Allmän motivering

Allmänt

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande synpunkter och ändringsförslag.

Utskottet konstaterar att lagen om djursjukdomar (55/1980) upphävdes genom den nya lagen om djursjukdomar 441/2013 som trädde i kraft den 1 januari 2014. I den upphävda lagen om djursjukdomar förblir bestämmelserna om biprodukter i kraft tills de upphävs separat genom den nya lagen. I den upphävda lagen om djursjukdomar används för animaliska biprodukter benämningen "avfall", men i propositionen och de föreslagna lagarna används benämningen biprodukt. Enligt 12 § i lagen om djursjukdomar kan villkor, restriktioner och förbud gällande användningen av biprodukter bestämmas om användningen av biprodukterna kan medföra fara för djurs eller människors hälsa eller ekonomiska förluster för djurproduktionen. Närmare bestämmelser om de åtgärder som nämns ovan utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet. Länsveterinären kan enligt förordningen medge undantag från kraven i förordningen. I enskilda fall beslutar Livsmedelssäkerhetsverket (Evira) om åtgärderna.

Enligt 12 f § i lagen om djursjukdomar är jord- och skogsbruksministeriet, Livsmedelssäkerhetsverket, regionförvaltningsverket samt kommunalveterinären behöriga myndigheter för godkännande och övervakning av anläggningar för bearbetning av döda djur, delar av dem eller biprodukter från dem. I nuläget ankommer den högsta ledningen för tillsyn, verksamhetsstyrning och lagberedning i fråga om biprodukter på jord- och skogsbruksministeriet. Handlednings- och verkställighetsuppgifterna ankommer på Livsmedelssäkerhetsverket och regionförvaltningsverken. Även om biproduktstillsynen vilar på statens ansvar, utför även kommunalveterinären tillsynsuppgifter i enlighet med principerna i veterinärvårdslagen (765/2009).

Det framgår av propositionsmotiven att det i vårt land årligen uppstår cirka 200 miljoner kilo slaktbiprodukter, som är den största källan för biprodukter. Siffran innehåller inte döda djur från lantbruk, som i en mängd på 20 miljoner kilo årligen förs till behandlingsanläggningar. En stor del av slaktbiprodukterna används syrade för utfodring av pälsdjur. Av slaktbiprodukter och avlidna djur som levereras till bearbetningsanläggningar erhålls genom processning köttbenmjöl. Köttbenmjöl i kategori 2 används för tillverkning av foder för pälsdjur och som råvara för gödsel. Köttbenmjöl i kategori 1 bortskaffas genom förbränning. Det är förbjudet att använda köttbenmjöl vid utfodring av djur som används för livsmedelsproduktion.

Det konstateras i propositionen att på gårdar dog eller avlivades enligt nötkreatursregistret sammanlagt 39 395 nötkreatur i hela landet år 2012. Av dessa dog 91 procent på uppsamlingsplatser. Av de nötkreatur som dog på avlägsna områden bortskaffades 95 procent genom nedgrävning. På uppsamlingsplatserna bortskaffades cirka 95 procent av kadavren genom leverans till bearbetningsanläggning, genom nedgrävning cirka 4,6 procent och på annat sätt 0,5 procent. Av alla döda nötkreatur som dött på gårdar i Finland kom 87 procent till en bearbetningsanläggning och 13 procent grävdes ned. Det framgår av propositionsmotiven att djurhållare (lantgårdar) beviljas statligt stöd på cirka 4,8 miljoner euro per år för insamling och transport av kadaver till bearbetningsanläggningar från så kallade uppsamlingsområden där nedgrävning inte är tillåten. Det statliga stödet täcker högst hälften av uppsamlingskostnaderna.

Utskottet noterar att den driftansvariga måste göra en anmälan om användningen av obearbetade biprodukter för utfodring av vilda djur (användning av kadaver). Det framgår av propositionen att det enligt registret över kadaverplatser fanns 179 kadaveraktörer som hade sammanlagt 210 platser för kadaverutfodring i landet år 2012. Flest kadaverplatser fanns på regionförvaltningsverken i Norra Finlands och Östra Finlands områden. Inom regionförvaltningsverkens områden i både Sydvästra Finland och Västra och Inre Finland fanns över 30 kadaverplatser. Majoriteten av kadaverplatserna har etablerats för att man ska kunna fotografera och beskåda björn. Särskilt i Kajanaland erbjuder företagen inom naturturism sådana möjligheter.

