Motivering

Den föreslagna lagen innehåller flera ändringar i den gällande naturvårdslagen som är påkallade av 80 § 1 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet har i ett utlåtande (GrUU 29/2004 rd) ansett att bemyndigandet att utfärda förordning i naturvårdslagens 16 §, som gäller nationalparker och naturreservat, är problematiskt med tanke på 80 § 1 mom. i grundlagen och grundlagsutskottets utlåtandepraxis i detta avseende. Enligt grundlagsutskottets bedömning är bemyndigandet helt öppet och därmed begränsar det inte ur grundlagssynvinkel normgivarens prövningsrätt i tillräcklig utsträckning. Regeringen föreslår nu att bemyndigandet ska utgå helt och hållet. Eftersom en nationalpark eller ett sådant naturreservat som är minst 1 000 hektar alltid inrättas genom en separat lag är det möjligt att i sådana lagar med avgränsad geografisk räckvidd vid behov ta med undantagsbestämmelser som gäller parken eller reservatet i fråga. Det finns ett nytt bemyndigande i den föreslagna 17 a §. Det gäller sådana naturskyddsområden som inte är nationalparker eller naturreservat och som inrättas genom förordning av statsrådet. Utskottet anser att man i detta sammanhang samtidigt borde ha granskat om det behövs en mer omfattande uppdatering av de bestämmelser som gäller jakt och fiske inom naturskyddsområden. Våra nationella bestämmelser om hur jakt ska ordnas i nationalparker är jämförelsevis stränga.

Utskottet betonar att lagförslaget innehåller sådant som av sakkunniga lyfts fram som problematiskt med avseende på jakt och viltvård. Vidare påpekar utskottet att lagförslaget är principiellt viktigt eftersom det lägger grunden för de inskränkningar i användningen som gäller för Natura 2000-områden som skyddas genom naturvårdslagen. Det är självfallet å andra sidan klart att naturskyddsområdena primärt har inrättats för att skydda naturen. Utskottet kommer i det följande att ta upp vissa aspekter som är viktiga med avseende på jakt och fiske och delvis också av principiell betydelse.

Förslaget om att revidera naturvårdslagen innehåller också vissa nya bestämmelser som i synnerhet har att göra med regleringen av djurbestånd på naturskyddsområden. Enligt den föreslagna 15 § 1 mom. 2 punkten är det tillåtet att i en nationalpark eller ett naturreservat decimera antalet individer av en växt- eller djurart av främmande ursprung och även individer av andra växt- och djurarter, om de har förökat sig alltför mycket eller annars blivit skadliga. För detta krävs det tillstånd av den myndighet eller inrättning som svarar för förvaltningen av området, och vidare får inte syftet med att området inrättades äventyras. Utskottet noterar att det enligt propositionsmotiven är meningen att förbättra möjligheterna att minska antalet individer av arter som är av främmande ursprung eller skadliga på något annat sätt. Detta är ett principiellt korrekt förslag, eftersom man i fortsättningen på grundval av det kan förhindra sådan utbredningen av främmande arter som utgör ett betydande hot mot mångfalden i naturen och även lindra de skadliga effekterna som främmande arter och andra arter som blir för talrika har på nationalparkers och naturreservats skyddsvärde. Utskottet anser att dispenssystemet ska vara sådant att det beroende på fall i praktiken kan tillämpas på till och med mycket olika situationer. Många nya arter och även inhemska arter kan snabbt bli så talrika att de hotar de skyddade områdenas naturvärden, särskilt hotade är fågelarter som häckar på marken. Invasiva främmande arter kan vara till exempel små rovdjur såsom mårdhund och mink. Särskilt klimatförändringen men också mänsklig aktivitet kan i framtiden öka antalet invasiva arter och få bestånden att växa.

Utskottet noterar att regeringen föreslår tilllägg av en ny 3 punkt i 15 § 1 mom. Enligt den får man i nationalparker och naturreservat avlägsna individer av viltarter som får jagas med stöd av jaktlicens, om individen i fråga utanför skyddsområdet orsakar ett uppenbart hot mot människors hälsa eller hot om betydande ekonomisk skada på egendom. Sådana viltarter är till exempel alla stora marklevande rovdjur plus älg och gråsäl. Utskottet vill framhäva att det i princip är ett steg i rätt riktning att i 15 § 1 mom. 3 punkten införa ett system för bortflyttning av skadliga djurindivider. Enligt propositionsmotiven blir det aktuellt att också tillämpa prövning enligt jaktlagen och eventuellt också polislagen, dvs. inte bara enligt naturvårdslagen. Utskottet understryker att förslaget inte är helt tydligt när det gäller hur de nämnda lagarna och tillståndsprövningen enligt 15 § i naturvårdslagen hänger ihop, även om förfarandet kommer att bero på det enskilda fallet och de prövningsgrunder som då tillämpas.

