Allmänt

Syftet med de ändringar som regeringen föreslår i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) och gränsbevakningslagen (578/2005) är att trygga Gränsbevakningsväsendets personalresurser och funktionsförmåga i störningssituationer under normala förhållanden, i undantagsförhållanden enligt beredskapslagen (1552/2011) och vid förberedelserna inför sådana lägen. Syftet är också att Gränsbevakningsväsendets ställning som beredskapsorganisation, Gränsbevakningsväsendets uppgifter inom det militära försvaret och krigstida krav beaktas vid tillsättandet av civila tjänster som är centrala med tanke på dessa frågor. Målet är att förhindra att processen för ansökan om tjänster utnyttjas vid underrättelseinhämtning som riktas mot säkerhetsmyndigheternas verksamhet. 

Förvaltningsutskottet anser särskilt med beaktande av den nuvarande säkerhetspolitiska miljön att det är viktigt att Gränsbevakningsväsendet har tillräcklig beredskap för att avvärja hybridhot. Hybridpåverkan kan omfatta till exempel informationspåverkan, instrumentalisering av migranter, att ha myndigheter som måltavla eller cyberoperationer. Utskottet betonar att myndigheterna för den inre säkerheten, i synnerhet polisen och Gränsbevakningsväsendet, ansvarar för den första insatsen i de flesta hybridsituationer. Utskottet anser det vara nödvändigt att Gränsbevakningsväsendets funktionsförmåga är tryggad i alla säkerhetssituationer. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 7/2024 rd) om den aktuella propositionen konstaterat att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslagen, men med de anmärkningar och ändringsförslag som framgår nedan. 

Utnämning till vissa civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet

Vid Gränsbevakningsväsendet finns både militära och civila tjänster, precis som vid Försvarsmakten. Majoriteten av de anställda vid Gränsbevakningsväsendet arbetar i militära tjänster (militära tjänster 84,6 procent, civila tjänster 15,4 procent). De militära tjänsterna vid Gränsbevakningsväsendet kan i enlighet med 12 § 2 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning tillsättas utan att de ledigförklaras. I den gällande lagstiftningen finns inga motsvarande bestämmelser om civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet, utan de tillsätts genom ett offentligt ansökningsförfarande enligt 6 a § i statstjänstemannalagen (750/1994). 

Lagstiftningen som gäller Försvarsmakten tillåter med vissa undantag att såväl militära som civila tjänster tillsätts utan offentligt ansökningsförfarande. Polisförvaltningslagen (110/1992) ändrades nyligen så att det vid tillsättande av vissa tjänster inom skyddspolisen, centralkriminalpolisen och den lokala polisen är möjligt att avvika från offentligt ansökningsförfarande (FvUB 25/2022 rd). De nya bestämmelserna i polisförvaltningslagen gäller både polistjänster och civila tjänster. 

Nu föreslås det att lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning får en ny 12 a §. Enligt den föreslagna paragrafen kan civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet tillsättas utan att tjänsten ledigförklaras, när uppgiftsområde för tjänsten består av uppgifter inom upprätthållandet av gränssäkerheten eller inom det militära försvaret eller av tekniska stöduppgifter i direkt anslutning till dessa och om uppgiftens art med nödvändighet kräver det. Vid bedömningen av nödvändigheten ska man ta hänsyn till bland annat Gränsbevakningsväsendets personalsäkerhet och organisationssäkerhet, den tjänst som ska tillsättas och de hot som tjänstens uppgifter är förknippade med samt skyddet av Gränsbevakningsväsendets funktionsförmåga. 

De föreslagna bestämmelserna innebär ett undantag från huvudregeln i statstjänstemannalagen, enligt vilken en tjänst ska förklaras ledig innan den tillsätts. Möjligheten att avvika från offentligt ansökningsförfarande gäller inte de tjänster till vilka statsrådet utnämner (regeringsråd och lagstiftningsråd), utan de ska även i fortsättningen ledigförklaras. Utskottet påpekar att undantag från offentligt ansökningsförfarande i varje enskilt fall förutsätter en bedömning av att uppgiftens art med nödvändighet kräver att man avviker från förfarandet. Ett offentligt ansökningsförfarande är alltså också i fortsättningen huvudregeln när civila tjänster tillsätts vid Gränsbevakningsväsendet. Utskottet understryker vikten av en nödvändighetsbedömning och samlad prövning när det avgörs vilket ansökningsförfarande som ska tillämpas för en tjänst. 