EU- lagstiftningen

Utskottet konstaterar de viktigaste bestämmelserna om biprodukter på EU-nivå ingår i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordningen om animaliska biprodukter). Djursjukdomsepidemier, särskilt mul- och klövsjuka samt sjukdomen BSE, som förekommit inom EU, och livsmedelskriserna som orsakats av dioxinsmitta i djurfoder var en betydande anledning till att förordningen om animaliska biprodukter utfärdades för första gången 2002. Utskottet framhåller att Finland måste vara aktivt såväl på politisk nivå som på tjänstemannanivå för att modernisera förordningen och på så sätt minska de administrativa åtgärder den för med sig.

Det är värt att notera att tillämpningsområdet för förordningen om animaliska biprodukter är omfattande och täcker insamling, transport, hantering, utsläppande på marknaden och bortskaffande av biprodukter och därav framställda produkter. Förordningen tillämpas även på import, export och transitering av animaliska biprodukter. I tillämpningsområdet för förordningen ingår dock vissa undantag. I tillämpningsområdet ingår bland annat inte vattenlevande djur som fångas för andra ändamål än kommersiella eller frilevande vilt om de inte anses bära på djursjukdomar. I tillämpningsområdet ingår inte heller sällskapsdjursfoder i rå form, som tillhandahållits från ursprungsgården från slaktade djur för egen livsmedelsanvändning.

De animaliska produkterna kan klassificeras som biprodukter av två anledningar. Om produkterna inte uppfyller de lagstiftade kraven för animaliska livsmedel eller om det inte finns efterfrågan på produkterna som livsmedel, uppkommer det biprodukter. Biprodukter och därav framställda produkter indelas i tre olika kategorier beroende på deras risker.

Förordningen om animaliska biprodukter är som sådan till alla delar tillämplig lagstiftning i medlemsländerna, konstaterar utskottet. Förordningen erbjuder emellertid en möjlighet till nationella bestämmelser för vissa undantag. Dessa gäller biprodukter och därav framställda produkter enligt artikel 17 i förordningen för forskningsändamål och särskilda ändamål, användning av biprodukter i kategori 2 och 3 enligt artikel 18 för särskilda utfodringsändamål och insamling, transport och bortskaffande av biprodukter enligt artikel 19.

Kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 (genomförandeförordningen) innehåller närmare bestämmelser om användning av samt användningsrestriktioner för och bortskaffande av biprodukter och därav framställda produkter. Den fastställer också undantag från vissa bestämmelser i förordningen om animaliska biprodukter. Den innehåller också närmare bestämmelser om registrering och godkännande av anläggningar, utsläppande av produkter på marknaden och import, transitering och export samt offentliga kontroller och genomförande av dem och förutsättningarna för tillsyn över översändande av biprodukter och därav framställda produkter mellan medlemsländerna.

De föreslagna ändringarna

Det framgår av motiven till propositionen att det ansågs vara ändamålsenligt att bereda en separat lag om animaliska biprodukter i samband med totalreformen av lagen om djursjukdomar, eftersom de animaliska biprodukterna även är kopplade till lagstiftningen om livsmedel, foder och gödsel och även berörs av unionens omfattande reglering. Tillämpningsområdet för den gamla lagen om djursjukdomar omfattar inte heller tilllämpningsområdet för förordningen om animaliska biprodukter med avseende på biprodukter innehållande kemikalierester. Därför skapades den tillfälliga lösning som avses ovan genom att punkterna om animaliska biprodukter i den gamla lagen om djursjukdomar lämnades i kraft tills den föreslagna lagen blivit klar.

Med hänvisning till propositionsmotiven konstaterar utskottet att grundproblemet med den gamla lagen om djursjukdomar är att de individuella rättigheterna och skyldigheterna till stor del föreskrivs genom förordningar som utfärdats med stöd av lagen och inte på lagnivå på det sätt som 80 § i grundlagen förutsätter. Bemyndigandena att utfärda förordning med stöd av lagen är inte heller tillräckligt exakt avgränsade och de sakförhållanden som täcks av befogenheterna är inte tillräckligt tydligt fastställda i lagen. Bemyndigandena täcker inte in alla behoven i medlemsstaterna som beror på unionens mycket omfattande reglering av animaliska biprodukter. Dessutom har bestämmelserna om kontroll av animaliska biprodukter endast funnits på förordningsnivå och bestämmelserna om tvångsmedel i den gamla lagen om djursjukdomar haft vissa brister. Situationen kan inte anses vara acceptabel.

