Allmän motivering

Allmänt

Propositionens syfte är att trygga skogarnas goda hälsotillstånd och att bekämpa de skador som skadeinsekter förorsakar skogarna samt att förhindra att skadorna sprids. Den nya lagen om bekämpning av skogsskador, nedan skogsskadelagen, ersätter den gällande lagen om bekämpning av insekts- och svampskador i skog. Utskottet konstaterar att innehållet i den föreslagna skogsskadelagen i huvudsak motsvarar innehållet i den gällande lagen, men i den nya lagen har man strävat efter att precisera vissa bestämmelser och ta hänsyn till de förändringar som skett såväl i naturförhållandena som i drivningen.

Trädbestånden i de finska skogarna växer ständigt, eftersom det totala årliga uttaget är lägre än tillväxten. Det finns i Finland otaliga insekter som orsakar skador och de är också allmänt förekommande. Vanligtvis är dock förekomsterna lokala och skadorna utgörs av tillväxtförluster av förbigående art. Utskottet kan dock konstatera att insektsskadorna i skogarna har ökat på senare år.

Insektsskador förhindras bäst genom en aktiv skogsvård, tillräckligt tidiga avverkningar av gamla och skadeutsatta skogar samt genom att begränsa lagringen av rått barrträdsvirke på sommaren och inte låta färska skadade barrträd stå kvar i skogarna. Avsikten med propositionen är särskilt att förebygga mer omfattande skogsskador genom att hålla skadeinsektstammarna så små som möjligt.

Det föreslås att lagen ska innehålla något skärpta bestämmelser om skyldigheten att transportera bort färskt barrträdsvirke från avverkningsplatser och avlägg samt skadade barrträd från skogen och avlägg inom vissa tidsfrister. I syfte att ställa tidsfrister för borttransport av virke delas landet utgående från förekomsten av skogsskadeinsekter och temperatursumman in i tre regioner i stället för de tidigare två. I lagförslaget beaktas också i högre grad än tidigare hur uttaget av energived påverkar skogarnas hälsa. Propositionen ändrar också i någon utsträckning gränsvärdet för drivning av skadade träd och utvidgar skogsägarnas drivningsskyldighet genom att delvis utvidga begreppet skadade träd jämfört med gällande lagstiftning. Utskottet understryker att lagförslaget strävar efter att samtidigt ta hänsyn till såväl skogsindustrins verksamhetsbetingelser, skogsägarnas rättigheter och bevarandet av den biologiska mångfalden i skogsnaturen.

Utskottet konstaterar att skogslagen revideras samtidigt. Den föreslagna skogsskadelagen avses bli tillämpas i områden som omfattas av skogslagen. I regeringens proposition med förslag till lagar om ändring av skogslagen och 48 a kap. 3 § i strafflagen (RP 75/2013 rd) föreslås att skogslagens tillämpningsområde ändras. Enligt det förslaget skulle skogslagen och därmed inte heller skogsskadelagen inte tillämpas på områden som inrättats med stöd av naturvårdslagen (), områden som staten förvärvat för naturskyddsändamål eller på andra statsägda områden som förvaltas i enlighet med skyddsbeslut av Forststyrelsen eller en myndighet som förvaltar statsägd mark. I dag faller endast naturskyddsområden som inrättats med stöd av naturvårdslagen utanför tillämpningsområdet.I Finland finns över 700 000 skogsägare som ensam eller tillsammans med andra äger en skogsbruksenhet. Det krävs en effektiv bekämpning av skogsskador och deras utbredning för att skogsinvesteringarnas värde ska kunna bevaras och ökas.

