Allmän motivering

Allmänt

Propositionerna utgör den första fasen i en totalreform av lotterilagen. Syftet är att effektivisera förebyggandet av sociala problem och hälsoproblem orsakade av penningspel och utöka myndigheternas möjligheter att ingripa i lagstridig penningspelsverksamhet (RP 96/2008 rd och (RP 212/2008 rd). I propositionerna ingår förslag till bestämmelser om marknadsföring av penningspel, åldersgräns för penningspel och tillståndsmyndigheternas befogenheter samt om straff.

I den andra fasen är det tänkt att riksdagen ska föreläggas förslag till bestämmelser om penningspelssystemet, indelningen av penningspel och styrningen av penningspelsverksamheten.

Utifrån erhållen utredning anser förvaltningsutskottet de aktuella propositionerna vara behövliga och ändamålsenliga. Utskottet tillstyrker lagförslagen med de ställningstaganden och ändringsförslag som framgår av betänkandet.

Monopolsystemet

Enligt den gällande lotterilagen () avses med lotteri en sådan verksamhet, där deltagandet sker mot vederlag och deltagarna har möjlighet att få en vinst med penningvärde som helt eller delvis beror på slumpen. I 3 § definieras de olika formerna för anordnandet av lotterier. I 4 § föreskrivs det att med penningspelsverksamhet avses anordnandet av sådana lotterier där spelaren kan vinna pengar. Lotterilagen gäller alla slag av lotterier, också penningspel. De sociala aspekter som lotterilagstiftningen bygger på ger själva verksamheten och regleringen av den en särprägel som skiljer dem från rent konkurrensbaserad kommersiell verksamhet och regleringen av den.

Syftet med tillståndssystemet för penningspel är att garantera rättssäkerheten för dem som deltar i penningspelsverksamhet, hindra missbruk och brott och minska de negativa effekterna av spelande. I Finland har man ansett att monopolet är det bästa systemet för att nå målen. Genom det monopolbaserade tillståndssystemet har rättten att utöva penningspelsverksamhet begränsats. För ett penningspel kan endast ett tillstånd beviljas för samma tid. Den gällande regleringen utgår från att endast verksamhet som tillståndsmyndigheten i riket beviljat penningspelstillstånd för är tillåten i riket. All annan liknande verksamhet är förbjuden i riket. Straffbestämmelserna avser att kvarhålla begränsningarna och skydda den ensamrätt som följer av tillståndet.

Självstyrelselagen för Åland ger landskapet lagstiftningsbehörighet då det gäller lotterier och andra penningspel. Det går alltså inte att i rikslag reglera verksamhet som till sin natur omfattas av landskapets lagstiftningsbehörighet. Rikslagstiftningen kan således endast tillämpas när lotteri- eller penningspelsverksamheten har anordnats i riket eller olaglig marknadsföring riktat sig till riket.

Utskottet konstaterar att högsta domstolen i sitt avgörande HD 2005:27, som också grundlagsutskottet hänvisar till, analyserar när en aktör som bedriver penningspelsverksamhet i landskapet Åland anses anordna sådan penningspelsverksamhet i riket som faller inom den gällande lagens räckvidd. Kriterierna tas också upp i statsåklagarens beslut 28.1.2009 om åtalseftergift (ärende nr R 07/6). Åtgärder vars avsikt är att möjliggöra och främja speldeltagande i riket har ansetts innebära att lotteri anordnats i riket. Samma sak gäller aktörer utomlands som bedriver penningspelsverksamhet då man tar ställning till frågan när lotteri anordnats i Finland.

Av högsta domstolens avgörande framgår det också att det inte finns någon anledning att ifrågasätta den grundläggande bedömning som EG-domstolen redan gjort i fråga om den finska lotterilagen, dvs. att det finska systemet med ensamrätt är förenligt med EG-fördraget. Utskottet vill ytterligare påpeka att EG-domstolen i sin rättspraxis ger medlemsstaterna stort svängrum att i sin penningspelspolitik bestämma om mål och medel och därmed också vad som krävs för att skydda spelarna.

