Motivering

Allmänt

Utskottet konstaterar att det av handels- och industriministeriets utredning om betydelsen av en ny kärnkraftverksenhet för energiförsörjningen i Finland (nedan energiutredningen), som ingår som bilaga till statsrådets principbeslut, framgår att energi, inte minst elenergi, till ett skäligt pris är ett centralt villkor för att vår energiintensiva industri, också skogsindustrin, skall stå sig i den internationella konkurrensen. Utöver elprisnivån spelar prisets förutsägbarhet en avgörande roll. När industrin fattar beslut om att investera i energiintensiv produktion i Finland är det viktigt att den kan bedöma hur stabilt elpriset kommer att hålla sig i framtiden. Elproduktionen måste i varje ögonblick vara lika stor som förbrukningen, annars kan det uppstå allvarliga störningar i eldistributionen som kan lamslå en stor del av samhällsfunktionerna.

I linje med energiutredningen uppmärksammar utskottet att energiproduktionens miljökonsekvenser och säkerhet i första hand hänför sig till utsläpp i luft och vatten, vattenkraftens konsekvenser för naturförhållandena och kärnsäkerheten. Nuförtiden regleras utsläppen genom en lång rad internationella överenskommelser, som genomgående har skärpt begränsningarna framför allt för försurande utsläpp från förbränningsanläggningar. Framtida beslut om energiproduktionen kommer sannolikt att i ännu större utsträckning styras av tidigare och kommande avtal om att dämpa växthuseffekten. Det finns en internationell överenskommelse också om kärnkraft, men den överlåter detaljkraven åt de nationella myndigheterna.

I Finlands energistrategi från 1997 framhålls i fråga om el att "sedan elmarknaden öppnats för konkurrens har statsrådet inte längre sådana styrmöjligheter och ett sådant behov som tidigare att t.ex. via tillståndssystemet påverka investeringarna i elproduktion". I energiutredningen påpekas att utgångspunkterna för styrning av elmarknaden spelar en viss roll för statsmaktens möjligheter eller behov över lag att bedöma ett enskilt kraftverksprojekts lönsamhet. Å andra sidan har miljövårdslagstiftningen och alla de tillstånd som krävs utifrån den fått allt fler energipolitiska drag. Utskottet konstaterar utifrån energiutredningen att energibesluten fortfarande kan påverkas genom skattestrukturen och detaljerna i beskattningen samt genom stödpolitik, men att dessa metoder är kraftigt kringskurna för att inte ställa industrins internationella konkurrenskraft på spel och i viss mån också på grund av Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd.

Statsrådets meddelande till riksdagen om den nationella klimatstrategin (SRR 1/2001 rd) (nedan klimatstrategin) koncentrerade sig på uppföljning av Kyotoprotokollet under åtagandeperioden 2008—2012 och åren innan. Utskottet hänvisar till energiutredningen och poängterar att kraven på utsläppsminskning efter den första uppföljningsperioden sannolikt kommer att skärpas ytterligare, för forskarsamhället bedömer att också om målen i Kyotoprotokollet nås räcker det inte på långt när till för att stoppa klimatförändringen. Enligt vissa bedömningar bör alla utsläpp av växthusgaser reduceras med upp till 60 procent för att mängden växthusgaser i atmosfären skall kunna stabiliseras. Under de närmaste åren kommer den kolkraftsbaserade energiproduktionen sannolikt att beläggas med avsevärda ytterligare begränsningar genom internationella överenskommelser.

Klimatstrategin innefattar ett åtgärdsprogram som avser att påverka den ökade elförbrukningen och elproduktionens struktur i betydande grad. Utskottet understryker att den centrala utgångspunkten för klimatstrategin är att Finland uppfyller sitt åtagande att reducera utsläppen av växthusgaser på ett sådant sätt att åtgärderna inte försvagar tillväxten i ekonomin och sysselsättningen och att de bidrar till att minska den offentliga skulden.

Enligt energiutredningen är de viktigaste industribranscherna med tanke på energiförbrukningen och utsläppen skogsindustrin, den kemiska industrin och metallframställningen. Dessa branscher står för över 80 procent av industrins el- och bränsleförbrukning. Vidare förbrukar livsmedelsindustrin betydande mängder el och efterhand som produktionen inom jordbruket automatiseras spelar el en allt större roll också där.

