Motivering

Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande synpunkter och förslag till smärre ändringar.

Bakgrunden till propositionen

När föräldrar skiljer sig måste det avgöras hur barnets vårdnad och underhåll ordnas. Största delen, ca 90 procent, av arrangemangen kring vårdnad om barn, umgängesrätt och underhåll sköts genom överenskommelse mellan föräldrarna som fastställs av socialnämnden. En del av föräldrarna förblir dock oeniga och söker en lösning vid domstol.

Tingsrätterna behandlar årligen tusentals ärenden som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt. En betydande del av dem är tvistiga. Vårdnadstvister är tunga för de involverade föräldrarna, och för de barn som lever mitt i tvisten blir det en risk för utveckling och välbefinnande. Vårdnadstvister blir också dyra för samhället eftersom samma skilsmässofamiljs ärenden oftast behandlas av flera olika myndigheter.

Vid domstol kan ett tvistigt vårdnadsärende behandlas antingen genom rättegång eller medling. På domstolsmedling tillämpas lagen om medling i tvistemål och stadfästelse av förlikning i allmänna domstolar (, nedan lagen om medling i domstol). Målet med medling i domstol är att främja att föräldrar kan lösa sina tvister i godo i enlighet med barnets bästa. Som medlare tjänstgör en domare som också kan anlita ett biträde. Medling i domstol kan bedömas vara lämpligt uttryckligen för behandling av ärenden som gäller barn. Ändå är det sällan som medling i domstol tillämpas, likaså anlitande av biträde. Det kan bero på att ansvaret för biträdets arvode enligt lagen om medling vid domstol ligger hos parterna i förfarandet.

Vissa tingsrätter har sedan början av 2011 gjort försök med domstolsmedling i vårdnadstvister där domaren har biträtts av en psykolog eller socialarbetare som är insatt i att jobba med skilsmässofamiljer och där anlitandet av ett sakkunnigbiträde har varit gratis för föräldrarna. I propositionen handlar det om att förfarandet ska bli riksomfattande. Av propositionen framgår att de anslag som behövs (900 000 euro per år) är ordnade (s. 16).

Lagutskottet ställer sig bakom att medling i vårdnadstvister med hjälp av ett sakkunnigbiträde permanentas och sprids i hela landet; så pass positiva är nämligen erfarenheterna av försöket. Det har visat sig att det yrkesövergripande samarbetet mellan domare och sakkunnigbiträden gör medlingen i vårdnadstvister mer effektiv och förbättrar dess kvalitet. Vid de tingsrätter som deltog ökade antalet förlikningar och medlingen gav resultat; i ca 77 procent av fallen uppnåddes förlikning till alla delar eller delvis. Dessutom har resultat nåtts snabbare genom medling än genom rättegång. Att förlikningarna blivit fler har också minskat antalet begäran om utredning till socialväsendet och på så sätt underlättat socialväsendets arbetssituation. De föräldrar som deltog i försöket var också nöjda.

Förslagen i propositionen baserar sig i hög grad på erfarenheter av praktiska försök. Tack vare försöket kan regleringen nu fås att fungera och tjäna sitt syfte väl. Ändå är det viktigt att också i fortsättningen följa upp hur medling i vårdnadstvister med hjälp av ett sakkunnigbiträde fungerar och hurdana följderna blir. Som ett led i uppföljningen bör information samlas upp bl.a. om hur förlikningarna efterlevs.

Kompetenskrav för sakkunnigbiträden

I propositionen föreslås det att sakkunnigbiträdena till sin grundutbildning ska vara psykologer, socialarbetare eller specialister i barnpsykiatri eller att de ska ha någon annan lämplig högre högskoleexamen. Dessutom behövs det kompletterande utbildning och tilläggsutbildning, erfarenhet av arbete med skilsmässofamiljer samt tillräckliga kunskaper i finska eller svenska (17 c § i lagförslag 1).

Eftersom tvister om vårdnad om barn och umgängesrätt som behandlas vid medling i domstol ofta är ytterst svåra, kräver medlingen gedigen yrkesskicklighet på hög nivå av sakkunnigbiträdet. Därför är det motiverat att kompetenskravet är grundläggande utbildning som psykolog, barnpsykiater eller socialarbetare. För att säkerställa tillgången på sakkunnigbiträden talar utskottet för att också "annan lämplig högre högskoleexamen" ska godkännas för att kompetenskraven inte i praktiken ska bli för snäva. Kompetensvillkoret är öppet och flertydigt, men risken att få inkompetenta biträden kan anses liten då man beaktar att biträdena utöver grundutbildning även avkrävs såväl kompletterande utbildning och tilläggsutbildning som erfarenhet av arbete med skilsmässofamiljer. Dessutom bör det observeras att det alltid är domaren som bedömer om det behövs ett biträde (5 § 2 mom. i lagen om medling i domstol).