Högsta förvaltningsdomstolen har för sin del ansett i avgörande HFD 2007:28 att man i tillsynen över och tillämpningen av Finlands lotterilag som helhet betraktat gått in för att uppnå sådana mål gällande penningspelsverksamhet som har konstaterats vara förenliga med kraven i EG-domstolens rättspraxis. I Finlands lagstiftning och dess tillämpning kan också skönjas en allt tydligare strävan att ingripa i problem orsakade av penningspel, särskilt beroendeframkallande spel och problemspelande.

I proposition RP 96/2008 rd ingår det också en redogörelse för EU-lagstiftningen. Där sägs det bl.a. som följande: "För att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet, ska de aktörer som fått tillstånd utforma ett trovärdigt men samtidigt attraktivt alternativ till förbjuden verksamhet. Detta kan i sig innebära att tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, att göra reklam i viss omfattning och att använda ny distributionsteknik."

Åldersgränsen för penningspel

I Finland finns det uppskattningsvis 65 000 personer som utgör en riskgrupp på grund av intensivt spelande. Vården av spelberoende förorsakar samhället stora kostnader. Intensivt spel leder också till en mängd olika problem såväl för individen själv som för den närmaste kretsen. Att börja spela i unga år har konstaterats ha en stor betydelse för risken att utveckla spelberoende. Därför är det på sin plats med en generell undre åldersgräns på 18 år för penningspel, menar utskottet.

Med hänsyn till penningspelsverksamhetens karaktär är det extra viktigt att spelandet övervakas på behörigt sätt. Av den anledningen tillstyrker utskottet förslaget i den ursprungliga propositionen att åldersgränskontrollen ska höra till penningspelssammanslutningarna men också deras ombud och dem som upplåter plats för tillhandahållande av penningautomater (14 a § i lotterilagen). För att ge ytterligare eftertryck åt kontrollskyldigheten bör inte bara penningspelssammanslutningarna och deras företrädare och ombud utan också de som upplåtit plats för tillhandahållande av penningautomater och deras representanter åläggas straffrättsligt ansvar (lotteriförseelse, 64 § i lotterilagen). Hur det straffrättsliga ansvaret ska bäras av aktörer i företagsform bestäms utifrån de allmänna straffrättsliga principerna.

Också lagutskottet anser i sitt utlåtande att åldersgränskontrollen har en mycket stor preventiv roll då man vet att de som börjar spela i unga år löper en tydlig risk att bli spelberoende. Därför är det angeläget att på olika sätt försöka effektivisera denna kontroll.

Marknadsföring av tillåtna penningspel

Bortsett förbudet i lotterilagens 62 § att främja lotterier som anordnats utan det tillstånd lagen kräver genom att publicera eller sprida reklammaterial eller på något annat sätt, saknar den gällande lagen bestämmelser om marknadsföring av penningspel. I syfte att förebygga sociala problem och hälsoproblem orsakade av penningspel föreslår regeringen i proposition RP 96/2008 rd att lotterilagen kompletteras med en bestämmelse om marknadsföring av tillåtna penningspel (14 b §). Den nya lagen tillåter i princip marknadsföring av penningspel och penningspelssammanslutningar, förutsatt att den sker på ett ansvarsfullt sätt och avser att styra in efterfrågan på tillåtna spel. Marknadsföring får inte riktas till minderåriga och får inte förmedla en positiv bild av frekvent spelande. Den får inte heller ge en negativ bild av avhållsamhet från spel eller måttligt spelande.

Med marknadsföring avses åtgärder som är ägnade att främja försäljningen av penningspel. Marknadsföring består inte bara av egentlig reklam utan också av all slags indirekt reklam och annan säljfrämjande verksamhet.