Klimatförändringen

Enligt den nyligen offentliggjorde klimatrapporten från IPCC väntas temperaturen fortsätta stiga. Utskottet konstaterar att skogsvården bör bereda sig på ökade risker när klimatförändringen fortskrider. Klimatförändringen leder sannolikt till mer skador på skog genom storm, snö, svamp och insekter. Temperaturen väntas stiga särskilt på vintern och nattetid. En högre vintertemperatur är en särskilt väsentlig förändringsfaktor: det ger skadeinsekter förbättrade levnadsbetingelser längre norrut. Men skogsskador kan också gynna naturens mångfald genom att det blir mer död ved i skogarna. Det är därför viktigare än någonsin med systematisk kontroll över skadegörare som hotar skogarnas hälsa; risken ökar särskilt för omfattande insektskador. Där av högsta vikt att skogsägarna kan bygga upp beredskap för de kommande förändringarna och förebygga mer omfattande skogsskador.

Utskottet konstaterar att beteendet hos skadeinsekter på såväl tall som gran kan förändras till följd av temperaturökningen. Finland kan också få nya barkborrearter och redan förekommande arter som bedömts vara ofarliga kan på grund av de ändrade förhållandena orsaka allvarlig ekonomisk skada. Det finns i till exempel Frankrike, Kanada och Kina exempel där en skadeinsekt på tall som i sitt naturliga utbredningsområde plötsligt har börjat ge upphov till omfattande skador.

Borttransportering av virke

I 4 § i lagförslaget bibehålls den gällande lagens skyldighet att från avverkningsplatser och avlägg transportera bort färskt tall- och granvirke och den del av övriga stamdelar och skadade träd som överstiger en viss volym. I propositionen föreslås att tiderna för borttransport av granvirke tidigareläggs med cirka två veckor i södra Finland och med cirka en vecka i landets mellersta delar. Inga förändringar föreslås för bortforslingstiderna för tall.

Avsikten med bestämmelserna om borttransport av virke är att det sommartid ska finnas så lite virke som möjligt som lämpar sig för skadeinsekternas förökning. Det bidrar till att hålla skadeinsektsbestånden på en så låg nivå som möjligt. Utskottet konstaterar att den stigande risk som en andra generation av granbarkborre medför förebyggs genom att införa en ny bestämmelse enligt vilken granvirke som avverkats på sommaren i södra Finland ska transporteras bort inom en månad. Bestämmelserna i förslaget gäller barrvirke med en stubbdiameter på mer än 10 centimeter oberoende av användningsändamålet av virket. Utskottet menar att tidigareläggningen av tiderna för borttransport av virke är en behövlig ändring som bidrar till bättre beredskap för eventuella ändrade förhållanden och de konsekvenser de medför.

Borttransport av skadade stamdelar och stubbar

Det föreslås att den gällande lagstiftningens definition av skadat träd bibehålls. Skadade träd behöver inte heller i fortsättningen transporteras bort om det kan konstateras att det från trädet inte sprider sig insekter som orsakar skogsskador. Gränsvärdet för skadade träd fastställs enligt förslaget i kubikmeter fast mått per hektar i stället för som i dag, då gränsvärdet fastställs i antal träd (trädgrupp med 20 träd) och i en procentandel (10 % av beståndets stamantal).

Den gällande lagens två olika gränsvärden försätter markägarna i en ojämlik ställning i fråga om hur många skadade träd som de kan lämna kvar i skogen. I ett och samma bestånd kan det finnas skadade träd såväl i grupper som i spridd förekomst. De gällande definitionerna tar inte heller hänsyn till trädens storlek. De värsta skadeinsekternas produktion av avkomma per träd ökar ju grövre träden är. Med tanke på skaderisken bör man därför begränsa antalet grövre barrträd mer än antalet tunna sådana. Dessutom förekommer det ofta mer insektsskador i solbelysta skogskanter och sluttningar.

Enligt 5 § i propositionen ska stamdelar och stubbar av tall avlägsnas om det per hektar finns mer än 20 kubikmeter fast mått stamdelar av tall med skorpbark med en stubbdiameter på mer än 10 centimeter. För gran är motsvarande volym 10 kubikmeter fast mått. Det finns väsentliga skillnader mellan tall och gran när det gäller hur skadade träd ökar risken för skogsskador. För granens del kan följdskadorna leda till mycket omfattande träddöd. Utskottet konstaterar att för granens del torde den föreslagna gränsen på 10 kubikmeter fast mått tämligen väl motsvara det gällande styckeantalet.