Trots att elförbrukningen ökar antas konsumtionsstrukturen förbli densamma. Skogsindustrin förmodas öka sin förbrukning mest, vilket betyder att den långvariga, jämna förbrukningen som svarar mot produktionen av baskraft ökar något, men att också den övriga varierande elbelastningen ökar efterhand som förbrukningen ökar inom den övriga industrin och tjänstesektorn.

Elmarknaden

En av slutsatserna i energiutredningen är att de nuvarande kraftverken och de som är under byggnad inte räcker till för att tillgodose den inhemska förbrukningen av elenergi på ett sådant sätt att produktionskostnaderna kan hållas på en skälig nivå och priset på producerad el kan konkurrera med priset på el på marknaden. I utredningen hävdas att vi mycket snart står inför en situation där elproduktionskapaciteten inte räcker till för den inhemska konsumtionen, också om en förväntad prisstegring skulle bromsa upp tillväxten i konsumtionen.

Kapacitetssituationen kunde delvis hjälpas upp genom import av el, som skulle jämna ut elpriset i Finland och de övriga nordiska länderna. Men utskottet uppmärksammar i likhet med utredningen att det utifrån bakgrundsanalyserna till klimatstrategin kan antas att vi utan nya investeringar i kraftverk inom några år befinner oss i ett läge där elpriset kan förväntas stiga avsevärt och elförsörjningstryggheten försvagas i Finland.

Enligt energiutredningen är det möjligt att öka elproduktionskapaciteten bl.a. genom stöd för industrins och samhällenas kombinerade produktion av el och värme, ökad produktion av el ur förnybara energikällor, som vindkraft och träkraft samt utbyggnad av gaskraft och kärnkraft. I själva verket antas samhällenas kombinerade produktion av el och värme utvecklas i takt med fjärrvärmelasterna. Naturgas bedöms vara det dominerande bränslet i de nya anläggningarna inom det område där naturgasnätet byggts ut, dvs. södra Finland. I det sammanhanget ökar också elproduktionen i förhållande till den värme som produceras. Utanför naturgasnätet är trä och torv de viktigaste bränslena. I utredningen bedöms dessutom att elen i industrins kombinerade el- och värmeproduktion i första hand hänger ihop med utvecklingen av värmeförbrukningen inom massa- och pappersindustrin.

I energiutredningen konstateras att prisutvecklingen på fossila bränslen (stenkol, olja, naturgas) ännu under flera årtionden kommer att spela en viktig roll för energimarknadens struktur, för i en konkurrenssituation inverkar den också på priskonkurrensen mellan andra energiformer. Men mycket få auktoritativa kretsar har velat förutspå hur världsmarknadspriserna på dessa bränslen ser ut om mer än tio år och det är lätt hänt att prisbedömningarna också för de närmaste åren slår fel.

Insatser för förnybar energi

Utskottet noterar att de viktigaste åtgärderna för att gynna förnybar energi är att utveckla och nyttiggöra tekniken för utvinning av förnybara energikällor och ekonomiska styrmetoder, som energibeskattning och investeringsstöd. Andra viktiga åtgärder är att undanröja hinder som finns inbyggda i administrativa och gällande normer, att ta fram frivilliga metoder och avtalssystem, informera och utbilda och utbyta information samt påverka och bedriva samarbete inom EU. Programmet för främjande av förnybara energikällor (handels- och industriministeriets publikationer 4/1999) har som mål att öka den totala användningen av förnybara energikällor så att de förnybara energikällorna fram till 2010 utgör 27 procent av energiförbrukningen och 31 procent av elproduktionen. Merparten av ökningen, eller 90 procent, kommer att bestå av bioenergi. Inom elproduktionen svarar målet för ökad användning av förnybara energikällor mot omkring en tiondedel av den totala elförbrukningen. Programmet tar sikte på en kraftig utbyggnad av framför allt vindkrafts- och träbaserad el.