Målsättningen är en reglering på lagnivå för animaliska biprodukter och därav framställda produkter för genomförande av unionens lagstiftning om animaliska biprodukter. Målet är att förnya och uppdatera den nationella lagstiftningen om animaliska biprodukter och få den att motsvara de krav som grundlagen förutsätter. Det konstateras i propositionsmotiven att största delen av de förpliktelser som ingår i den föreslagna lagen ingår i jord- och skogsbruksministeriets gällande förordningar. Genom den nya lagen om animaliska biprodukter undanröjs de problem som rör grundlagsenligheten i den gällande lagstiftningen tack vare att de grundläggande bestämmelserna om individernas rättigheter och skyldigheter på förordningsnivå lyfts upp till lagnivå.

Några av propositionens viktigaste mål enligt utskottet är att föreskriva om vissa nationella lättnader i användningen av animaliska biprodukter när det gäller utfodring, gödsling och bortskaffande som förordningen om animaliska biprodukter och genomförandeförordningen möjliggör och att sammanställa de bestämmelser som berör biprodukter i en enda lag. Propositionen föreslår också att den totala regleringen ska förenhetligas genom att ta med användningen av biprodukter som gödsel i lagförslaget. Därför innefattas även bestämmelserna om användningen av animaliska biprodukter som organiskt gödsel och som jordförbättringsmedel i enlighet med förordningen om animaliska biprodukter i lagen och samtidigt avlägsnas hänvisningarna till förordningen om animaliska biprodukter från lagen om gödselfabrikat (539/2006).

Med hänvisning till det som framförts ovan anser utskottet det vara nödvändigt att den nya lagen i enlighet med nuvarande lagstiftning innehåller ett nationellt undantag enligt vilket nedgrävning av döda djur är möjligt djurartsspecifikt på fastställda avlägsna områden, vilket också konstateras i propositionen. Produktionsdjuren på avlägsna områden utgör drygt 10 procent av Finlands bestånd av produktionsdjur. Möjligheten att bortskaffa döda djur enligt nuvarande praxis genom nedgrävning i marken medger en betydande årlig besparing för gårdar med småskalig djuruppfödning. Enligt propositionen kan, som i nuläget, exempelvis biprodukter från renslakt och biprodukter från hemslakt på avlägsna områden bortskaffas genom nedgrävning i marken, vilket också är ett sätt att undvika merkostnader.

Utskottet konstaterar att förbränning av hästgödsel regleras av EU-lagstiftningen om avfallsförbränning. Det är nödvändigt att det blir möjligt att bränna hästgödsel också i Finland.

Propositionens mål att förtydliga tillsynsregleringen genom en omorganisering och genom en precisering av fördelningen av uppgifter mellan myndigheterna är lovvärd, anser utskottet. Eftersom målet är att förtydliga biproduktstillsynen och minska den administrativa bördan presenteras i förslaget en övergång från en tillsyn som är organiserad i tre steg till en tillsyn i två steg. De praktiska tillsynsuppgifterna ska koncentreras till Livsmedelssäkerhetsverket och kommunalveterinärerna. Regionförvaltningsverket ska utöva tillsyn över handlednings- och samordningsuppgifter inom sitt område. Utöver myndigheterna kan också auktoriserade inspektörer sköta uppgifter som hänför sig till tillsyn.

Det är synnerligen nödvändigt att i enlighet med förslaget i propositionen minska överlappningarna i tillsynsmyndigheternas övervakning. Förslaget innehåller inga nya myndighetsuppgifter med undantag av registrering av vissa förmedlare, och förslaget ökar inte inspektionsfrekvensen. Antalet årsverken som används för tillsyn förblir dessutom detsamma som förut. Förslaget medför inte heller någon betydande förändring i mängden tillsynsarbete för Livsmedelssäkerhetsverket.