De uppgifter inom upprätthållandet av gränssäkerheten och inom det militära försvaret som nämns i bestämmelsen har ett nära samband med Gränsbevakningsväsendets roll som beredskapsorganisation. Enligt propositionsmotiven är ledningsuppgifterna och de operativa uppgifterna inom de nämnda delområdena militära uppgifter, liksom även största delen av sakkunniguppgifterna inom dessa delområden. Civila uppgifter i anslutning till dessa helheter är vissa uppgifter som gäller lägesbilden, planeringen och utvecklingen av verksamheten, de tekniska egenskaperna hos Gränsbevakningsväsendets materiel samt informationssystemen och de militära ledningssystemen. Utskottet erfar att den föreslagna regleringen berör endast en liten del av Gränsbevakningsväsendets civila tjänster. Behovet av att inrätta nya civila tjänster för skötseln av den typ av uppgifter som nämns ovan kan dock öka i framtiden. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande fäst uppmärksamhet vid att den föreslagna 12 a § med avseende på exakthet och noggrann avgränsning inte särskilt noggrant definierar de tjänster som regleringen gäller. Regleringen avviker till denna del till exempel från polisförvaltningslagens bestämmelser om tjänster och tjänsteförhållanden vid centralkriminalpolisen och den lokala polisen. Grundlagsutskottet anser att bestämmelsernas tillämpningsområde bör preciseras på lagnivå exempelvis genom de preciseringar som nämns i motiveringen till bestämmelsen (s. 39). 

Förvaltningsutskottet anser att den grundläggande lösningen enligt propositionen är motiverad, det vill säga att de tjänster som den föreslagna 12 a § gäller definieras i bestämmelsen utifrån uppgiftsområde och inte utifrån till exempel tjänstebenämning. En reglering som grundar sig på tjänstebenämningar blir lätt föråldrad när tjänstebenämningarna ändras. En tjänstebenämning beskriver inte heller tjänstens uppgiftsområde särskilt exakt. 

Avgörande med tanke på tillämpningen av bestämmelsen är tjänstens uppgiftsområde och de konkreta arbetsuppgifterna. Uppgiftsområdet för en civil tjänst ska uttryckligen bestå av uppgifter inom upprätthållande av gränssäkerheten eller inom det militära försvaret eller av tekniska stöduppgifter som direkt anknyter till dem. För tillämpningen av bestämmelsen räcker det alltså inte att det till tjänsteuppgifterna utöver andra uppgifter hör att sköta sådana uppgifter som avses ovan. Dessutom konstaterar utskottet att tillämpningsområdet för den föreslagna bestämmelsen endast omfattar sådana tekniska stöduppgifter som direkt anknyter till de uppgifter som räknas upp där. Chefsuppgifter och exempelvis administrativa uppgifter och kommunikationsuppgifter har lämnats utanför tillämpningsområdet. Den föreslagna regleringen är till denna del mer avgränsad än den ovan nämnda regleringen om tjänster inom polisen, som också gäller chefsuppgifter och där det förutsätts att tjänstens uppgiftsområde omfattar uppgifter som gäller användning av informationskällor eller täckoperationer. 

De tjänstemän som avses i bestämmelsen har tillgång till information som är viktig för beredskapen och försvaret. Utskottet understryker att ett av syftena med den föreslagna regleringen är att man på förhand ska vara beredd på sådan informationsinhämtning och sådana påverkansförsök som riktar sig mot myndigheter. Avsikten är att sörja för säkerheten för Gränsbevakningsväsendets personal och skydda sådana uppgifter som är av betydelse för den nationella säkerheten. 

Utskottet föreslår med anledning av grundlagsutskottets påpekande om exakthet och noggrann avgränsning att 12 a § i lagförslag 1 till vissa delar preciseras på det sätt som framgår av detaljmotiveringen. 

Förvaltningsutskottet betonar att även om en tjänst tillsätts utan att den ledigförklaras, ska de allmänna utnämningsgrunderna enligt 125 § 2 mom. i grundlagen och de allmänna och särskilda behörighetsvillkoren för tjänsten i fråga beaktas i förfarandet. 