Enligt utskottets mening är det nödvändigt att statsmakten genomför de mål i programmet för främjande av förnybar energi som bygger på klimatstrategin oberoende av vilket alternativ för energitillförsel som väljs, vilket också påpekas i energiutredningen. Samtidigt uppmärksammar utskottet att en ökad användning av förnybar energi kräver betydande stöd från statens sida både för att utveckla och utnyttja tekniken för utvinning av förnybara energikällor. Möjligheterna att nå målen i programmet är beroende av hur mycket medel som avsätts för stöd i statsbudgeten. Det framgår av klimatstrategin att regeringen för 2002—2005 har slagit fast de statsekonomiska anslagsramarna och att behovet av anslag för att bedriva en effektivare klimatpolitik har beaktats i dem. I energiutredningen påpekas vidare att industrin i offentligheten ensidigt meddelat att den åtar sig att gynna användningen av förnybara energikällor i linje med målen i programmet oberoende av om kärnkraftverksprojektet realiseras eller inte. Som villkor för åtagandet ställer industrin att statsmakten inte höjer energibeskattningen.

De träbaserade bränslena består till största delen av restlut och spillvirke från skogsindustrins cellulosaframställning, dvs. överskottsved, spån, bark osv. från träbehandling. Skogsindustrin använder själv merparten av den energi som kan utvinnas ur dem. Enligt energiutredningen är industrins användning av trä som energikälla därmed beroende av produktionsanläggningarnas kapacitetsutnyttjande och prisläget på världsmarknaden för produkterna och företagens egen konkurrenskraft snarare än insatserna för att gynna inhemsk förnybar energi. En utbyggnad av kärnkraften förväntas öka produktionen inom skogsindustrin i någon mån, vilket ger mer träbaserat bränsle som biprodukt, men det går till att tillgodose skogsindustrins ökade energibehov.

Utskottet påpekar att en ny kärnkraftverksenhet enligt energiutredningen förväntas sänka elpriset i någon mån, vilket skulle betyda något sämre konkurrenskraft för elproduktionsformer baserade på förnybar energi än enligt naturgasalternativet. Men i linje med utredningen anser utskottet att det för att garantera att programmet går vidare är möjligt att höja konkurrenskraften för el som producerats med förnybar energi genom åtgärder som utveckling och kommersialisering av ny teknik, skattestöd för förnybara energikällor i elproduktionen, investeringsstöd och minskade administrativa hinder. Som nya metoder för utredningen fram köpförpliktelser för nätinnehavarna och handel med s.k. gröna certifikat.

Utskottet hänvisar till energiutredningen på den punkten att det har varit ekonomiskt lönsamt med kombinerad produktion av el och värme jämfört med separat elproduktion, dvs. kondenskraft. Om den kombinerade produktionen inte visar sig vara tillräckligt konkurrenskraftig i framtiden, kommer statsmakten enligt klimatstrategin att avpassa de ekonomiska styrmedlen så att det blir mera attraktivt att investera i kombinerad produktion. Åtgärderna för att gynna en kombinerad produktion genomförs i linje med målen i klimatstrategin oberoende av eventuella andra beslut om att bygga ut elproduktionskapaciteten.

Åtgärderna i klimatstrategin går ut på att Finland skall uppfylla den första åtagandeperiodens mål för reducering av växthusgasutsläpp enligt Kyotoprotokollet. Programmen för att gynna förnybara energikällor och spara energi kommer som sagt att genomföras oberoende av om en ny kärnkraftverksenhet uppförs eller inte. Utskottet noterar dock att de programenliga utsläppsminskningarna enligt analyserna i klimatstrategin inte ensamma räcker till utan att det antingen krävs mer kärnkraft eller att stenkol ersätts med naturgas i energiproduktionen.

Bioenergikällor

I sitt utlåtande om klimatstrategin (JsUU 12/2001 rd — SRR 1/2001 rd) konstaterade utskottet att den vedbaserade energin utgör 20 procent av den totala energiproduktionen och något över 10 procent av elproduktionen i vårt land. Enligt internationellt mått är andelen stor och beror framför allt på att skogsindustrins processbränslen utnyttjas ytterst noggrant. Utskottet ansåg då att en ökad användning av vedbaserad energi hänger nära samman med hur industrin använder trä, eftersom cirka 40 procent av gagnvirket inom skogsindustrin i själva verket används för energiproduktion. Trä kommer även i framtiden huvudsakligen att användas som råvara inom skogsindustrin och därför kan t.ex. grenar och toppar från slutavverkningar, sorterat träavfall och ved från vård av unga skogar utnyttjas för att öka användningen av trä i energiproduktionen. Ett av målen för det nationella skogsprogrammet är att öka användningen av träbaserad energi till minst 5 miljoner kubikmeter. I samband med detta konstaterade utskottet i sitt utlåtande att tekniken och logistiken måste utvecklas rejält för att man skall kunna utnyttja denna energi, vad gäller både vård av unga skogar och avverkningsrester vid slutavverkningar. Därför ansåg utskottet det viktigt med extra stödåtgärder för att utveckla tekniken och främja konkurrenskraften på marknadsmässiga villkor. Vid utfrågningen av sakkunniga har det visat sig att en höjning av den målsatta nivån för användning av energiskogsbränsle skulle höja kostnaderna avsevärt.