Marknadsföringen av spel som är förenade med särskilda risker för spelproblem ska framöver vara förbjuden på andra ställen än särskilda spelsalar, kasinon och travbanor. Huruvida ett spel är förenat med en särskild risk för spelproblem konstateras i samband med att spelreglerna fastställs. Regeringen beskriver i motiven till proposition RP 96/2008 rd vilka spelegenskaper som inverkar på risken för problemspelande och spelberoende och räknar upp tillgängliga spel där denna risk lurar. Här bör det observeras att marknadsföringsförbudet inte i sig begränsar möjligheterna för dem som ordnar spel förenade med särskilda risker för spelproblem att marknadsföra själva penningspelssammanslutningen. Utskottet vill dessutom understryka hur viktigt det är att tillstånds- och övervakningsmyndigheterna, social- och hälsovårdsministeriet och självständiga forskningsinstitut samarbetar när det gäller att följa upp, forska kring, förhindra och behandla penningspelsrelaterade problem. Men också de penningspelssammanslutningar som bedriver tillåten penningspelsverksamhet måste motarbeta problemen genom egna insatser.

Bestämmelserna i RP 96/2008 rd innebär också att endast penningspelssammanslutningar som beviljats penningspelstillstånd enligt monopolsystemet får marknadsföra penningspel i Finland med de i lagen angivna begränsningarna. För annan marknadsföring av penningspel råder totalförbud.

Marknadsföring av lotterier som anordnats utan tillstånd

Lotterilagens 62 § föreskriver om förbud mot att anordna lotterier. Enligt den gällande lotterilagen är det bl.a. förbjudet att genom att publicera eller sprida reklammaterial eller på något annat motsvarande sätt främja lotterier som anordnats utan sådant tillstånd som förutsätts i lagen (62 § 2 mom. 1 punkten). Denna bestämmelse föreslås i RP 96/2008 rd bli ersatt med förbud mot att marknadsföra lotterier. Marknadsföring av penningspel i strid med förbudet i 62 § 2 mom. 1 punkten föreslås i den kompletterande propositionen RP 212/2008 rd vara straffbart enligt 17 kap. 16 a § i strafflagen.

Marknadsföring definieras i en ny 4 § 3 punkt i förslaget till lotterilag. Enligt den avses med marknadsföring reklam, indirekt reklam och annan säljfrämjande verksamhet. Dessutom sägs det i bestämmelsen att indirekt reklam är i synnerhet främjande av försäljningen av en produkt i samband med reklam för en annan produkt så att ett kännetecken för produkten eller dess säljare, oförändrat eller ändrat så att det ändå kan kännas igen, används som kännetecken för den andra produkten, eller att reklamen för den andra produkten annars associerar till en bestämd produkt eller dess säljare. Utskottet vill påpeka att så som 4 § 3 punkten är formulerad täcker den in all slags säljfrämjande verksamhet, även indirekt sådan. Utskottet understryker med hänvisning till lagutskottets utlåtande att det är viktigt att penningspelsverksamheten är strikt reglerad och att myndigheterna har effektiva metoder som de kan ingripa i lagstridig verksamhet med.

Det finländska monopolet för penningspel bygger på att endast aktörer som beviljats penningspelstillstånd enligt lotterilagen får anordna penningspel i Finland. Det är alltså förbjudet för andra aktörer att anordna penningspel i Finland. Likaså är all slags säljfrämjande verksamhet, direkt eller indirekt, för penningspel som anordnas utan tillstånd olaglig. En annan hörnsten i monopolsystemet är att samhället effektivt motarbetar olagligt spelutbud och lotsar in spelandet på tillåtna spel.

I avgörande HD 2005:27 tar högsta domstolen också upp marknadsföringsaspekten när den resonerar kring frågan om det handlar om att lotterier anordnats i riket eller inte. Högsta domstolen väger i sin övergripande bedömning in lotterilagens allmänna tillämpningsområde och syfte och straffbestämmelsernas funktion i lagen.

Av avgörandet framgår det bl.a. att man genom att översätta internetsajten till finska har bidragit till att finska spelare i riket beretts praktiska möjligheter att delta i spel på internet. Man har sålunda medvetet inriktat sig på spelmarknaden i riket. Frågan tas också upp i statsåklagarens beslut 28.1.2009 om åtalseftergift (ärende nr R 07/6). Det faktum att spelsidan finns tillgänglig på finska måste enligt statsåklagaren anses betydelsefullt i bedömningen av om spelverksamhet varit inriktad på riket eller inte. Finska är inte ett gångbart språk i andra länder än Finland och finska är inget allmänt språk på Åland. Det är inte trovärdigt att spelsidan översatts till finska med tanke på personer bosatta annanstans än i riket.

