser sålunda att den föreslagna lagstiftningen är välkommen.

Styrgruppen för uppföljning av den preciserade handlingsplanen mot människohandel påtalar i sin slutliga rapport vissa frågor som gäller beviljande av uppehållstillstånd för människohandelsoffer. Styrgruppen föreslog bland annat att det utreds alternativ till att ett offer i regel förväntas skära av alla förbindelser till sina exploatörer som ett villkor för att uppehållstillståndet beviljas. Inrikesministeriet tillsatte den 27 januari 2012 ett projekt som har i uppdrag att dryfta behovet att göra ändringar i lagstiftningen om offer för människohandel. Förvaltningsutskottet hänvisar till propositionsmotiven och framhåller att om man stannar för att föreslå ändringar i bestämmelserna om beviljande av uppehållstillstånd för människohandelsoffer så är det på sin plats att samtidigt se över den lagstiftning som nu är föremål för behandling.

3. Lag om ändring av arbetsavtalslagen

11 a kap. Arbetsgivarnas solidariska ansvar vid anställning av arbetstagare som vistas olagligt i landet

1 §. Tillämpningsområde.

Med hänvisning till arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att 2 mom. stryks.

4 §. Faktorer som påverkar påföljdsavgiftens belopp.

Enligt 2 mom. ska de genomsnittliga resekostnaderna för arbetstagaren och dennes eventuella följeslagare för tillbakasändning beaktas som en faktor som höjer påföljdsavgiften, om arbetstagaren utifrån 9 kap. sänds tillbaka till en annan stat. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att kostnaderna för att sända en arbetstagare tillbaka inte har något direkt samband med den sanktionerade handlingen och därför inte bör inverka på påföljdsavgiftens storlek. Följaktligen bör 11 a kap. 4 § 2 mom. strykas. Det är villkoret för att behandla lagförslaget i vanlig lagstiftningsordning.

Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att paragrafens 2 mom. stryks.

5 §. Kostnader för återvändande (Ny).

Enligt artikel 5.2 led b i det aktuella direktivet ska arbetsgivaren till en tredjelandsmedborgare som vistats olagligt i landet åläggas att betala kostnaderna för dennes återvändande i de fall där förfaranden för återvändande tillämpas. Medlemsstaterna kan i stället för denna särskilda betalningsskyldighet inkludera åtminstone de genomsnittliga kostnaderna för återvändande i påföljdsavgiften. Som grundlagsutskottet påpekar tillåter den nationella lagstiftningen inte ett sådant förfarande. Så vitt grundlagsutskottet kan se finns det emellertid ingenting som hindrar att arbetsgivaren genom lagförslaget åläggs skyldighet att ersätta kostnaderna för återvändande separat från påföljdsavgiften, förutsatt att man beaktar de villkor som nämns i utlåtandet. Förvaltningsutskottet konstaterar att direktivets skrivning dock inte medger nationell prövning och föreslår därför med hänvisning till arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande att kostnaderna för återanvändande skiljs åt från påföljdsavgiften och regleras separat.

Grundlagsutskottet anser att arbetsgivaren kan åläggas skyldighet att ersätta kostnaderna för återvändande, men endast i det fall att arbetsgivaren genom sitt eget handlande har inverkat på arbetstagarens inresa eller uppehåll i landet, t.ex. genom att vara med om rekryteringen i arbetstagarens hemland eller på annat sätt bistått arbetstagaren med inresan eller uppehållet. Förvaltningsutskottet föreslår därför att detta ska gälla som villkor för att skyldighet att betala kostnaderna för återvändande ska uppstå. Då kan även en arbetsgivare som inte inverkat på arbetstagarens inresa men däremot på vistelsen i landet, t.ex. genom att hålla den anställda gömd för myndigheter eller genom att skaffa honom eller henne en bostad, åläggas att betala kostnaderna för återvändande.

Förslaget om särskilda bestämmelser för kostnaderna för återvändande och påföljdsavgiften får följdverkningar för 5 och 8—12 § i förslaget. Till följd av nya 5 § som utskottet föreslår ändras numreringen till 6 och 9—13 §. Lagen om verkställighet av bötesstraff (672/2002) ska inte tillämpas på kostnader för återvändande.

6 (5) §. Påförande av påföljdsavgift.