Samtidigt ville utskottet fästa uppmärksamheten vid att användningen av trä för energiproduktion i praktiken i allt väsentligt också beror på priset på andra konkurrerande energikällor. Konkurrensläget påverkas bland annat av att anläggningar som använder trä har tyngre investeringar än lika stora anläggningar som använder olja eller gas. Detta talar för särskilda stödåtgärder och en gynnande energibeskattning. Men också i det sammanhanget ville utskottet understryka att möjligheterna att ta till energiskatteinstrumentet begränsas av bland annat konsekvenserna för den samhällsekonomiska konkurrenskraften.

Utskottet betonade i sitt utlåtande att stödåtgärder absolut behöver sättas in för att utveckla förbränningstekniken (bland annat småpannor och eldstäder) och att det också annars måste göras lättare att bygga småkraftverk, särskilt kraftverk med förgasningsanläggning. Jämfört med nuvarande teknik kan dessa kraftverk producera el mycket effektivare med oförändrad värmelast. Vidare framhöll utskottet att en decentraliserad energiproduktion med inhemska biobränslen ökar arbetstillfällena i glesbygderna och gynnar småskalig företagsamhet.

Vad gäller torv konstaterade utskottet i sitt utlåtande att även om torv med hänsyn till förnybarheten har vissa beröringspunkter med trä och andra bioenergikällor är växthusgasutsläppen relativt stora. I klimatstrategin har torv trots allt klassificerats som ett långsamt förnybart biobränsle och i internationella sammanhang har det ansetts viktigt för Finland att torven hänförs till en särskild kategori. Utskottet ville särskilt framhålla att torv i kombination med trä är ett viktigt blandbränsle och påpekade i likhet med regeringen att en kombinerad användning av torv och trä som bränsle ger färre tekniska problem än om enbart trä används och samtidigt minskar också utsläppen. Av denna anledning och med hänsyn till att torv är ett inhemskt och regionalekonomiskt viktigt bränsle menade utskottet att användningen bör tryggas.

Vidare noterade utskottet i sitt utlåtande att halm från spannmålsproduktion och biobränslen (korn, etanol och rypsdiesel) och fasta bränslen (rörflän och energivide) har utgjort råvara för den biomassa som produceras på åker i Finland. Biobränslen kan användas för transporter antingen som bensinkomponent eller som biodiesel. Tekniskt sett är det också möjligt att bränna halm och rörflän i svävebäddpannor till exempel tillsammans med torv. Utskottet ansåg därför att användningen av åkerproducerad biomassa för energiproduktion bör utvecklas.

Vad gäller biogasproduktionen konstaterade utskottet i sitt utlåtande att det finländska jordbruket årligen producerar cirka 18 miljoner ton gödsel uttryckt som genomsnittlig flytgödsel. I teorin kan hela denna mängd utnyttjas för produktion av biogas. Men än så länge har användningen av biogas inte vunnit terräng i Finland. I vårt småbruksdominerade land krävs det att flera jordbruk går samman om en gemensam reaktor för att storleken på den skall vara ekonomiskt rationell, vilket innebär en utmaning för alla parter. De bästa möjligheterna att stå ensamma har köttproducerande svingårdar, där mängderna flytgödsel kan vara avsevärda. Just nu går trenden i alla fall mot större enheter och därmed kommer situationen att förändras.

I linje med det ovan sagda menar utskottet att möjligheterna att nyttiggöra förnybara energikällor bör främjas genom att el som producerats med förnybar energi görs konkurrenskraftigare bland annat genom utveckling och kommersialisering av tekniken, skatte- och investeringsstöd och färre administrativa hinder.