De värsta skadeinsekterna som angriper tallar är märgborrarna, som huvudsakligen förorsakar tillväxtförlust. I Finland kan de likväl under vissa förhållanden bidra döda försvagade rotstående tallar efter att trädet försvagats av till exempel barrskador och svampsjukdomar. Framför allt orsakar märgborren dock skada genom att äta ur skotten på friska tallar. Om skyldigheten att transportera bort virke inte alls skulle gälla tallvirke och skadade tallar, kunde märgborren orsaka avsevärda tillväxtförluster. Utskottet understryker att den gräns på 20 kubikmeter fast mått tall per hektar som anges i 5 § i lagförslaget är en uppskattning som bygger på forskning, praktisk erfarenhet och de senaste decenniernas ökande risk för insektsskador. Syftet med uppskattningen är att höja beredskapen inför de allt mer extrema förhållanden som klimatförändringen för med sig. De föreslagna gränsvärdena är klart högre än i Sverige. Där har ägaren skyldighet att transportera bort träden när det i skogen finns sammanlagt 5 kubikmeter skadade tallar och granar. Utskottet konstaterar att statsrådet vid beredningen av den föreslagna skogsskadelagens bestämmelser om gränsvärden för mängden skadade träd har tagit hänsyn inte bara till skaderisken utan också till lönsamheten i drivningen och till att de träd som lämnas kvar påverkar den biologiska mångfalden. De föreslagna ändringarna i fråga om skyldigheten att transportera bort skadade träd är till gagn för skogarnas hälsa. Skogsägaren måste kunna lita på att de egna skogarna inte drabbas av insektsskador på grund av grannarnas försummelser.

Skogarnas biologiska mångfald

Utskottet konstaterar att en måttligt ökande mängd död ved inte äventyrar ekonomiskogarnas hälsa. Skogsskadelagen gäller enbart färskt barrvirke, inte lövträd eller redan döda eller murkna träd. Dessutom kan man lämna kvar skadade träd i skogen varje år. I stället för att transportera bort dem kan man vidta åtgärder som hindrar spridning av skogsskadeinsekter. Förekomsten av arter som kräver död ved möjliggörs av en tillräcklig mängd lämplig död ved som arterna har kontinuerlig tillgång till. Det gäller dock att låta mängden död ved öka i omgångar och endast måttligt på ett och samma område. Ökningen bör fördelas över flera år.

Utskottet konstaterar att lagförslagets konsekvenser för mängden död ved är svåra att bedöma, eftersom det i hög grad beror bland annat på hur stora stormskador det uppstår. I till exempel sydvästra Finland blir tusentals kubikmeter skadat virke, särskilt gran, kvar i skogarna efter stormarna Tapani (Dagmar) och Hannu. Också det nationella skogsprogrammet 2015 lyfter fram mängden död ved som ett av de viktigaste målen när det gäller att trygga den biologiska mångfalden i skogsnaturen. Det vara å andra sidan vara möjligt att effektivt förebygga uppkomsten och spridningen av omfattande skogsskador som förorsakar stora ekonomiska förluster. Andelen död ved får därför inte tillåtas öka okontrollerat. Utskottet anser det viktigt att följa med hur den skogsskadelagen påverkar mängden död ved och den biologiska mångfalden i skogarna.