Enligt förslaget ligger huvudansvaret för tillsynen av de anläggningar och driftansvariga som Livsmedelssäkerhetsverket godkänt eller registrerat hos Livsmedelssäkerhetsverket. Enligt tillsynsplanen ska kommunalveterinären inom sitt verksamhetsområde som lokal tillsynsmyndighet även utöva tillsyn över dem som godkänts eller registrerats av Livsmedelssäkerhetsverket. En förändring jämfört med tidigare är att kommunalveterinären i stället för regionförvaltningsverket vid sidan av Livsmedelssäkerhetsverket utövar tillsyn över bearbetningsanläggningar i kategori 1 och 2 samt anläggningar som bedriver mellanhantering, men fortfarande på statens ansvar i enlighet med veterinärvårdslagen.

Avgifter

Utskottet konstater att en avgift redan i nuläget tas ut hos driftansvariga för Livsmedelssäkerhetsverkets tillsyn och inspektioner i enlighet med förordningen om Livsmedelsverkets avgiftsbelagda prestationer (JSMf 1161/2014). Hittills har godkännandet och registreringen av anläggningar och driftansvariga samt kommunalveterinärernas tillsynsbesök varit avgiftsfria för driftansvariga, men enligt förslaget tas det ut en avgift som motsvarar kostnaderna (det bedömda självkostnadspriset) enligt lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992). Avgifterna för kommunalveterinärens prestationer kommer att fastställas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet och enligt den presenterade bedömningen ska de i stort sett motsvara avgifterna för tillsyn enligt lagen om djursjukdomar, vilka redan bestäms genom jord- och skogsbruksministeriets förordning om kommunalveterinärernas avgiftsbelagda prestationer (1287/2014). I motiveringen till propositionen (s. 20) ingår ett schema över hur inspektionerna fördelas mellan myndigheterna.

De ekonomiska konsekvenserna för företagen av den nya lagen är begränsade till avgifterna för kommunalveterinärens inspektioner. År 2012 utförde kommunalveterinärerna totalt 50 besök för biprodukttillsyn. Avgiften för driftansvariga och anläggningar är en summa som motsvarar kostnaderna för tillsynsbesöken som riktar sig till anläggningar för animaliska biprodukter och som är cirka 200 euro per tillsynsbesök. Enligt propositionen förutsätter kommissionen registrering av förmedlare som enbart verkar som återförsäljare och som inte förvarar produkter i sina utrymmen. Också för denna registrering tas det ut en avgift. I övrigt förblir kostnaderna för godkännande av anläggningar och godkännande och registrering av driftansvariga oförändrad.

Biprodukttillsynen över små slakterier och styckerier åligger enligt förslaget (46 §) tillsynsmyndigheterna enligt livsmedelslagen och en avgift tas ut enligt vad som föreskrivs i den lagen (62 §). Den föreslagna lagen om animaliska biprodukter kommer enligt inkommen utredning till utskottet inte att ge upphov till någon ändring eller större avgifter än för närvarande.

Utskottet noterar att nedgrävningen av biprodukter inte övervakas på regelbunden basis. Därför tas det inte heller ut någon myndighetsavgift för nedgrävningen. I praktiken ger de nya bestämmelserna upphov till avgifter för godkännande och kontroll av de anläggningar för gårdsvis förbränning som är avsedda för förbränning av hela kadaver. År 2012 utfördes 22 inspektioner för godkännande av förbränningsanläggningar och år 2013 var antalet 11. Det totala antalet inspektioner under dessa år var 23 respektive 14. En inspektion för godkännande av förbränningsanläggning kommer enligt en preliminär uppskattning att kosta 150—200 euro.

Ersättningssystemet

Utskottet noterar att propositionen föreslår att det gällande ersättningssystemet bibehålls i stort sett oförändrat. Enligt förslaget ska veterinärvårdslagen tillämpas på ersättningen av statens medel av tillsynskostnader till kommunen för arbete som kommunalveterinären utför, precis som i nuläget. Enligt 23 § i veterinärvårdslagen täcker ersättningen även de kontroller som är avgiftsbelagda för den driftansvariga. Tillsynen över djursjukdomar vilar på statens ansvar, och kommunen ska endast sörja för att det finns förutsättningar för skötseln av för kommunalveterinären föreskrivna uppgifter.