Försöket har visat att det är särskilt viktigt att sakkunnigbiträdena har erfarenhet av att arbeta med skilsmässofamiljer. Denna typ av erfarenhet finns enligt propositionen inte endast hos psykologer och socialarbetare i familjerådgivningarna, utan också hos barnatillsyningsmännen, de som gjort utredningar om barnets förhållanden och hos andra arbetstagare inom socialväsendet som arbetat med uppgifter i anslutning till skilsmässofamiljer (s. 24/II). Utskottet konstaterar likaså att trots att bestämmelsen inte i sig förutsätter erfarenhet av barnskydd, kan också den typen av erfarenhet vara nyttig i uppgiften.

Enligt den föreslagna bestämmelsen ska sakkunnigbiträdet också ha tillräckliga kunskaper i finska eller svenska. Enligt utskottet är det av central vikt att se till att tingsrätterna kan erbjuda sakkunnigbiträdestjänster både på finska och svenska så att privatpersoners språkliga rättigheter kan tryggas enligt 10 § i språklagen (). Enligt 23 § i språklagen ska en tvåspråkig myndighet betjäna allmänheten på finska och svenska. Vid en tvåspråkig tingsrätt ska medlingen således gå att genomföra på parternas språk, antingen finska eller svenska. Därför föreslår utskottet att 17 b § i lagförslag 1 kompletteras med en ny mening enligt vilken kommunen i en tvåspråkig domkrets ska se till att tingsrätten förfogar över sakkunnigtjänster på både finska och svenska. Till följd av det bör kravet på att sakkunnigbiträdet ska ha tillräckliga kunskaper i finska eller svenska strykas ur 17 c § i lagförslag 1.

Utbildning och praktisk tillämpning av medling i domstol

Den förberedande utbildningen för medlare och biträden är extremt viktig för att trygga att medlingen i domstol fungerar väl och ger resultat. Därför bör utbildningen tillförsäkras de resurser som behövs. Utbildningen bör enligt utskottets bedömning mångsidigt ta upp bland annat våld i parrelationer och familjer, barnens rättigheter och hörande av barn i olika ålder samt hänsyn till jämställdhetsaspekter vid möten mellan män och kvinnor. Likaså är det angeläget att beakta de utmaningar som kulturell mångfald medför inte bara i utbildningen utan också i den praktiska medlingen; det är vanligare än förr att vårdnadstvister omfattar mångkulturella drag och därmed behov av tolkning mellan främmande språk och kulturer.

Enligt erhållen utredning är det i praktiken så att merparten av sakkunnigbiträdena vid domstolsmedling i vårdnadstvister och en stor del av medlarna är kvinnor. Utskottet ser gärna att båda könen är representerade bland dem som har hand om medlingsärenden. Det bör om möjligt beaktas vid val av medlare och biträden samt i domstolarnas arbetsupplägg.

Att anordna sakkunnigtjänster

Regeringen föreslår att skyldigheten att ordna med sakkunnigbiträden för medling i domstol vid vårdnadstvister ska ligga hos den kommun där tingsrätten har sitt administrativa kansli (17 b § i lagförslag 1). Målet är att tillförsäkra alla föräldrar lika möjlighet till sakkunnigtjänster vid medling i vårdnadstvister oavsett hemort. Den kommun som ansvarar för ordnandet behöver inte själv producera tjänsterna utan kan anordna dem på ändamålsenligt sätt. Dessutom föreslås det att staten betalar kommunerna en ersättning för ordnandet av sakkunnigtjänsterna (17 d § i lagförslag 1). Enligt propositionen ska staten också betala för anlitande av ett sakkunnigbiträde vid medling i vårdnadstvister vid domstol (5 § 3 mom. i lagförslag 2). Syftet är att trygga att alla föräldrar har lika möjligheter att anlita sakkunnigtjänster oavsett ekonomisk ställning.

Propositionen är relevant med avseende på den kommunala självstyrelsen och den konstitutionella finansieringsprincipen. Därför har utskottet begärt ett sakkunnigyttrande om frågorna. Enligt yttrandet är förslaget om lagfästa uppgifter för enskilda kommuner i viss mån ovanligt, eftersom utgångspunkten enligt 121 § 2 mom. i grundlagen () är att uppgifterna ska anförtros kommunen. Men grundlagen bedöms inte förorsaka ett ovillkorligt hinder för att uppgifterna på väl motiverade och till sin karaktär objektiva grunder anförtros vissa kommuner som definieras i lagen. Den föreslagna nya uppgiften är inte särskilt omfattande; därför vore det inte ändamålsenligt att fördela den till alla kommuner. Enligt utlåtandet talar det i sak för förslaget att biträdenas uppgifter hör ihop med arbetet i tingsrätterna, som bara finns i vissa kommuner. Propositionen bedöms också stödja jämlikheten enligt 6 § i grundlagen. Därför bedöms det i yttrandet att förslaget inte är problematiskt med avseende på den kommunala självstyrelsen eftersom det lagstadgade uppdraget definieras endast för vissa kommuner.

