Motivering

Allmänt

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar.

EU-direktivet om bedömning och hantering av översvämningsrisker (2007/60/EG) kräver en preliminär bedömning av översvämningsriskerna och utarbetande av dels kartor över översvämningshotade områden och översvämningsrisker för de områden som anges utifrån bedömningen, dels planer för hantering av översvämningsrisker (riskhanteringsplaner). Direktivet gäller också gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar. Varje medlemsstat ska själv bestämma målen för hanteringen av översvämningsrisker, och de ska baseras på de lokala och regionala förhållandena.

Utskottet konstaterar att vår lagstiftning för närvarande inte innehåller några bestämmelser om hanteringen av översvämningsrikser, trots att man redan länge försökt förutse, förebygga och bekämpa översvämningsskador i Finland. Enligt lagförslaget kommer översvämningsriskerna hädanefter att bedömas mer heltäckande och dessutom ska hanteringen planeras mer systematiskt och enligt enhetliga nationella kriterier. Hittills har vi närmast haft beredskap för översvämning av vattendrag och bekämpning av skadorna. Utskottet ser det som positivt att man i framtiden också har mer heltäckande beredskap för betydande översvämningsrisker till följd av stigande havsnivå och störtregn i tätorter.

Lagförslaget ingår i en större helhet som ska förbättra den allmänna beredskapen för ökad nederbörd och fler översvämningar. Utskottet välkomnar propositionen och finner den nödvändig med tanke på anpassningen till klimatförändringen om man vill främja beredskapen för översvämningar samt minska översvämningsriskerna och förlusterna till följd av översvämningar.

Klimatförändringen förutses öka de exceptionella vattenförhållandena ytterligare. Detta gäller i synnerhet översvämningar på vintern och dagvattenöversvämningar till följd av störtregn, som måste beaktas allt mer i markanvändningsplaneringen, byggandet och räddningsverksamheten. Utskottet anser att riskhanteringsplaner som tagits fram utifrån enhetliga kriterier ger möjlighet att bedöma vilka åtgärder som behövs med beaktande av vattenförhållandena inom hela avrinningsområdet. Dessutom kan man samordna målen för hanteringen av översvämningsrisker med andra mål för förvaltningen av vattenresurser.

Bedömning av översvämningsriskerna

Enligt lagförslaget kan risken för översvämning anses vara betydande om översvämningen kan orsaka "ur allmän synpunkt ogynnsamma följder" såsom fara för människors hälsa och säkerhet, långvariga avbrott i va-tjänsterna och energiförsörjningen eller fara för omfattande miljöförstöring. Den riksomfattande preliminära bedömningen av översvämningsrisker kommer att ange de områden där det finns betydande risker på grund av översvämningar eller där riskerna kan antas öka betydligt exempelvis till följd av klimatförändringen. Här vill utskottet betona att man för sådana områden ska utarbeta tillräckligt exakta kartor över översvämningarnas sannolika utbredning och ställen som lätt kan drabbas av översvämning samt detaljerade planer för hanteringen av översvämningsrisker.

Det är viktigt att planeringen innefattar en integrerad bedömning av de lokala förhållandena och förhållandena inom hela avrinningsområdet. Riskbedömningen måste kunna göras tillräckligt heltäckande för att den ska kunna användas exempelvis när markanvändningen planeras.

Riskhanteringsplanering

Många av våra samhällen byggdes redan ursprungligen vid vattendrag och sjöar. Dessa områden kommer att lida mest när översvämningarna sannolikt ökar till följd av klimatförändringen. Man har under de gångna årtiondena inte till alla delar lyckats bygga så att det i tillräcklig utsträckning skulle finnas beredskap för en höjd vattennivå. Det kan komma att krävas investeringar på upp till flera miljarder euro för kommunernas skydd mot översvämningar och i grundläggande infrastruktur när grundvattennivån stiger och sjunker. Det finns emellertid inte några exakta kalkyler. Eftersom det i framtiden kommer att behövas så pass omfattande investeringar anser utskottet att hanteringen av översvämningsrisker måste vara välplanerad och bygga på bästa möjliga tillgängliga information.

