Motivering

Allmänt

Propositionen med förslag till lagar om en kommun- och servicestrukturreform samt om ändring av kommunindelningslagen och av lagen om överlåtelseskatt bildar en helhet, vars mål är att ge riktlinjer och ramar för kommun- och servicestrukturreformen. Undervisnings- och kulturverksamheten berörs särskilt av förslagen som gäller genomförandeplanen, personalen (konsekvenserna av åtgärder enligt 5 §), kommunernas finansiering och förnyelsen av statsandelssystemet, den temporära befrielsen från överlåtelseskatt, ändringarna i kommunindelningslagen och förslagen till mål för befolkningsunderlaget för den grundläggande yrkesutbildningen.

Kommunens lagstadgade skyldighet inom undervisningsväsendet är att ordna förskoleundervisning och grundläggande utbildning. Kommunen har ingen lagstadgad skyldighet att ordna utbildning efter grundskolan, utan anordnandet av utbildning bygger på riksnivå på de tillstånd att ordna utbildning och att vara huvudman för en läroanstalt som beviljas av undervisningsministeriet eller på tillstånd som beviljas av statsrådet. Kommunen kan på ansökan få tillstånd att ordna gymnasieutbildning eller yrkesutbildning eller tillstånd från statsrådet att vara huvudman för en yrkeshögskola. Kommunen kan också ordna grundläggande konstundervisning och, på basis av ett tillstånd att vara huvudman som beviljas på ansökan, utbildning i fritt bildningsarbete. Universitetsutbildning hör till staten och finansieras av staten.

Kommun- och servicestrukturreformen förutsätter en utvärdering av undervisnings- och bildningssektorerna och nödvändiga reformer. De ska efter prövning i det kommunala och överkommunala samarbetet genomföras enligt gällande lagstiftning. Utskottet ser det som nödvändigt att avgöranden som gäller strukturerna stöder stärkta utbildningstjänster och en anpassning av systemet till minskande åldersklasser. Medborgarnas lika rätt att få utbildning enligt förmåga och behov och att utveckla sig själva måste tryggas.

Utskottet anser att regeringens proposition med förslag till en kommun- och servicestrukturreform är nödvändig och tillstyrker den. Ett centralt mål i regeringens proposition är att trygga så mångsidiga utbildningstjänster som möjligt för områdesutvecklingen på olika håll i landet. Kommuner med ekonomiska och strukturella problem har redan länge varit medvetna om behovet av en reform. Regeringens proposition är en länge förberedd modell för hur man kan skrida till sådana åtgärder som utvecklingsläget kräver och genomföra ett reformarbete inom lagstiftningen och administrationen för kommunstrukturen och det regionala samarbetet. Syftet med regeringens proposition är att stärka kommun- och servicestrukturen utifrån den kommunala demokratin. När det gäller bildningsväsendet förutsätter det nuvarande nätverket av förskolor och grundskolor en förnyelse av elevantal, transportavstånd, transporter och innehållet i utbildningen. Kulturutskottet kunde vid behandlingen av den utbildningspolitiska redogörelsen (KuUB 12/2006 rd — SRR 4/2006 rd) konstatera att läget inom den grundläggande utbildningen och skolnätet är rätt så bra och täckande. De framtida förändringarna i samhället förutsätter dock ändringar. Utskottet vill betona bestämmelsen om närskoleprincipen i 6 § i lagen om grundläggande utbildning, dvs. att undervisningen bör ordnas så att elevernas resor är så trygga och korta som möjligt.

Ramlagen bör stödja utvecklingsarbetet inom det kommunala bildningsväsendet. Utbildnings- och kulturtjänsterna är beroende av de principiella riktlinjer och beslut för verksamheten som ska fattas i kommunen. Hänsyn bör även tas till språkgruppernas rättigheter. En större kommunstorlek ger bättre förutsättningar att ordna tjänster även i framtiden. Alternativ till kommunsammanslagningar kan även vara olika samarbetsformer över kommun- och sektorgränserna. Tillgången på utbildnings- och kulturtjänster tryggas genom en förnyelse av strukturerna. Målet bör vara bättre kvalitet på utbildnings- och kulturtjänsterna, större kostnadseffektivitet och produktivitet.

Utskottet har ett flertal gånger framfört sin oro över att priserna per enhet släpar efter inom den grundläggande utbildningen och sett det som nödvändigt att man med det snaraste gör något åt situationen.