Enligt yttrandet kan förslaget också anses stämma överens med kraven enligt den konstitutionella finansieringsprincipen. Enligt den måste staten se till att kommunerna har faktiska möjligheter att klara av sina lagfästa skyldigheter (se t.ex. GrUU 42/2010 rd). Det mest betydelsefulla i den aktuella propositionen är att staten betalar den kommun som ansvarar för att arrangera sakkunnigtjänsterna ersättning för arrangerandet. Yttrandet lyfter också fram att ersättningsgrunderna definieras behörigen i lagen och att nivån på ersättningen är jämförelsevis skälig.

Därför stöder lagutskottet det sätt att anordna sakkunnigtjänster som föreslås i propositionen. Fördelen med förslaget är att det är tydligt och att det ger möjligheter att anordna sakkunnigtjänster på olika sätt. Den kommun som ansvarar för ordnandet kan ordna tjänsterna tillsammans med de andra kommuner som hör till tingsrättens domkrets, en samkommun eller ett social- och hälsovårdsområde. Dessutom kan kommunen köpa tjänsterna av t.ex. en privat tjänsteleverantör (s. 23). För att trygga en välfungerande medling i vårdnadstvister med hjälp av ett sakkunnigbiträde är det ändå viktigt att också tingsrätterna är aktiva och samarbetar med kommunerna.

Barnens ställning och hörande av barn vid medling i vårdnadstvister i domstol

Frågan om barnets delaktighet har väckt omfattande debatt under försöket med medling i vårdnadstvister. Styrguppen för försöket har därför utformat en rekommendation för hörande av barn (RP s. 18/I och slutrapporten för försöket med medling i vårdnadstvister med hjälp av ett sakkunnigbiträde vid tingsrätter, s. 66—75).

Frågan har väckt livlig debatt också under behandlingen av propositionen i utskottet. Vissa av de sakkunniga som utskottet hört anser att en förpliktelse att erbjuda barnen möjlighet att framföra sina åsikter och att informera dem om processen enligt deras ålder och utvecklingsnivå bör tas in i lagen. Det ska endast gå att bortse från skyldigheten att ta reda på vad barnen anser, om det är till skada för dem. Sakkunniga har också framfört att barnen borde få intressebevakare vid svåra vårdnadstvister. Till stöd för förslaget har man hänvisat till FN:s konvention om barnets rättigheter, enligt vilken barn ska ges möjlighet att bli hörda i rättsliga och administrativa förfaranden, antingen direkt eller genom företrädare eller via ett lämpligt organ i överensstämmelse med procedurreglerna i nationell lag (artikel 12). Man har också hänvisat till de riktlinjer för barnvänligt rättegångsförfarande som Europarådet har antagit.

Enligt lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt () ska domstolen avgöra ett vårdnadsärende i överensstämmelse med vad föräldrarna avtalar, såvida det inte finns skäl att anta att avgörandet skulle strida mot barnets bästa (10 §). Barnets egna önskemål och egen åsikt ska utredas, om föräldrarna inte är eniga om saken eller om det annars med tanke på barnets bästa bör anses viktigt (11 §). Barn kan höras personligen i domstolen, om det av vägande skäl är nödvändigt för att ärendet ska kunna avgöras. Hörande kan ske endast om barnet ger sitt samtycke till det och det är uppenbart att det inte kan skada barnet (15 §). Bestämmelserna utgår alltså från att domstolen ska kunna lita på föräldrarnas beslut, om de är eniga om hur vårdnaden ska ordnas. I sådana fall är det inte nödvändigt att höra barnet. Om föräldrarna däremot är oeniga om saken, ska barnet höras.

Gällande lagstiftning utgår från att barn inte är parter i ärenden som gäller vårdnad, boende och umgängesrätt. Det beror på att man ansett det ligga i barnets intresse att det inte blir indraget i en tvist mellan föräldrarna om vårdnaden. Parterna i en vårdnadsvist är därmed barnets föräldrar, som har beslutanderätt och beslutsansvar i ärenden som gäller barnet. Detta gäller också medling i vårdnadstvister i domstol.