Uttaget av energived

Utskottet välkomnar att det ökande uttaget av energived har beaktats i propositionen och tydligt inkluderats i skogsskadelagen. Utvecklingen av marknaden för energived förväntas medföra att nya virkespartier kommer ut på virkesmarknaden. Merparten av den ökande mängden energived förväntas fortfarande komma från unga gallringsbestånd och förstagallringar, men mängden energived från slutavverkningar kan öka. Utskottet konstaterar att vedtravarna med energivirke numera innehåller mer grovt virke än förr. Enligt propositionen ska skogsskadelagen gälla allt granvirke och allt tallvirke med skorpbark, om virkets diameter är mer än 10 centimeter. Skyldigheten att avlägsna eller täcka över gäller fortfarande inte klen energived. Utskottet anser att riktlinjen är adekvat och stämmer överens med de nuvarande skogsvårdsrekommendationerna om uttag av energived.

Energiveden behöver ofta torka i skogen och vid vägkanten från våren till sensommaren. Därför finns det alternativ till borttransport, såsom att täcka över virket, om över hälften av det är mer än 10 centimeter i diameter. Det är viktigt att drivningskedjan för energivirke utvecklas mot minskat behov av långvarig förvaring i skogen och invid skogsvägar. Utskottet menar att logistikkedjorna måste utvecklas så att användningen av energivirke inte äventyrar skogarnas hälsa.

Skadestånd

Utskottet konstaterar att justeringen av principerna för och skyldigheten att lämna skadestånd var ett av de viktigaste momentet i översynen av lagstiftningen om bekämpning av insekts- och svampskador. I den gällande lagen har ersättningsansvaret för skador som spritt sig från ekonomiskogar kopplats till den procentuella andelen döda träd och den procentuella minskningen av tillväxten. I lagförslaget anges gränsvärdena i stället i kubikmeter, eftersom de procentuella värdena i dag behandlar markägarna olika. De procentuella värdena har visat sig ge tämligen oklara grunder för ersättningsansvaret. Gränsvärdena för ersättning av skogsskador (20 % av beståndets träd dör eller tillväxten minskar med 30 %) är i dag så höga att de i praktiken inte har haft någon betydelse för markägaren. Dagens höga gränsvärden kan inte anses vara normala eller lämpade för det finländska skogsekosystemet och det finns ingen anledning att skogsägaren ska behöva tåla denna situation. Enligt utredning till utskottet har antalet ersättningsfall varit mycket litet under mer än tjugo år, vilket visar att ersättningsgränsen är hög.

Enligt lagförslaget är en virkesägare eller markägare i fortsättningen skyldig att i sin helhet ersätta en skada som beror på att skyldigheterna enligt lagen har försummats, om detta leder till att 20 kubikmeter fast mått per hektar av trädbeståndet i en annan markägares skogsbestånd dör eller till att trädbeståndets tillväxt minskar med mer än 10 kubikmeter fast mått per hektar under högst fem år. Enligt propositionsmotiven är markägaren också själv skyldig att aktivt agera genom att avlägsna skadade träd så att skadan i den egna skogen förhindras från att sprida sig ytterligare. Utskottet konstaterar att till exempel träd som angripits av granbarkborre måste avlägsnas om mängden uppgår till över 10 kubikmeter fast mått per hektar.

På finska införs begreppet "hakkuuoikeuden haltija", som avser samma som det inom skogsbranschen etablerade "hakkuuoikeuden omistaja"; på svenska används som tidigare "innehavare av avverkningsrätt". Till den del det gäller skyldigheter som anknyter till den föreslagna skogsskadelagen (t.ex. virkesägarens skyldighet att transportera bort barrträdsvirke), svarar innehavaren av avverkningsrätten gentemot markägaren för alla åtgärder som innehavaren själv utfört eller låtit någon annan utföra liksom även för alla försummelser. Den som äger stamdelarna är den som är skyldig att transportera bort dem. Utskottet påpekar att ett avverkat träd inte är en beståndsdel av en fastighet, varvid fastighetens ägare inte nödvändigtvis äger stamdelarna. Att skyldigheten att transportera bort virket åläggs virkesägaren motsvarar bestämmelserna i den gällande lagen.