Enligt det föreslagna 15 § 2 mom. ska det generellt sett vara tillåtet att driva älg i nationalparker. I praktiken har detta varit möjligt även hittills i flera nationalparker, men frågan har reglerats i varje enskild förordning om en viss nationalpark. Att tillåta drivning av älg i nationalparker anser utskottet ändå inte ha underlättat regleringen av älgbeståndet i tillräcklig omfattning, eftersom det inte alltid går att ordna drivningen tillräckligt effektivt i praktiken. Älgarna inom ett visst område kan komma att vandra och samlas på dessa skyddsområden. Enligt uppgift har de som jagar älg upptäckt att älgarna lär sig vilka områden de inte kan jagas på och söker sig dit. Över lag är det särskilt svårt att arrangera älgjakt i södra Finland eftersom det finns få tillräckligt stora och enhetliga områden som lämpar sig för jakt. Ändå är älgstammarna trots den kraftiga decimeringen den senaste tiden synnerligen täta både i södra Finland och ställvis också på annat håll i landet.

Utskottet anser att den föreslagna möjligheten att avlägsna djur i syfte att bekämpa älgskador inte är en tillräcklig åtgärd i samtliga fall. Det bör i kritiska lägen när älgbeståndet behöver minskas gå att även minska älgstammen i nationalparker och naturreservat på grund av fortlöpande allvarlig skada som djuren orsakar utanför skyddsområdet. Det måste gå att minska antalet individer i nationalparker om detta krävs exempelvis för att minska trafikolyckorna i de kringliggande områdena eller till följd av omfattande skadegörelse på plantbeståndet. Därför understryker utskottet att det i vissa fall kan komma att behövas fångstjakt för att förhindra trafikolyckor och förebygga plantskador i ungskog. Det har än så länge gjorts väldigt få undersökningar av hur många olyckor älgar som lever i nationalparker egentligen är inblandade i, men exempelvis i Högfors nära Liesjärvi nationalpark uppskattar man utifrån praktisk erfarenhet att det sker fler älgolyckor är normalt. Om nationalparker och naturreservat utvidgas kan problemen öka ytterligare. Utskottet föreslår därför att miljöutskottet ska förtydliga ordalydelsen i 15 § 1 mom. 3 punkten så att man med stöd av momentet kan avlägsna individer av viltarter som får jagas med stöd av jaktlicens, om individen i fråga utanför skyddsområdet orsakar ett uppenbart hot mot människors hälsa eller ett uppenbart ekonomiskt hot mot egendom.

Utskottet poängterar att även andra arter än älg kan komma att orsaka problem i framtiden och därmed även medföra att man behöver avlägsna vissa individer från nationalparker och naturreservat. Även klimatförändringen kan leda till detta. Lagstiftningen bör anpassas så att den beaktar denna helhetssituation.

Propositionen behöver kompletteras i viss utsträckning när det gäller fiske i nationalparker och naturreservat, menar utskottet. Detta innebär att naturvårdslagens bestämmelser om allmän fiskerätt bör ses över och uppdateras. Enligt den föreslagna 15 § 5 punkten är det med tillstånd av den myndighet eller inrättning som svarar för förvaltningen av området tillåtet att förutom mete och pilkfiske även bedriva annat fiske i nationalparker och naturreservat. Utskottet noterar att denna bestämmelse om fiske på grundval av allemansrätten enligt vad regeringen föreslår fortsatt har samma lydelse som i den gällande naturvårdslagen. Den lagen bereddes innan man 1997 gjorde ett tillägg i lagen om fiske (286/1982) där man jämställde allmänt fiske med länsspecifika tillstånd att fiska med handredskap med mete och pilkfiske.

Det gällande 8 § 1 mom. i lagen om fiske ger var och en rätt att meta och pilka och att bedriva handredskapsfiske med ett spö, en rulle och ett bete. Undantag från denna rätt att fiska utgörs av de objekt som nämns i 8 § såsom forsar och strömdrag i lax- eller sikförande vattendrag och de områden där fiskeförbud gäller med stöd av ett särskilt beslut enligt 11 § i samma lag. Det länsspecifika handredskapsfisket med ett spö, en rulle och ett bete utgör en allmän fiskerätt som kan jämställas med allemansrätten, och i ljuset av vilt- och fiskeriforskningsinstitutets uppföljningar har det inte över huvud taget inverkat på fiskbestånden.