Enbart det att finskspråkiga spelsidor finns tillgängliga på nätet kan enligt grundlagsutskottets mening inte betraktas som marknadsföring av penningspel i riket. Denna infallsvinkel är acceptabel, menar förvaltningsutskottet. Det betyder att det inte handlar om olaglig marknadsföring om det enbart finns en finskspråkig internetsajt tillgänglig men inga andra åtgärder för att främja deltagande i lotteri vidtagits. Definitionen av marknadsföring i den ursprungliga propositionen är ny på lagnivå och har därför vad marknadsföring gäller ingen direkt beröringspunkt med exempelvis högsta domstolens avgörande. Förvaltningsutskottet anser emellertid att propositionens formulering, som täcker in all slags marknadsföring av penningspel oavsett om den är direkt eller indirekt, är sådan att begreppet måste preciseras genom ett tillägg till 4 § 3 punkten. Utskottet föreslår därför att det föreskrivs att det inte anses som marknadsföring av lotterier om det finns en utländsk eller åländsk lotteriwebbplats tillgänglig, oavsett språk, men det på denna webbplats inte finns annat material som främjar deltagande i lotteri i Finland eller riket. Finskspråkiga spelsidor kan t.ex. i kombination med andra faktorer som indikerar marknadsföring utgöra en helhet som kan betraktas som olaglig marknadsföring. För tydlighetens skull måste det i detta sammanhang påpekas att kundrådgivning i ett redan etablerat spelförhållande utan marknadsföringsintention, exempelvis för att skydda spelaren, inte är ett olagligt förfarande.

Enligt grundlagsutskottet är det klart att det föreslagna marknadsföringsförbudet inte kan tillämpas på reklam t.ex. i sådana utländska och åländska trycksaker med spridning i Finland vars huvudsakliga syfte inte är att göra reklam för penningspel. Förvaltningsutskottet understryker att avsikten inte är att befatta sig med spridningen av utländska eller åländska tidningar och tidskrifter, låt vara att de innehåller reklam för penningspel. Tryckta skrifter av detta slag, som i regel är svenska om de utkommer på Åland och engelska om de utkommer utomlands, får också säljas i riket. Utskottet föreslår därför att 4 § 3 punkten tydliggörs med att som marknadsföring inte heller betraktas marknadsföring i utländska eller åländska publikationer som sprids i Finland eller riket, om publikationens huvudsakliga syfte inte är att marknadsföra penningspel och om marknadsföringen av lotterier inte uttryckligen tar sikte på Finland eller riket.

Men observeras bör att det inte är tillåtet att kringgå marknadsförbudet. Att exempelvis sprida en finsk publikation från något annat ställe gör inte förfarandet lagligt. Det är t.ex. inte tilllåtet att i ett programblad för ett evenemang i Finland eller någon annan evenemangspublikation kampanjera för lotterier. Överlag gäller det att göra en sammantagen bedömning för att kunna avgöra i vilken utsträckning publikationen avser att främja försäljningen av penningspel.

Utskottet poängterar att monopolsystemet och de statliga tillsynsinsatsernas trovärdighet kräver att marknadsföringen av otillåtna penningspel stävjas. Det är också viktigt att marknadsföringen av otillåtna penningspel bestraffas som penningspelsbrott. Särskilt i webbmiljö kan det vara svårt att skilja mellan anordnande av otilllåtna penningspel och olaglig marknadsföring av otillåtna penningspel, då det på spelsidorna utlagda marknadsföringsmaterialet olovligen kan ge direkt tillträde till spel.