Grundlagsutskottet granskar i sitt utlåtande de föreslagna bestämmelserna med utgångspunkt i ne bis in idem-regeln i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Enligt regeln får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. I Europadomstolens avgörandepraxis gäller förbudet också olika slag av administrativa påföljder av straffkaraktär, så det måste beaktas när påföljdsavgiften för arbetsgivare bestäms.

Enligt grundlagsutskottet harmonierar de föreslagna bestämmelserna i princip med ne bis in idem-regeln. Men bestämmelserna ser enligt utskottet delvis ut att föra förbudet mot dubbel straffbarhet till och med ännu längre än regeln absolut kan anses kräva. Det gäller framför allt förbudet att påföra påföljdsavgift i första meningen i 4 mom., om förundersökning eller åtalsprövning har inletts för samma gärning. Lösningen förklaras måhända av att de föreslagna bestämmelserna avser att ställa det straffrättsliga påföljdssystemet i första rummet jämfört med att påföra påföljdsavgift för arbetsgivaren och att undvika eventuellt dubbelarbete i sammanhanget. Grundlagsutskottet uppmanar ändå förvaltningsutskottet att pröva om de föreslagna bestämmelserna är motiverade på denna punkt.

Förvaltningsutskottet anser att hänsyn tagits till ne bis in idem-regeln i de föreslagna bestämmelserna. Dessutom tror utskottet att bestämmelserna kommer att minska överlappningarna i myndighetsförfarandena. Därför anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna är motiverade och tillstyrker dem enligt propositionen.

Grundlagsutskottet menar att förbudet mot dubbel straffbarhet inte kan anses gälla endast rent konsekutiva förfaranden utan också samtidigt anhängiga förfaranden. På grund av ne bis in idem-regeln bör första och andra meningen i 4 mom. enligt grundlagsutskottets uppfattning tolkas så att om ett förfarande med påföljdsavgift och en straffrättslig process för samma gärning samtidigt pågår, ska påföljdsavgiftsförfarandet avbrytas och avgiften avlyftas, i det fall att straffprocessen slutar med ett lagakraftvunnet avgörande, alltså en friande eller fällande dom.

Det finns ingen anledning att eftersträva fullständigt vattentäta bestämmelser om påföljdsavgiften för att kunna iaktta ne bis in idem-regeln, anser utskottet. En sådan ambition kan resultera i onödigt detaljerade bestämmelser. I det rådande läget måste man dessutom beakta att Europadomstolens rättspraxis i vissa delar fortfarande befinner sig i stöpsleven. Men med tanke på regeln är det motiverat att en lagakraftvunnen, slutlig påföljdsavgift hindrar att domstolsbehandlingen av ett åtal för samma gärning inleds eller avbryter behandlingen, även om det inte uttryckligen föreskrivs i 4 mom. Med en sådan tolkning är momentets sista mening om att en redan påförd avgift ska avlyftas på ansökan inget problem med tanke på ne bis in idem-regeln.

Förvaltningsutskottet ser all anledning att befogenheten att påföra påföljdsavgift koncentreras till en enda myndighet för att en enhetlig myndighetspraxis ska uppstå. Vilken den myndigheten ska vara diskuterades grundligt under beredningen av propositionen. Med hänvisning till propositionsmotiven (s. 28) har utskottet bestämt sig för att tillstyrka förslaget om att Migrationsverket utses till den myndighet som får påföra påföljdsavgift, dvs. samma förslag som den arbetsgrupp som berett bestämmelserna kommit med. För att tydliggöra skrivningen i 4 mom. föreslår utskottet att uttrycket "den myndighet som påfört en påföljdsavgift" ersätts med "Migrationsverket".

10 (9) §. Uppdragsgivarens ansvar för påföljdsavgiften och kostnaderna för återvändande.

I paragrafen föreslås i linje med arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande att det för att uppdragsgivaren ska bli skyldig att betala kostnaderna för återvändande också krävs att uppdragsgivaren har medverkat till en olaglig arbetstagares inresa eller vistelse i landet. Motsvarande ändring föreslås i 11 § om huvuduppdragsgivarens ansvar (10 § i RP).

11 (10) §. Huvuduppdragsgivarens ansvar.

Med hänvisning till utlåtandena från grundlagsutskottet och arbetslivs- och jämställdhetsutskottet föreslår förvaltningsutskottet i preciserande syfte att uttrycket "en eventuell annan underleverantör" ersätts med "en annan underleverantör som är uppdragsgivare".

Motsvarande ändring bör göras i 12 och 13 § i lagförslaget (11 och 12 § i RP).