Skyldigheten i 10 § att göra upp en genomförandeplan åläggs kommunen. Även om varje kommun gör upp en egen genomförandeplan till statsrådet, bör tillgången på tjänster för kommuninvånarna i kommunens genomförandeplan granskas även när det gäller tjänster som produceras av andra kommuner och arrangörer. Även rätten att fritt söka in till skolor ska beaktas i planen. Kommunen ska bl.a. utreda servicebehovet inom den grundläggande utbildningen och förskoleundervisningen, gymnasiet, yrkesutbildningen, medborgarinstituten, idrottstjänster, ungdomsarbetet, kulturtjänster och biblioteken, inklusive servicebehovet inom vuxenutbildningen, hur täckande nätet av verksamhetspunkter är och anordnandet av tjänster i samarbete med kommunerna i området och andra servicearrangörer i området. Samarbetet möjliggör en mera omfattande användning av tjänster över kommungränserna, förbättrar tillgången på tjänster, gör dem mångsidigare och mera specialiserade.

Statsandelar för förvaltningsområdena och betalning av statsandelar

Enligt regeringens proposition kommer behovet av att förnya bestämningsgrunderna för statsandelarna att bedömas i en särskild regeringsproposition som avlåts till riksdagen senare. Enligt detaljmotiven utreds dessförinnan reformens verkningar för möjligheterna att styra verksamheten samt till vilka delar och i vilken omfattning statsandelarna kan sammanslås samt hur de beviljas och betalas.

Utskottet ser det som ett problem att målet enligt 11 § i lagförslaget gällande en kommun- och servicestrukturreform är att statsandelarna för de olika förvaltningsområdena ska slås samman. Detta mål gäller också statsandelarna för undervisnings- och kulturverksamhetens driftskostnader. Man ska kunna avvika från målet av grundad anledning. Vid den separata beredningen av reformen av finansierings- och statsandelssystemet bör man i enlighet med nämnda mål utreda reformens verkningar för möjligheterna att styra verksamheten samt till vilka delar och i vilken omfattning statsandelarna kan slås samman samt hur de beviljas och betalas. Målet att slå samman statsandelarna gäller inte anslag som hänför sig till ett bestämt ändamål, som t.ex. statsunderstöd som är beroende av prövning eller användningen av tipsvinstmedel.

På grund av det mångsidiga undervisnings- och kulturverksamhetsfältet är risken att en kategorisk sammanslagning försämrar många bastjänster inom undervisnings- och kulturverksamheten. Enligt kulturutskottet måste det även i fortsättningen tas hänsyn till att det finns olika arrangörsförhållanden samt olika tjänster, även om detta skulle förutsätta att man använder olika graderingsfaktorer och koefficienter. Det kan inte vara ett självändamål att finansieringen ska bestämmas enhetligt vid finansieringen av olika tjänster. Däremot har kulturutskottet i många sammanhang krävt att statsandelslagstiftningen för undervisnings- och kulturverksamhet görs enklare och att systemet måste bli mycket genomskinligare.

Det nuvarande statsandelssystemet är komplicerat och innehåller många olika variabler. Med hjälp av olika koefficienter strävar man efter att styra anordnandet av utbildning samt ge kommunerna jämlika förutsättningar att ordna tjänster. I praktiken är det dock svårt att följa verkningarna av det nuvarande systemet och ur beslutsfattarens synvinkel är systemet inte tillräckligt klart. Kulturutskottet ser det som nödvändigt att man utreder möjligheterna att förenkla statsandelssystemet och även strävar efter att göra det genomskinligare. Man bör dock göra ett undantag från sammanslagningen av statsandelarna för förvaltningsområdet när det gäller statsandelarna för undervisnings- och kulturväsendet.

Utskottet ser det som nödvändigt att man före det slutliga beslutsfattandet noggrant utreder vilka verkningar reformen av statsandelssystemet kommer att ha för styrningen av undervisningsväsendet samt att undervisningsministeriets möjligheter att påverka finansieringen av utbildningen består. Man ska i synnerhet utreda hur en sammanslagning av statsandelarna påverkar anordnandet av yrkesutbildning och rätten att fritt söka in till skolor samt hur finansieringen kan föregripas och utbetalas. Det måste utredas hur verksamhet inom utbildningsformer som fungerar med olika arrangörstillstånd och på olika finansieringsgrunder kan fortsätta.

Med stöd av det ovan anförda föreslår kulturutskottet

Enligt gällande lag om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet betalas statsandelar till någon annan utbildningsanordnare än kommunen direkt till huvudmannen. Utskottet ser det som nödvändigt att detta system bevaras.

Med stöd av det ovan anförda föreslår kulturutskottet

Grundläggande yrkesutbildning

I lagen om yrkesutbildning föreskrivs om anordnande av yrkesutbildning. Anordnandet av grundläggande yrkesutbildning baserar sig på de tillstånd för anordnande av utbildning som beviljas av undervisningsministeriet. Utbildning kan enligt 8 § i lagen om yrkesutbildning anordnas av en kommun, samkommun, registrerad sammanslutning, stiftelse eller staten eller ett statligt affärsverk. Kommunerna är inte skyldiga att ordna grundläggande yrkesutbildning utan det är kommunernas frivilliga uppgift. Kommunerna deltar gemensamt med en finansieringsandel per invånare i finansieringen av utbildningen.