Anlitande av kadetter som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet

Officerarna vid Gränsbevakningsväsendet får sin utbildning vid Försvarshögskolan. Officersaspiranterna, det vill säga kadetterna, fortsätter i slutet av sitt andra studieår sina studier enligt studieinriktning. Sådana studier inom Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde ordnas vid Gräns- och sjöbevakningsskolan. Alla kadetter som studerar vid Gräns- och sjöbevakningsskolan ges den utbildning som krävs av en gränsbevakningsman, eftersom endast gränsbevakningsmän har de befogenheter som anges i gränsbevakningslagstiftningen och som behövs i flera av Gränsbevakningsväsendets uppgifter. Varje år inleder 24—28 kadetter sina studier vid skolan. 

Staben för Gränsbevakningsväsendet kan redan i nuläget förordna en studerande på grundkursen för gränsbevakare som har tillräcklig utbildning att även utföra andra uppgifter än övningar som ingår i utbildningen, om detta behövs för hanteringen av allvarliga specialsituationer som hör till Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde. De som fullgör sin värnplikt eller frivillig militärtjänst för kvinnor vid Gränsbevakningsväsendet kan också vid behov anlitas som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet. I den gällande lagen finns däremot inga bestämmelser om att kadetter på motsvarande sätt kan anlitas som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet. 

Enligt propositionsmotiven kan det till exempel vid massinvandring eller en utbredd epidemi av en smittsam sjukdom vara nödvändigt att få extra personal för att sköta Gränsbevakningsväsendets uppgifter. Utskottet ser det som motiverat att bestämmelserna kompletteras så att kadetter i allvarliga specialsituationer kan anlitas för Gränsbevakningsväsendets uppgifter på samma sätt som studerande på grundkursen för gränsbevakare. Enligt erhållen utredning rör det sig i praktiken om tredje årets studerande, det vill säga sista årets studerande. Kadetter som anlitas som förstärkning för Gränsbevakningsväsendets verksamhet har vid utförandet av sådana uppgifter som inte ingår i utbildningen samma begränsade och tillfälliga befogenheter som det i gränsbevakningslagens 34 d—34 f § föreskrivs om för studerande på grundkursen för gränsbevakare och de som fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst för kvinnor. 

Enligt 9 § 3 mom. i den föreslagna lagen om ändring av gränsbevakningsväsendets förvaltning kan en kadett som studerar i utbildningsprogrammet för officerare vid Gräns- och sjöbevakningsskolan i störningssituationer som berör gränssäkerheten samt när beredskapen effektiviseras och höjs som förberedelse inför sådana situationer, utnämnas till en militär tjänst som yngre officer för högst sex månader åt gången. Med störningssituationer som berör gränssäkerheten avses i den bestämmelsen sådana avvikelser i Finlands säkerhetsläge som medför att Gränsbevakningsväsendet med nödvändighet behöver ytterligare personal för att upprätthålla gränssäkerheten. Den föreslagna bestämmelsen gäller kadetter som har slutfört de studier som närmare anges genom förordning av statsrådet. Avsikten är att statsrådets förordning om gränsbevakningsväsendet ändras så att ett villkor för utnämning i de situationer som avses i bestämmelsen är att de studier som gäller en gränsbevakningsmans befogenheter har slutförts. 

Enligt erhållen utredning kan en kadett som utnämns till en militär tjänst som yngre officer bistå Gränsbevakningsväsendets befäl och sköta olika uppgifter i större utsträckning än i de situationer som nämns ovan, där kadetten förordnas att utföra uppgifter som inte ingår i utbildningen. Därför krävs det att en kadett som utnämns till en militär tjänst som yngre officer har framskridit längre i sina studier och har genomgått utbildning om en gränsbevakningsmans befogenheter. 

Utskottet framhåller att det är viktigt att Gränsbevakningsväsendets personalresurser vid behov snabbt kan ökas på det sätt som situationen kräver. Det är enligt utskottet motiverat att kadetterna kan anlitas som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet på det sätt som föreslås i propositionen. Samtidigt bör man se till att kadetternas studier och utexaminering inte fördröjs onödigt mycket.