Utskottet noterar att lagen om hantering av översvämningsrisker främst reglerar vad planeringen av riskhanteringen ska inbegripa och vilka förfaranden som ska tillämpas vid planeringen. Planerna för hantering av översvämningsrisker ska ange de åtgärder som syftar till att uppnå målen för hanteringen av översvämningsrisker, men inom detta förfarande går det inte att på ett bindande sätt avgöra vilka åtgärder som ska vidtas. Utskottet betonar att beslutet om förutsättningarna för de åtgärder som vidtas i sinom tid kommer att fattas av den berörda tillståndsmyndigheten exempelvis utifrån vattenlagen och miljöskyddslagen. Med andra ord medför riskhanteringsplaneringen inga skyldigheter för privata aktörer, utan det är fråga om hur planeringsarbetet och samarbetet ska ordnas mellan myndigheter. Utskottet påpekar ändå att myndigheterna i enlighet med 23 § i tillämpliga delar måste beakta riskhanteringsplanerna i sitt beslutsfattande.

Utskottet understryker att planeringen måste bygga på en nära samverkan med invånarna, markägarna och verksamhetsutövarna samt även andra berörda, eftersom målet är att nå största möjliga samsyn om hur man bäst ordnar hanteringen av översvämningsrisker. Planeringen kan komma att försvåras av att målen är många och av att det finns flera olika parter med olika intressen. Därför ska planeringen av riskhanteringen beredas på bred bas.

Den planering av riskhanteringen som lagen föreskriver för områden med betydande risk för översvämningar uppfyller kraven i EU:s översvämningsdirektiv. Det är ändå meningen att bättre beredskap för översvämningar också ska finnas på sådana områden där översvämningar kan förekomma, men där risken inte kan anses betydande på ovan ansett sätt. Utskottet anser det vara ändamålsenligt att den planering som sådana förberedelser kräver till sitt innehåll och sina förfaranden bygger på nationell bedömning och på tillämpning av etablerad praxis.

Förvaltningsplaner

Bestämmelserna om samordning av riskhanteringen och hanteringen av vattenvården finns i 12 § i lagförslag 1. Riskhanteringsåtgärderna ska planeras så att de ligger i linje med och främjar måluppfyllelse i fråga om vattenvården. Utskottet noterar att de första landsomfattande förvaltnigsplanerna blev klara i december 2009. Där presenteras åtgärder i syfte att nå god vattenstatus. Det är viktigt att man har gemensamma kriterier för målen och åtgärderna i de följande förvaltningsplanerna, som blir klara i slutet av 2015, och riskhanteringsplanerna så att de kan stödja varandra, menar utskottet.

Utskottet anser att man i riskhanteringsplanerna och förvaltningsplanerna ska försöka finna åtgärder som i möjligaste mån samtidigt främjar målen för både riskhanteringen och vattenvården. Sådana åtgärder är t.ex. vattendragsrestaurering, våtmarker och sedimenteringsbassänger samt skyddszoner och skyddsremsor, som både förbättrar vattenstatusen och bidrar till att svämvattnet hålls kvar längre och som därigenom också kan främja riskhanteringen.

Översvämningsgrupper

Det myndighetssamarbete som behövs för att ta fram riskhanteringsplaner för avrinnings- och kustområden ska enligt 15 § i lagförslaget organiseras genom ett nytt samarbetsorgan, en översvämningsgrupp. Regeringen föreslår att den ska bestå av representanter för de berörda myndigheterna inom avrinningsområdet såsom närings-, trafik- och miljöcentralen (i förekommande fall centralerna), kommunerna, landskapsförbunden, kommunerna och de lokala räddningsväsendena.