Systematiken i lagen om fiske är sådan att exakt samma begränsningar gäller såväl för mete och pilkfiske som för fiske på grundval av ett länsspecifikt tillstånd att bedriva handredskapsfiske. Om naturvårdslagen inte ändras på det sätt som anges ovan kommer praktiska problem att uppstå eftersom den som fiskar med handredskap med stöd av lagen om fiske mycket lätt kan komma att bryta mot naturvårdslagen, samtidigt som mete och pilkfiske ändå i princip är tillåtna fiskemetoder i nationalparker och naturreservat. Utskottet betonar att handredskapsfiske, å ena sidan, och mete och pilkfiske, å andra sidan, bedrivs på samma sätt, och dessutom ger fiske med handredskap inte upphov till större olägenheter i nationalparker och naturreservat än mete och pilkfiske. Därför föreslår utskottet att miljöutskottet ändrar 15 § 5 punkten i naturvårdslagen på följande sätt: "5) bedriva fiske på andra sätt än de som avses i 8 § 1 mom. i lagen om fiske,". Annat fiske än mete, pilkfiske och handredskapsfiske med stöd av allmän fiskerätt ska även fortsättningsvis i nationalparker och naturreservat kräva tillstånd av den myndighet eller inrättning som svarar för förvaltningen av området. I naturvårdslagens 14 § 5 punkt föreskrivs det om sådana undantag från fridlysningsbestämmelserna som innebär att det genom tillämpning av allemansrätten är tillåtet att meta och pilka i nationalparker och naturreservat. Således föreslår utskottet för miljöutskottet att 14 § 5 punkten i naturvårdslagen ska kompletteras på samma sätt som 15 § 5 punkten, dvs. att handredskapsfiske med stöd av en länsspecifik avgift ska jämställas med mete och pilkfiske på samma sätt som i den gällande lagen om fiske.

Regeringen har samlat bestämmelserna om jakt på statens övriga naturskyddsområden i den föreslagna 17 a §. Den föreslagna nya paragrafen gäller andra naturskyddsområden på statsägd mark än nationalparker och naturreservat, eftersom bemyndigandet att utfärda förordning enligt förslaget ska utgå helt i fråga om nationalparker och naturreservat. I fråga om övriga naturskyddsområden innebär propositionen att avgörandet huruvida jakt är tillåten träffas från fall till fall när områden inrättas. Utskottet gör den bedömningen att bestämmelserna om jakt i den föreslagna 17 a § i någon mån kommer att tydliggöra villkoren för jakt, men samtidigt behövs det enhetliga tolkningar när det gäller att tillämpa bestämmelserna.

Utgångspunkten i förslaget är den att jakt ska vara tillåten inom övriga naturskyddsområden som inrättas på områden som avses i 8 § i jaktlagen, medan jakt i regel ska vara förbjuden på andra områden. Det är ändå meningen att statsrådet med stöd av ett nytt bemyndigande under vissa förutsättningar ska kunna begränsa jakt inom områden som avses i jaktlagens 8 §. Dessutom ska jakt på särskild prövning från statsrådets sida kunna tillåtas också inom andra områden än de som avses i 8 § i jaktlagen, om jakten inte inverkar skadligt på annan användning av området eller inte äventyrar det syfte som området inrättades för. Utskottet påpekar att man måste använda objektiva kriterier när man utvärderar om jakten skadar annan användning av området. Det bör vara tillåtet att jaga när jakten inte inverkar skadligt på det skyddade områdets skyddsvärden eller orsakar någon annan betydande skada. På dessa premisser kan målet anses vara att skyddade områden kan användas mångsidigt. Här vill utskottet framhäva att det genom samordning går att tillgodose olika användargruppers behov samtidigt, exempelvis vandring och jakt.

Den gällande naturvårdslagen utgår från att jakt i princip är förbjuden på alla naturskyddsområden. Utskottet konstaterar att det i praktiken ändå fungerat så att jakt i en eller annan form redan nu är tillåten inom vissa av statens naturskyddsområden. Det är viktigt, menar utskottet, att nya naturskyddsområden inte inrättas och befintliga områden inte utvidgas utan att man faktiskt i varje enskilt fall i enlighet med statsrådets principbeslut avgör hur man ska förhålla sig till jakt inom det aktuella området. Genom geografiskt och tidsmässigt begränsade jaktmöjligheter inom skyddsområden går det att jämka samman olika användargruppers behov och tillgodose alla intressen som gäller ett visst skyddsområde. Det finns redan nu goda exempel på detta i Lappland. Friluftsliv, bärplockning och svampplockning är mycket vanligt utanför skyddsområdena, och allmänt taget har jägare och andra som vistas i naturen utan några större problem kunnat samsas om samma områden.