Sammanfattande slutsatser

Utskottet hänvisar till det ovan sagda och konstaterar att klimatstrategin utgår från att åtgärderna beträffande eltillförsel bör dimensioneras med hänsyn till energisparmålen i strategin och till att insatserna för att gynna förnybar energi genomförs oberoende och att andra utsläpp än koldioxidutsläppen från förbränning måste reduceras i behövlig grad. Utskottet förutsätter därför att inte minst åtgärderna för att främja förnybar energi genomförs i linje med klimatstrategin och med hänsyn till utskottets avväganden i ovan nämnda utlåtande om den. Samtidigt vill utskottet lyfta fram betydelsen av en decentraliserad energiproduktion med inhemska biobränslen.

Även om utskottet talar för energisparande och främjande av förnybar energi vill det i linje med det ovan anförda uppmärksamma att det inte räcker bara med de åtgärder som tas upp i programmen för att främja förnybar energi och energisparande. Utöver dessa åtgärder lyfter klimatstrategin fram två alternativa riktlinjer som kompletterar åtgärdspaketet på ett sådant sätt att utsläppsmålen kan nås med nationella insatser, dvs. att kolkraften läggs ner genom bestämmelser i lag eller att en utbyggnad av kärnkraften godkänns. I strategin framförs en sådan bedömning av alternativet att förbjuda en utbyggnad av kolkraft och hindra användningen av existerande kolkraft att elproducenterna och elkonsumenterna får lov att söka nya lösningar för att tillgodose elbehovet. En möjlighet är att öka användningen av naturgas, som kan vara förknippad med vissa risker för försörjningstryggheten och prisnivån, effektivare produktion av förnybar energi eller ökad import av el. Men utskottet påpekar att användningen av förnybar energi i större skala än vad som ställts som mål i strategin enligt bedömningen ovan ökar kostnaderna avsevärt och att elimporten är förknippad med ett större importberoende.

Om alternativet blir att bygga mer kärnkraft finns det enligt bedömningen i klimatstrategin inget behov av att hindra användningen av kolkraft. Därmed ger en ny kärnkraftverksenhet inte heller upphov till strandade kostnader som måste ersättas, för i så fall behöver statsmakten inte skärpa begränsningarna för växthusgasutsläpp från produktionsanläggningar som drivs med fossila bränslen. För elproduktion är kolkraften till sin natur billigare i drift än kolkraften och skulle ersätta kolkraften oberoende av vilkendera produktionsformen som ställer sig förmånligare i ett totalekonomiskt perspektiv. En utbyggnad av kärnkraften skulle då också möjliggöra en ökad användning av torv i kombination med trä, vilket samtidigt skulle gynna användningen av trä som energikälla.

Utskottet vill dessutom ta upp de samhällsekonomiska konsekvenserna av en ökad användning av naturgas. Utifrån de utredningar som ligger till grund för klimatstrategin kan det sägas att alternativet med naturgasdominerad eltillförsel leder till större totalekonomiska kostnader mätt med minskad bruttonationalprodukt än alternativet med kärnkraftsdominerad eltillförsel. Utifrån samma utredningar är alternativet med eltillförsel genom ökad användning av naturgas mätt med hushållens konsumtion också sämre än alternativet med utbyggd kärnkraft. Också med hänsyn till sysselsättningen är alternativet med naturgasbaserad eltillförsel i samtliga fall enligt klimatstrategin sämre än det alternativ som bygger på mera kärnkraft.

På dessa grunder anser utskottet att en utbyggnad av kärnkraften bör godkännas. Samtidigt poängterar utskottet att kärnkraften bör ses som en parallell energiproduktionsform till förnybara energikällor. Ovan har också konstaterats att alternativet med utbyggd kärnkraft jämfört med naturgasalternativet frigör mera medel för utvinning av förnybara energikällor. Förnybara inhemska energikällor bör utnyttjas effektivare och energisparande främjas. Utskottet understryker alldeles särskilt att alternativet för eltillförsel påverkar utvecklingen i traditionella energiintensiva branscher starkast — bland annat skogsindustrin, som intar en central ställning hos oss med tanke på samhällsekonomin och utskottets behörighetsområde. Också inom jordbruket spelar en trygg elförsörjning och stabila elpriser en allt större roll efterhand som produktionen automatiseras.