Enligt propositionsmotiven ska översvämningsgruppen se till att det ordnas tillräckliga möjligheter till växelverkan för till exempel ägarna av mark- och vattenområden, näringsidkare och representanter för vattenanvändarna. Invånare och olika intresseföreträdare ska höras om förslaget till angivande av områden med betydande översvämningsrisker och om förslaget till riskhanteringsplan. Eftersom det är meningen att medborgare, markägare, företag och organisationer ska få bättre möjligheter att påverka utredningen av översvämningsrisker i boende- och verksamhetsmiljön samt mål och metoder för riskhanteringen måste man garantera faktiska möjligheter till växelverkan, understryker utskottet.

Beredningen av förvaltningsplaner har gett positiva erfarenheter av samarbetsarrangemang och av berörda aktörers deltagande i samarbetsgrupperna för vattenvården. Riskhanteringsplanerna och förvaltningsplanerna är administrativa planer av samma typ, och därför bör man utnyttja sådan samarbetsfrämjande praxis som redan utformats.

Utskottet noterar att översvämningsgruppernas sammansättning är synnerligen flexibel enligt lagförslaget och att det är jord- och skogsbruksministeriet som utser ordförande. Olika grupper kan således lokalt ha delvis olika sätt att fungera, men detta är motiverat på grund av att översvämningsriskerna ser olika ut i olika områden. Utskottet anser att landskapsförbunden fyller en viktig samordnande funktion i översvämningsgruppernas arbete.

Det är närings-, trafik- och miljöcentralen som är ansvarig myndighet när det gäller att ta fram riskhanteringsplaner, men översvämningsgruppen som godkänner centralens förslag till riskhanteringsplan. Utskottet framhäver vikten av att centralens expertis används när rikshanteringen planeras och anser att man i detta sammanhang också måste säkerställa behövliga resurser. De tillgängliga resurserna måste uppmärksammas särskilt eftersom rikshanteringsplanen inte godkänns av det beredande organet.

Målen och åtgärderna för rikshanteringen är en viktig del av markanvändningsplaneringen och den fysiska planeringen. Markägarna har både ett ekonomiskt och ett boendeintresse i att risken för översvämningar minimeras. Utskottet konstaterar att riskhanteringsplanerna inte utgör någon bindande lösning för vilka åtgärder för riskhantering som ska vidtas. I praktiken vidtar markägarna ändå i många fall behövliga åtgärder för att skydda sin egendom. Om man vill se till att det finns möjligheter att påverka är det mycket viktigt att ägarna till mark- och vattenområden kan delta i utarbetandet av riskhanteringsplanerna.

Hantering av dagvattenöversvämningar

Med dagvatten avses avrinnande regn- och smältvatten i tätorts- och vägområden.Enligt 19 § i lagförslaget är det kommunen som ska ansvara för riskbedömningen och riskahanteringsplaneringen i fråga om risken för översvämning till följd av störtregn i tätorter, dvs. så kallade dagvattenöversvämningar. Utskottet anser att ansvaret mycket väl kan ligga på kommunal nivå, eftersom det sätt översvämningarna uppkommer på, deras följder och de motåtgärder som krävs ofta är väldigt lokala och dessutom mycket nära sammankopplade med markanvändningen och byggandet. Vidare är det nödvändigt att snabbt få fram mer forskningsresultat om hur de skadliga ämnena i dagvattnet påverkar vattendrag och sjöar.

Utskottet betonar att det bästa sättet att undvika skador orsakade av störtregn i tätorter är att omsorgsfullt planera och genomföra dagvattenhanteringen. Dagvattnet ska infiltreras, avdunstas, fördröjas och renas mer effektivt än nu. Om behandlingen av dagvattnet ska bli effektivare är det också väsentligt att det hanteras så nära källan som möjligt. I fortsättningen måste dagvattnet med avseende på vattenbalansen utgöra en naturresurs som återanvänds i stället för cirkulerande avloppsvatten.

En av orsakerna till att översvämningsrisken ökar är ändrad markanvändningen. När ytorna på de belagda områdena växer uppkommer också dagvatten oftare och dessutom mer kraftigt. Åtgärder som fördröjer översvämningsvattnet kan i allmänhet underlätta hanteringen av översvämningsrisker. Dessutom går det ofta att beakta hur dagvattenöversvämningar ska undvikas när man anlägger grönområden. Det är särskilt svårt att hantera dagvattnet i sådana stadsområden där det få obyggda områden kvar och därmed ingen infiltrationsyta. Planläggningen kan användas till att minska dagvattenöversvämningarna. En allt tätare samhällsstruktur bidrar till att öka risken för sådana översvämningar när de belagda områdena ökar.