Tillsynsmyndigheternas befogenheter

Det enda verktyg Polisstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet har att tillgå i nuläge för att ingripa i otillåten penningspelsverksamhet är begäran om förundersökning. Förundersökning med därtill hörande tvångsmedel är ett långsamt redskap om man snabbt vill kunna reagera på otillåten verksamhet. Därför är det viktigt, menar utskottet, att tillsynsmyndigheten kan förbjuda att otillåtna penningspel anordnas och marknadsförs (62 a § i lotterilagen) och att lagliga penningspel marknadsförs på olagligt sätt (62 b § i lotterilagen).

Dessutom är det befogat att tillståndsmyndigheten får förena förbudet med vite (62 c § i lotterilagen). Ett vite som är förenat med ett förbud mot att anordna eller marknadsföra ett otillåtet penningspel döms ut av inrikesministeriet, medan ett vite som är förenat med förbud att olagligt marknadsföra ett tillåtet penningspel döms ut av Marknadsdomstolen. Tillsynsmyndighetens beslut i ärenden som gäller förbud mot att anordna eller marknadsföra ett otillåtet penningspel överklagas hos förvaltningsdomstolen. Ett beslut som tillsynsmyndigheten fattat om marknadsföring av ett tillåtet penningspel kan föras till Marknadsdomstolen.

Förbuden kan riktas mot dem som anordnar penningspel men också mot deras ombud som förmedlar deltagaravgifter och vinster, dem som upplåter plats för tillhandahållande av penningautomater och dem som marknadsför penningspel. Det öppnar för möjligheten att ingripa i penningspelsverksamhet som bedrivs av aktörer utomlands. Förbuden gäller även dem som i olika former deltar i olaglig marknadsföring.

Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande påpekar förvaltningsutskottet att administrativa tvångsmedel — förbud och vite — kan riktas mot en i landskapet Åland verksam aktör om penningspel anordnats eller marknadsförts på rikets territorium. Samma regel gäller aktörer utomlands som bedriver motsvarande verksamhet.

Övrigt

Utskottet ser det som angeläget att man börjar planera åtgärder för att utveckla varulotterierna, bl.a. med tanke på idrottsföreningarnas medelsanskaffning. Något som i varje fall propsar på åtgärder med det snaraste är att tillåta lotterierna pågå under en längre period än nuvarande sex månader.

Penningspelsverksamheten är av den karaktären att myndighetsövervakningen måste vara effektiv. För att vårt system med lotteritillstånd inte ska förlora sin trovärdighet är det viktigt att de som bedriver laglig penningspelsverksamhet iakttar bestämmelserna och andra skyldigheter som ålagts dem. Olagligt spelutbud och olaglig marknadsföring är något man måste kunna gå till aktion mot med kraft. Det kräver befogenheter men dessutom bl.a. adekvata personella resurser och lämpliga informationssystem. Utskottet understryker vikten av att man noga ger akt på hur de nya normerna fungerar och om myndigheternas operativa förutsättningar räcker till och i förekommande fall skrider till lagberedningsåtgärder och vidtar andra mått och steg för att effektivare bekämpa olaglig spelverksamhet.

Dessutom bör regeringen intensivbevaka den allt mer omfattande penningspelsverksamheten på webben samt fundera på med vilka metoder och strategier den nationella penningspelspolitiken kunde stödjas. Samtidigt gäller det att hålla ett öga på hur penningspelspolitiken och lagstiftningen utvecklas i andra EU-länder.

Utskottet framhåller att syftet med monopolet är bl.a. att förebygga sociala problem och hälsoproblem som orsakas av spelande genom att styra in spelandet på tillåtna spel. Dessa får marknadsföras med de begränsningar som framgår av betänkandet. Också grundlagsutskottet och lagutskottet konstaterar i sina utlåtanden att syftet med de föreslagna bestämmelserna är att förebygga sociala problem och hälsoproblem som förorsakas av penningspel genom att förhindra aggressiv säljfrämjande verksamhet. Enligt grundlagsutskottet bygger begränsningarna på folkhälsofrämjande och barnskyddsmässiga skäl som är godtagbara med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna. Förvaltningsutskottet vill avslutningsvis poängtera att det behövs insatser från staten, forskningsinstitut och penningspelssammanslutningarna för att förebygga och bekämpa individuella och samhälleliga problem som penningspelen ger upphov till.