Ribban för att höra barn personligen i domstolsärenden som gäller vårdnad och umgängesrätt har satts förhållandevis högt i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt. Lagutskottet har trots det också tidigare ansett att ribban för att höra barn när det gäller medling inte behöver sättas riktigt så högt, särskilt när det gäller äldre barn. Men också då måste hörandet noga övervägas och det får över huvud taget inte komma i fråga när ett personligt hörande av barnet kan antas skada barnet självt eller hans eller hennes relationer till föräldrarna (se LaUB 4/2005 rd). Också den nu föreslagna ändringen är enligt utskottets mening av betydelse för hörandet av barn, eftersom anlitandet av ett sakkunnigbiträde som har satt sig in i vad som är bäst för barnet kan förväntas sänka ribban för att höra barn vid medlingsförfaranden.

När man överväger att höra ett barn, måste hänsyn förutom till barnets rätt att bli hört också tas till barnets ålder och utvecklingsnivå och till barnets övriga rättigheter, som rätten till skydd. Också syftet med medlingen och hörandet av barnet bör beaktas. Eftersom föräldrarna har förbundit sig att göra upp i godo när det gäller barnet, är syftet med att träffa och höra barnet att föra föräldrarnas förlikningsprocess framåt. Det är därmed inte fråga om att ta reda på barnets åsikt i frågor som är föremål för stridigheter, som vid rättegångar i vårdnadstvister där domstolen hör barnet för att få veta dess åsikt och den åsikten är en del av det material domstolen använder för att bedöma vad som är bäst för barnet.

På det sätt som beskrivs ovan gör gällande bestämmelser det möjligt att höra barn vid medling i vårdnadstvister i domstol. Utskottet anser det därför inte nödvändigt att i detta sammanhang ta in specialbestämmelser i lagen. Det vore emellertid motiverat att göra en särskild bedömning av om lagstiftning och praxis när det gäller barns ställning och hörande av barn behöver utvecklas. Det är skäl att närma sig detta område i vid bemärkelse och beakta inte bara rättegångar och medling i vårdnadstvister, utan också andra myndighetsförfaranden som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt.

Konfidentiell medling

För att främja förlikning föreskrivs det i lagen om medling i domstol att medlare och medlares biträde har tystnadsplikt (13 §). Också rättegångsbalkens bestämmelse om vittnesförbud har uttryckligen utsträckts till att omfatta också medlare och medlares biträde (17 kap. 23 § 1 mom. 5 punkten i rättegångsbalken).

Det bör trots det noteras att konfidentialiteten inte är undantagslös. Enligt lagen om medling i domstol kan en orsak till att tystnadsplikten åsidosätts vara att något annat föreskrivs i annan lagstiftning. I detta avseende är exempelvis bestämmelserna om barnskydd av betydelse. Också vittnesförbudet i rättegångsbalken kan åsidosättas om synnerligen viktiga skäl så kräver. Sådana skäl kan enligt förarbetena till lagen till exempel vara att säkerställa att ett barns bästa tillgodoses eller att förhindra kränkningar av någons fysiska eller psykiska integritet (se RP 284/2010 rd och LaUB 32/2010 rd). Det bör också noteras att vittnesförbudet är tillämpligt bara vid rättegångar i tvistemål, inte i brottmål.

Medling i familjefrågor och andra kommunala tjänster för skilsmässofamiljer

Att medlingen i vårdnadstvister med hjälp av ett sakkunnigbiträde permanentas är en mycket viktig och konstruktiv reform, både för familjerna och samhället. Medlingsformerna bör emellertid utnyttjas effektivt redan innan vårdnadstvisten drar ut på tiden och motsättningarna blir så allvarliga att saken måste föras inför domstol. Lagutskottet anser det också stå klart att tidig medling i familjefrågor och andra tjänster för skilsmässofamiljer som kommunerna sätter in bör vara det primära för att hjälpa familjerna. Medling i domstol bör därmed inte ersätta sådana tjänster, utan den bör vara en metod som tillgrips endast efter det att kommunernas tjänster har visat sig vara otillräckliga.

Läget i fråga om medling i familjefrågor och tjänster för skilsmässofamiljer är emellertid oroväckande, eftersom många av de sakkunniga som utskottet hört har framfört att dessa tjänster är både otillräckliga och bristfälliga. Utskottet har nyligen lyft fram frågan vid behandlingen av två lagmotioner om barns umgängesrätt (LM 27/2012 rd och LM 28/2012 rd). Utskottet sände den 15 november 2013 en skrivelse till både justitieministeriet och social- och hälsovårdsministeriet där det poängteras att det bör göras en utvärdering av hur tjänsterna för att förebygga och ge tidigt stöd när det gäller familjer och skilsmässofamiljer, exempelvis genom rådgivning och medling, ska kunna stödjas och vidareutvecklas. Enligt skrivelsen bör också myndigheternas praxis, det ömsesidiga samarbetet och tillgången till tillräckliga resurser liksom utbildning och handledning utvärderas. Utskottet hänvisar till det som sägs ovan och vill att åtgärderna för att förbättra de kommunala tjänsterna för skilsmässofamiljer ska vidtas så snart som möjligt.