Yrkesutbildningen är i huvudsak inriktad på behoven i arbetslivet inom områden som är större än en kommun och till många delar riksomfattande. Utbildningsutbudet bör granskas utifrån det regionala eller nationella behovet av utbildning. Yrkesutbildningen är inte en kommunal uppgift: det krävs tillstånd från undervisningsministeriet för att anordna utbildning. Yrkesutbildning ordnas i huvudsak av andra än kommuner. Av utbildningsanordnarna är 26 kommuner, 57 samkommuner och 91 privata. Staten är huvudman för fem specialläroanstalter och sameområdets utbildningscentral.

Det nuvarande nätverket av yrkesutbildningsanordnare är större men arrangörsnätverket och utbildningsutbudet förmår inte till alla delar möta de föränderliga kompetens- och utbildningsbehoven i arbetslivet. Behovet av att sätta ihop ett system och bilda ett nätverk av starkare yrkesutbildningsanordnare existerar fortfarande. Utbildningstjänsterna ska utvecklas i enlighet med principen om livslångt lärande. Genom utbildning sörjer man för de ungas kompetens och de arbetandes kompetens ska uppdateras och förnyas under hela yrkeskarriären.

Bildandet av ett samarbetsområde inom grundläggande yrkesutbildning.

Enligt 5 § 2 mom. i det första lagförslaget kan kommunerna för att stärka samarbetet mellan kommunerna inrätta ett samarbetsområde som består av en funktionell helhet. Enligt 4 mom. ska en kommun eller ett samarbetsområde som har tillstånd att ordna grundläggande yrkesutbildning enligt lagen om yrkesutbildning (630/1998) åtminstone ha ungefär 50 000 invånare.

Utskottet omfattar regeringens mål att de som anordnar yrkesutbildning ska utgöra tillräckligt stora och mångsidiga eller annars starka utbildningsanordnare som har förutsättningar att utveckla arbetslivet och svara på dess kompetenskrav. Målet är vidare att på olika sätt främja bildandet av enhetliga utbildningsorganisationer med beaktande av bägge språkgruppernas krav.

Enligt detaljmotiven i regeringens proposition kan kravet på befolkningsunderlag i 5 § 3 och 4 mom. inte alltid uppfyllas. Undantagen är mycket snävt avgränsade i regeringens proposition. Enligt 5 mom. kan man göra en avvikelse från villkoren för bildandet av en kommun eller ett samarbetsområde om det inte är möjligt att bilda en funktionell helhet på grund av skärgård eller långa avstånd. Skärgård eller långa avstånd är enligt regeringens proposition ändå inte en absolut grund för att stanna utanför de åtgärder som avses i lagen. Detta i synnerhet om det redan finns en funktionell helhet, där kommunerna för närvarande har samarbete. Undantag kan också göras, om det är nödvändigt för att trygga de finsk- eller svenskspråkiga invånarnas språkliga rättigheter, eller för att trygga de rättigheter som gäller samernas språk och kultur.

Kulturutskottet ser det som viktigt att så många kommuner som möjligt omfattas av genomförandet av denna lag. I praktiken kan det dock redan nu inom den grundläggande yrkesutbildningen förekomma samarbete som bildar just en sådan funktionell helhet som avses i 5 § 2 mom. men som inte uppfyller kravet på befolkningsunderlag i 4 mom. Ett sådant ändamålsenligt ordnat samarbete kan bl.a. vara att tillgodose utbildningsbehov som krävs av näringsstrukturen i ett visst område eller att kommunen drabbats t.ex. av massarbetslöshet, som kräver att man tar hänsyn till särskilda förhållanden för att sysselsättningen och behovet av arbetskraft på orten ska tryggas. Efter en helhetsbedömning av förhållandena kan det då visa sig vara oändamålsenligt att bilda en funktionell helhet enligt de föreslagna kraven på befolkningsunderlag. Därför ser utskottet det som nödvändig att man ännu överväger att lindra bestämmelsen så att det är möjligt att göra undantag från kravet på befolkningsunderlag för grundläggande yrkesutbildning i noggrant avgränsade situationer. Detta i synnerhet om det redan finns en funktionell helhet där kommunerna för närvarande har samarbete.

Utgångspunkten bör fortfarande vara att det ska vara möjligt att genomgå yrkesutbildning och gymnasieutbildning och bo hemma. Utskottet förutsätter att studiestödet för andra stadiet granskas ur den synvinkeln att studierna på grund av specialiseringen i utbildningen på andra stadiet och rätten att fritt söka in till skolor i allt större utsträckning kräver att man flyttar hemifrån.