Det konstateras i propositionsmotiven att kommunalveterinärens roll som myndighet som ska sörja för uppgifter kopplade till djursjukdoms- och djurskyddstillsyn förtydligades genom veterinärvårdslagen, som trädde i kraft i slutet av 2009. Genom den föreskrivs kommunens skyldighet att sörja för förutsättningarna för kommunalveterinärens tillsynsuppgifter och statens skyldighet att ersätta kommunen för kostnader för kommunalveterinärens arbetstid för utförda tillsynsuppgifter.

Enligt ersättningssystemet fakturerar kommunerna regionförvaltningsverken för inspektionerna med stöd av veterinärvårdslagen. Därefter tar regionförvaltningsverken ut avgifterna för kommunalveterinärernas avgiftsbelagda prestationer hos inspektionsobjekten på det sätt som föreskrivs i lagen om djursjukdomar. Prissättningen (avgifterna) bestäms genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet och fastställs utifrån självkostnadsvärdet i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten. Kommunernas fakturering bygger på de faktiska kostnaderna, och aktörerna tar ut avgifter enligt de genomsnittliga kostnaderna för inspektionerna. Finansministeriet och regionförvaltningsverken svarar för de förfaranden som ska iakttas när fakturorna skickas och avgifterna tas ut.

Utskottet konstaterar att det i en enkät riktad till regionförvaltningsverken klarläggs hur mycket arbetstid verken år 2013 lade ner på uppgifter som grundar sig på veterinärvårdslagen och lagen om djursjukdomar (441/2013). Resultaten presenteras i en rapport om regionförvaltningsverkens arbetssätt och processer med avseende på uppgifter inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde (Aluehallintovirastojen toiminnan ja prosessien selvittäminen maa-ja metsätalousministeriön hallinnonalan tehtävissä). Enligt enkätsvaren använde regionförvaltningsverken sammanlagt cirka 660 dagsverken på hanteringen av fakturor 2013, vilket motsvarar en arbetsinsats på något under tre årsverken. Omräknat i lönekostnader motsvarar det en årlig utgiftspost på cirka 118 000 euro. Det framgår inte exakt hur många fakturorna var 2013, men det torde röra sig om uppskattningsvis 1 400 stycken. Enligt den prissättning statens servicecentral för ekonomi- och personalförvaltning tillämpar är handläggningsavgiften för en faktura i genomsnitt cirka 4 euro. När kostnaderna för systemet bedöms bör denna årliga kostnad på uppskattningsvis 5 600 euro tas med utöver lönekostnaderna.

Utskottet konstaterar att faktureringssystemet ger upphov till kostnader inte bara för regionförvaltningsverken utan också för kommunerna och kommunalveterinärerna. Även om det inte finns några uppgifter att tillgå när det gäller dessa kostnader, kan de enligt utskottets utredning uppskattas vara av samma storleksordning som de kostnader regionförvaltningsverken har, eftersom det årliga antalet fakturor dessa aktörer hanterar naturligtvis står i direkt proportion till det antal regionförvaltningsverken hanterar.

Av en utredning till utskottet framgår det att faktureringssystemet skapades i anslutning till beredningen av veterinärvårdslagen, och samma system infördes sedan för avgifterna enligt lagen om djursjukdomar. Något alternativt faktureringssystem fanns inte vid den tidpunkten. Systemet anses vara komplicerat, men en ändring förutsätter att hela tillsynssystemet för veterinärvård ses över. Det här har i sin tur inte varit möjligt i samband med beredningen av lagen om animaliska biprodukter.

Som bilaga ingår den utredning över faktureringssystemet som Regionförvaltningsverket i Sydvästra Finland har lämnat in. (Bilaga 1) Bilagan finns endast i pdf.

En översyn av faktureringssystemet sammanhänger med de övergripande strukturella reformer av regionförvaltningen och miljöhälsovården som är under beredning och som enligt utskottet bör genomföras så snart som möjligt. Genom besluten i anslutning till reformerna bör man lösa också de ovan konstaterade problemen med faktureringssystemet på ett sätt som gör det enklare och tydligare. Utskottet förutsätter att finansministeriet och jord- och skogsbruksministeriet omedelbart ska genomföra strukturella reformer inom regionförvaltningen och miljöhälsovården som också ska innefatta ett system som genom ett enkelt och tydligt förfarande ersätter kommunerna av statens medel för de kostnader kommunalveterinärerna har för inspektionsarbetet. (Utskottets förslag till uttalande)