Inom virkeshandeln är huvudregeln utan tvekan att äganderätten till virket övergår till köparen vid avverkningen. Denna princip följs i Finland av de tre stora virkesköparna (Metsä Group, Stora Enso och UPM) och av merparten av de små och medelstora sågarna. De tre största köparnas sammanlagda andel av den inhemska virkeshandeln har varierat mellan 75 och 80 procent. Med hänsyn till detta kan man alltså konstatera att det är rådande praxis att äganderätten övergår vid avverkningen. Utskottet menar därför att det inte är något problem att skyldigheten att transportera bort virket är kopplad till äganderätten, eftersom virket ägs av innehavaren av avverkningsrätten i uppskattningsvis mer än 90 procent av rotköpen.

Andra förfaringssätt kan förekomma i de få fall där virket säljs till mindre köpare och där säljaren kan känna behov av att skydda sig ekonomiskt genom att koppla övergången av äganderätten exempelvis till betalningen av köpesumman. Det är angeläget att skogsägaren i samband med virkesaffärer beaktar frågorna om äganderätten och borttransporteringen av virket. Utskottet konstaterar vidare att de allmänna skyldigheterna i lagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft (den s.k. beställaransvarslagen, ) tillämpas också på avverkning och transport av virke, då de förutsättningar som anges i lagen uppfylls.

Skogsindustrins och drivningsföretagarnas verksamhetsbetingelser

Också den gällande lagstiftningen har bestämmelser om skyldigheten att transportera bort virke och skadat virke. De aktörer som sysslar med drivning och förädling av virke på professionell basis omfattas redan nu av olika system för uppföljning av borttransporterna. Förslaget innehåller en ny bestämmelse om att yrkesmässiga verksamhetsutövare genom egenkontroll ska övervaka att lagen efterlevs och för detta ska en ansvarsperson utses. Med beaktande av de skyldigheter som ingår i den gällande lagstiftningen kan införandet av egenkontroll inte anses medföra betydande extra kostnader för de yrkesmässiga verksamhetsutövarna. Utskottet menar att det i samband med införandet av egenkontrollen behövs tillräckligt med utbildning och information, så att bästa praxis kan spridas till de involverade.

För att undvika för mycket virke i skogslagren under sommarmånaderna, bör man under vintersäsongen kunna ta ut och transportera en tillräcklig mängd virke till terminal- och fabrikslagren. Tidigareläggningen av en del av tidsfristerna för borttransport innebär att en större mängd virke måste transporteras bort från skogar och avlägg innan begränsningarna i samband med tjällossningen träder i kraft. Då avverkningen, transporten och lagringen av virke måste ske enligt kraven i den nya lagstiftningen, kan dessa åtgärder inte genomföras efter de behov som betingas av efterfrågan och en optimal logistisk ledning. Det kan också medföra längre perioder av driftstopp under sommaren vid träförädlingsanläggningarna. Eftersom våren, och därmed även tjällossningen, numera kommer tidigare, kan tidigareläggningen av tidsfristerna för borttransport av granvirke inte anses försvåra genomförandet av virkestransporterna i väsentlig grad. Utskottet konstaterar att förslaget strävar till en samordning av de delvis motstridiga intressena hos skogsindustrin, skogsägarna och drivningsföretagarna. Målsättningen är att de allvarliga skogsskadorna ska ligga på en låg nivå också i framtiden. Avsikten är att det genom statsrådsförordning ska föreskrivas närmare om borttransport av virke och om tidsfrister. Genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet ges närmare bestämmelser om alternativ till borttransportering. Utskottet menar att dessa författningar måste ta hänsyn till särdragen i de nordliga områdena och att regleringen vid behov också ska ändras i det fall att et med stöd av undersökningar framgår att risken för skogsskador är mycket liten.