Det har under de senaste åren inte gjorts någon sammanfattande utredning av hur ofta det kommunala avloppsvattnet strömmar eller flödar över. Utifrån belastningsuppgifterna från den obligatoriska övervakningen inverkar detta inte märkbart på den totala belastningen av vattendragen och sjöarna, men lokalt har det uppkommit till och med betydande problem. Utskottet betonar att det är mycket viktigt att i fortsättningen ännu bättre se till att reningsverken för kommunalt avloppsvatten inte flödar över, i synnerhet vid översvämningar. Utskottet anser det också vara viktigt att man gör en övergripande utredning om överströmningar och överflöden.

Utskottet konstaterar att det är staten som styr den allmänna planeringen av markanvändningen, och genom denna styrning går det att förebygga översvämningsrisker. Staten styr markanvändningen genom de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Dessa reviderade statsrådet i sitt beslut av den 13 november 2008 i syfte att effektivisera målen för att stävja klimatförändringen genom att betona att man måste förbereda sig på extrema väderfenomen och andra effekter av klimatförändringen. Enligt de ändrade målen för områdesanvändningen ska man inom markanvändningen beakta de riskområden för översvämningar som framgår av myndigheternas utredningar och försöka förebygga översvämningsrelaterade risker.

Vid planeringen av markanvändningen ska nybyggen inte placeras i områden med översvämningsrisk. Undantag kan göras bara om man med stöd av behovs- och konsekvensutredningar kan påvisa att översvämningsriskerna kan kontrolleras och att byggandet är förenligt med hållbar utveckling. Enligt målen för områdesanvändningen ska markanvändningen planeras så att man vid behov anvisar ersättande lösningar för funktioner som är särskilt viktiga för ett fungerande samhälle och som förknippas med betydande miljö eller personskaderisker. Utskottet anser att man vid general- och detaljplanläggningen ska göra förberedelser för ökande stormar, störtregn och tätortsöversvämningar.

Ersättningssystemet för översvämningsskador

För närvarande betalas ersättning för en del av de skador som exceptionella översvämningar från vattendrag förorsakar bl.a. byggnader och det lösöre som finns i dem av statens medel. Skador orsakade av havsvatten- eller dagvattenöversvämningar ersätts däremot delvis genom vissa skadeförsäkringar för fastigheter. Utskottet anser att det befintliga systemet för att ersätta dessa skador är synnerligen bristfälligt.

Utskottet understryker att de som lidit av översvämningsskador under den senaste tiden ofta varit fastighetsägare som bygget enligt planläggningen och bygglovet. Men man har tidigare i dessa inte beaktat översvämningsriskerna i tillräcklig utsträckning. Planläggningen måste hädanefter göras så att man särskilt ser till att planerna och byggloven alltid på behörigt sätt beaktar risken för översvämning. När fastighetsägarna blir mer medvetna och börjar delta i riskhanteringsplaneringen kommer detta att bidra till att skadorna förebyggs och skyddsåtgärder vidtas. Men utöver dessa förberedelser behöver vi också ett heltäckande ersättningssystem.

Regeringen nämner i sin motivering det pågående arbetet med att omarbeta ersättninsgssystemet. Målet är att byggnads- och lösöresskador som orsakas av översvämningar från sjöar och vattendrag samt havs- och dagvattenöversvämningar ersätts på ett heltäckande sätt. Utskottet anser det vara nödvändigt att ett nytt ersättningssystem som gäller alla former av översvämningar skyndsamt inrättas. Utgångspunkten bör vara att skador orsakade av översvämningar på byggnader och lös egendom i dessa ersätts oavsett hur översvämningen uppkom enligt enhetliga kriterier som behandlar medborgarna jämlikt.