Med stöd av det som sagts ovan föreslår kulturutskottet

Biblioteksväsende

Enligt bibliotekslagen ska kommunerna ordna och främja biblioteks- och informationstjänsterna vid kommunala allmänna bibliotek. Kommunen svarar för att tjänsterna motsvarar vad som bestäms i bibliotekslagen. I varje landskap finns ett landskapsbibliotek, som är biblioteket på landskapets centralort. En kommun kan ordna biblioteks- och informationstjänsterna själv, eller helt eller delvis i samverkan med andra kommuner eller på något annat sätt. Enligt regeringens proposition ordnar största delen av kommunerna sina bibliotekstjänster själva.

Utskottet påpekar att det redan nu bedrivs regionalt samarbete inom biblioteksväsendet med hjälp av dagens teknik. Regeringens proposition stöder bibliotekens överkommunala samarbete.

Idrotts-, kultur- och ungdomsverksamhet

Enligt 2 § 1 mom. i idrottslagen är det statens och kommunens uppgift att skapa förutsättningar för idrott. Skyldigheten är dock mycket löst formulerad och reglerar varken nivån på eller innehållet i de idrottstjänster som ska erbjudas kommuninvånarna. Enligt idrottslagen är det kommunernas uppgift att skapa de allmänna förutsättningarna för idrott. Det finns ungefär 29 000 idrottsanläggningar i vårt land, och över 70 procent av dem är kommunalt ägda. Kommunen ska bl.a. främja, stödja och organisera kulturverksamheten i kommunen. Med kulturfastighet avses en fastighet eller byggnad där det ordnas olika slags kulturella evenemang inom området för kulturverksamheten och tjänster för allmänheten, t.ex. undervisnings- och hobbyverksamhet, barnkultur, konserter, föreställningar och utställningar, föreläsningar och andra evenemang inom kultursektorn. Idrott och annan kulturverksamhet hör till kommunens basservice och därför bör tillämpningen för deras del vara likadan som för de övriga kommunala tjänsterna.

Ett vidare samarbete vid byggandet av idrottsanläggningar kan främja möjligheterna att bygga regionala idrottsanläggningar. Man bör ändå stödja möjligheterna att bygga även närliggande motions- och idrottsanläggningar.

I lagen om kommunernas kulturverksamhet har kommunen ålagts att främja, stödja och organisera kulturverksamheten i kommunen. Dessutom kan kommunen vara huvudman för en teater eller en orkester samt för ett museum enligt museilagen.

Enligt ungdomslagen ingår ungdomsarbete och ungdomspolitik i kommunernas uppgifter. Kommunerna, ungdomsföreningarna och andra organisationer som bedriver ungdomsarbete ansvarar för genomförandet av ungdomsarbetet. Tjänster kan även produceras regionalt såsom samarbete mellan kommuner. Kommunen har med stöd av idrottslagen en allmän skyldighet att främja idrotten. Kommunerna ska genom ungdomsarbete förbättra de ungas levnadsförhållanden och skapa förutsättningar för ungdomsverksamhet samt medborgarverksamhet som främjar de ungas utveckling och medborgarskapsfärdigheter. I ungdomslagen anvisas kommunen också nya uppgifter som kräver även ekonomiska satsningar. T.ex. enligt 8 § i ungdomslagen ska kommunen höra de unga i ärenden som berör dem. Ungdomsfullmäktige har inrättats i cirka 150 kommuner, men kommunerna har inte ännu officiellt bestämt hur och på vilket sätt hörandet ska ske.

Ungdomsarbete när det är som bäst stärker de unga socialt och förebygger problem. Genom ungdomsarbete kan man nå utslagna ungdomar eller de som riskerar att bli utslagna. Anslagen för ungdomsarbetet har utvecklats positivt under de senaste åren, samtidigt har ungdomsarbetet fått viktiga tilläggsförpliktelser, t.ex. att stödja ungdomsverkstäder, förebyggande drogarbete och eftermiddagsklubbar. Utskottet anmärker att kommunerna förverkligar grundlagsenliga kulturella tjänster, vilket också inbegriper ungdoms- och fritidstjänster. Ungdomsarbetet jämnar vägen för de unga och för att det ska vara jämlikt måste man sörja för att alla kommuner kan erbjuda basservicen inom ungdomsarbetet till sina ungdomar. Ungdomsarbete och i synnerhet de ungas arbetstjänstverksamhet kan stödjas genom att det regionala samarbetet utökas och arbetsfördelningen görs klarare.

Lag om ändring av lagen om överlåtelseskatt

Utskottet anser att idrott och annan kulturverksamhet hör till kommunens basservice och att regleringen av överlåtelseskatten på idrotts- och kulturfastigheter därför bör vara den samma som för andra fastigheter. Därför föreslår kulturutskottet