Terminal- och fabrikslager

En ägare till lagrat virke är enligt propositionen i fortsättningen skyldig att ersätta skogsskador som spridit sig från ett terminal- eller fabrikslager till någon annans skog. Vid skogsskador som spridit sig från terminal- och fabrikslager får markägaren ersättning oberoende av oaktsamhet. Enligt gällande lag är ersättningsansvaret för bekämpning av insekts- och svampskador i skog begränsat till att gälla endast betydande skador. Gällande lagstiftning kan dock anses vara oändamålsenlig, eftersom en enskild markägare i de aktuella situationerna måste utstå skador som orsakas på grund av fortgående och omfattande näringsutövning.

Enligt 8 § i lagförslaget är virkesägaren vid lagring av tall- eller granvirke i terminallager eller fabrikslager skyldig att vidta de åtgärder som avses i 4 § 1 mom. och andra skäliga åtgärder för att hindra en väsentlig spridning av skogsskadeinsekter från det lagrade virket. Utskottet menar att denna skyldighet för virkesägaren bör preciseras. Vidare påpekar utskottet att det behövs en processuell reglering som kompletterar förvaltningslagen i fråga om beredningen av ett sådant beslut om åtgärder för bekämpa omfattande skogsskador som avses i 9 § i lagförslaget. Frågan är brådskande och bör därför avgöras utan dröjsmål. Utskottet föreslår att 8 § och 9 § 3 mom. kompletteras på det sätt som anges närmare i detaljmotiven.

Utskottet konstaterar att 8 § i lagförslaget tillämpas på en lagerplats där lagringen har inletts före den 1 juli 1991 endast om lagringen till sin natur eller sitt omfång väsentligt förändras efter det att den föreslagna skogsskadelagen har trätt i kraft. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns i 16 § i gällande lag om bekämpning av insekt- och svampskador i skog. Enligt 20 § i lagförslaget ska däremot skador som sprider sig från en lagringsplats ersättas fullt ut, så till denna del ökar ansvaret för skador som sprider sig från ett terminallager, vilket också uppmuntrar till förebyggande av skador. Enligt utredning finns det i landet uppskattningsvis cirka 2 800 terminallager. I siffran ingår cirka 270 egentliga fabrikslager, cirka 90 aktiva järnvägsterminaler, cirka 80 aktiva utvältningsställen för flottning och cirka 100 hamnlager. De resterande cirka 2 300 terminalerna ligger längs bilvägar. Uppskattningsvis cirka 90 procent av terminalerna har inrättats före 1991. De här gamla terminalerna är många till antalet, men endast få ligger i områden där det finns risk för spridning av skadealstrare.

Straffbestämmelser

I den föreslagna 25 § föreskrivs om straff för brott mot vissa bestämmelser i lagförslaget. En gärning är enligt förslaget straffbar om den görs med uppsåt eller av oaktsamhet. Av propositionsmotiven framgår inte varför man valt oaktsamhet som grad av uppsåt. Utskottet menar att det vore mer motiverat att i 25 § binda straffbarheten till huruvida gärningen görs med uppsåt eller till grov oaktsamhet, så som i den stora reformen av skogslagen. Det har vid sakkunnigutfrågningarna inte framförts några särskilda skäl för att man inte skulle kunna föreskriva att straffbarheten förutsätter grov oaktsamhet. Därför föreslår utskottet i detaljmotiven att skogsskadelagens och skogslagens bestämmelser om förutsättningarna för straffbarhet harmoniseras.

Avslutningsvis

Utskottet anser att reformen förutsätter rådgivning, handledning och tillräckligt med information, eftersom den nya lagen klart och på flera punkter utökar skogsägarnas och branschaktörernas skyldigheter. För att kunna sörja för skogarnas hälsa och den biologiska mångfalden är det viktigt att kommunicera tydligt och ordna tillräckligt med utbildning i samband med verkställigheten av lagen. Utskottet vill också understryka att det behövs uppföljning av hur nyheterna i skogsskadelagen påverkar bland annat skogsskadornas omfattning, drivningen och den biologiska mångfalden i skogarna.

Sammantaget sett anser utskottet propositionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande ändringar.