Det bör påpekas att den föreslagna 17 a § inte säger något om de rättigheter enligt 7 § i jaktlagen som gäller allmänt vatten och Finlands ekonomiska zon. Vissa marina nationalparker innefattar också stora vattenområden där jakt oftast är tillåten i begränsad omfattning. Det är enligt utskottets uppfattning viktigt att jakt på allmänt vatten och den ekonomiska zonen inom havsområdet även i fortsättningen i princip är tillåten. Jakt på sjöfåglar på allmänt vatten och den ekonomiska zonen inom havsområdet ger många som inte har jakträtt möjlighet att utnyttja ett omfattande fångstområde. Detta är inte möjligt inom enskilda vattenområden. Således anser utskottet att det inte behövs några förändringar när det gäller nuvarande jaktpraxis på dessa vattenområden.

Regeringen föreslår också att 22 § i naturvårdslagen ska ändras. Förslaget innebär att paragrafen får en ny bestämmelse, och enligt den kan man på ansökan av Forststyrelsen införliva egendom som enligt 14 § i lagen om Forststyrelsen är avsedd för offentliga förvaltningsuppgifter med ett naturskyddsområde. Det införlivade området ska anses höra till naturskyddsområdet när anslutningen har införts i fastighetsregistret. Samtidigt börjar fridlysningsbestämmelserna gälla för området i fråga. Enligt detaljmotiveringen i propositionen kommer man att tillämpa införlivning genom ansökan i situationer där skyddsmålen för ett område som ska införlivas i ett naturskyddsområde är förenliga med skyddsmålen i fridlysningsbestämmelserna för det befintliga naturskyddsområdet, och där dessa fridlysningsbestämmelser inte på ett väsentligt sätt ändrar jaktpraxis inom det område som ska införlivas.

Utskottet anser att det i princip ska gå att fortsätta att jaga på områden som ska införlivas, om det inte finns ett uttryckligt behov av ett förbud med tanke på skyddsmålen. Huvudregeln måste enligt utskottets uppfattning entydigt vara att man ser över skyddsområdets fridlysningsbestämmelser när befintliga skyddsområden utvidgas och att man samtidigt regionalt beaktar att jaktmöjligheterna bevaras och i mån av möjlighet jämkar samman jakt och skyddsmål. Detta behövs särskilt i rådande läge när det huvudsakligen är Natura 2000-områden som införlivas med befintliga skyddsområden där fridlysningsbestämmelserna kan ha drygt tjugo år på nacken. Utskottet pekar dessutom särskilt på att det exempelvis i situationer där visstidsavtal om jaktarrende löper ut i princip inte just då kommer att finnas någon jaktpraxis, vilket kan leda till att området rent tekniskt direkt går att införliva med ett redan inrättat skyddsområde. I sådana fall bör man ändå bedöma tidigare jaktpraxis på området under en längre tidsperiod.

Forststyrelsen har i sin besittning synnerligen många sådana fastigheter som omfattas av skyddsprogram för myrar, stränder, lundar, fågelvatten och gammelskog samt av utvecklingsprogrammet för nationalparker och naturreservat, Natura 2000-programmet och flera överlappande skyddsprogram, men som ännu inte gjorts till skyddsområden. Utskottet konstaterar att det uppskattningsvis finns ca 1 600 objekt som omfattas av skyddsprogram eller Natura men som ännu inte inrättats (ca 740 000 hektar), ca 150 reserveringar för naturskyddsområden i planer (ca 6 400 hektar) och ca 80 s.k. dialogobjekt (ca 16 700 hektar). För närvarande finns det planer på att införliva ca 388 000 hektar med naturskyddsområden genom författningar eller fastighetsbildning. Enligt det arbetsprogram för lagberedning och fastighetsbildning som miljöministeriets projektgrupp för lagberedning tagit fram kräver redan fattade skyddsbeslut att ytterligare ca 950—1 000 naturskyddsområden inrättas, och dessutom drygt 200 av de redan inrättade naturskyddsområdena utvidgas. Därför anser utskottet att frågan om införlivande av områden med skyddsområden är viktig, och då måste man i det enskilda fallet försöka uppskatta om vilka effekter en eventuell utvidgning av skyddsområdet har på jakt och bevara möjligheterna att jaga om skyddsmålen för området inte kräver ett förbud.

Utskottet konstaterar i fråga om de områden som ansluts till naturskyddsområden att de enligt den föreslagna 22 § till alla delar omfattas av samma fridlysningsbestämmelser som "moderområdet" och när det gäller jakt både möjligheterna att jaga och begränsningar som gäller områdena. Enligt bedömningen i propositionsmotiven kommer den föreslagna 22 § att ha mycket begränsad inverkan på jakten, om man ser till helheten. En viktig utgångspunkt är enligt utskottets mening att det ursprungliga områdets fridlysningsbestämmelser inte leder till strängare jaktpraxis i det område som införlivas. I annat fall måste en anslutning till ett naturskyddsområde ske genom lagstiftning. Utskottet betonar också att det införlivade området ska vara lämpligt med avseende på det befintliga naturskyddsområdets skyddsmål.