Allmän motivering

Fängelselagstiftningen reformerades grundligt 2006. Vid översynen upphävdes lagen om verkställighet av straff och lagen om rannsakningsfängelse, och ersattes med fängelselagen () och häktningslagen (). Det främsta syftet med reformen var att fångarnas grundläggande rättigheter skulle motsvara kraven i grundlagen. Bestämmelserna om fångars rättigheter och skyldigheter flyttades därför över till lagnivå.

Lagarna har nu varit i kraft i åtta år och det har blivit uppenbart att de till vissa delar kräver ändringar. Å andra sidan har det i verkställigheten av fängelsestraff och häktning skett sådana förändringar som enligt propositionen kräver en reform av lagstiftningen. Riksdagens justitieombudsman har under den tid lagarna varit i kraft lämnat ett flertal beslut om fängelselagen och tillämpningen av den. En betydande del av de nu föreslagna ändringarna grundar sig uttryckligen på frågor som lyfts fram i riksdagens justitieombudsmans avgörandepraxis.

De viktigaste ändringarna hänför sig till fångars och häktades rätt att söka ändring och till fångars kontakter utanför fängelset. Vidare föreslås ändringar i bestämmelserna om beräkningen av strafftiden, placering i fängelse, innehållet i verkställigheten av fängelsestraff samt om disciplin, övervakning och granskning.

Syftet med propositionen är att minska utrymmet för tolkning av bestämmelserna i fängelselagen och häktningslagen (s. 25/I och 73). Vidare syftar propositionen till att effektivisera verksamheten genom att förenkla förfarandena och minska onödiga arbetsmoment (s. 25/I). Utifrån inkommen utredning menar lagutskottet att lagstiftningen om fängelse och häktning bör ses över. Propositionen uppfyller väl de mål som ställs upp: de föreslagna ändringarna preciserar de gällande, flertydiga eller innehållsmässigt bristfälliga bestämmelserna om fängelse och häktning. Enligt utredning är ändringarna mycket välkomna med hänsyn till det praktiska fångvårdsarbetet.

Sammantaget anser utskottet propositionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.

Villkorlig frigivning

Enligt föreslagna 3 kap. 8 § 2 mom. i fängelselagen ska en verkställighetsansvarig besluta om villkorlig frigivning i det fall där den dömde avtjänat den andel av straffet som avses i 2 c kap. 5 § i strafflagen före ankomsten till fängelset.

Utifrån inkommen utredning förblir det oklart hur en dömd, som helt avtjänat den avsedda andelen, kan friges utan ogrundat dröjsmål så att han eller hon inte behöver anlända till fängelset.

Utskottet konstaterar att den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 8 § 2 mom. i fängelselagen möjliggör att verkställighetsenheten i dylika fall väljer ett sådant ändamålsenligt förfarande för beslutsfattandet och för delgivning av villkorlig frigivning och av den dag då prövotiden börjar som gör att man kan undvika att den dömde i onödan anländer till fängelset. Utskottet fäster uppmärksamhet vid att fängelsestraffet består av en del som avtjänas i fängelse och en del som utgöra villkorlig frigivning. Prövotiden för villkorlig frigivning börjar när den dömde friges villkorligt. Fängelsestraffet har avtjänats helt först när båda delarna är avtjänade. Bestämmelsen tillåter också i fortsättningen att den dömde vid behov kan efterlysas om han eller hon inte kan nås eller inte följer en uppmaning att ta kontakt.

Användning av egna kläder

Den föreslagna 7 kap. 2 § i fängelselagen gäller fångens klädsel. I öppna anstalter ska fångarna använda sina egna kläder. I slutna fängelser får fångarna använda egna kläder. Användningen av egna kläder i fängelset eller på en fängelseavdelning kan begränsas av skäl som hänför sig till ordningen eller säkerheten i fängelset eller övervakningen.

Begränsning av användningen av egna kläder måste bedömas mot den normalitetsprincip för fångvården som fastställs i 1 kap. 3 § i fängelselagen. Fängelsestraffets innebörd är frihetsberövande eller begränsning av friheten. Verkställighet av fängelse får inte medföra andra begränsningar i fångarnas rättigheter och förhållanden än de som bestäms i lag eller som nödvändigtvis följer av själva straffet. Förhållandena i fängelserna skall ordnas så att de i så hög grad som möjligt motsvarar de förhållanden som råder i samhället.

Utskottet anser att förslaget i första hand preciserar och klargör den gällande regleringen så att begränsningar som gäller hela fängelset eller en fängelseavdelning samlas i paragrafens 2 mom., medan bestämmelserna om enskilda plagg tas in i 3 mom. En mindre innehållsmässig ändring är att 2 mom. samtidigt preciseras så att också säkerhet i fängelset kan utgöra grund för begränsningar. I den gällande bestämmelsen nämns ordningen i fängelset och övervakningen som grunder. Tillägget klargör att allmänna begränsningar av användningen av egna kläder kan komma i fråga närmast i fängelser med hög övervaknings- och säkerhetsnivå. Enligt utskottets uppfattning är den föreslagna ändringen således motiverad.

Fångars brevväxling

Enligt 12 kap. 1 § i lagförslaget har fångar rätt till korrespondens per post. Skillnaden jämfört med nuläget är att denna rätt uttryckligen gäller korrespondens per post. Riksdagens justitieombudsman har ansett (dnr 1621/4/05, 13.4.2007) att fängelset enligt den gällande lagstiftningen inte kan förplikta fångar som korresponderar med varandra i ett och samma fängelse att skicka meddelande per post, utan fångarna måste också ges möjlighet att använda fängelsets interna post i sin korrespondens. Fängelserna har i enlighet med justitieombudsmannens avgörande ändrat sin praxis. Enligt förslaget ska denna nya praxis ändras. Det är alltså inte fråga om en utökning "för tydlighets skull", som det sägs i propositionsmotiven (s. 44).

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande (GrUU 34/2014 rd, s. 2/II) att bestämmelsen om fångars brevväxling är betydelsefull med tanke på skyddet för privatlivet enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. Bestämmelsen motiveras i propositionen med att det kan äventyra ordningen och säkerheten i fängelset om den interna posten får användas för kommunikation och kontakter mellan fångarna (RP, s. 44/II). Om fångar kan använda fängelsets interna post får de snabbare kontakt med varandra. Det kan vara av viss betydelse för ordningen och säkerheten på fängelset. Å andra sidan är bestämmelserna om att kontrollera, läsa och kopiera fångars brev, postförsändelser och meddelanden desamma oberoende av om försändelser eller meddelanden levereras per post eller via den interna posten på fängelset. Med tanke på den omfattande rätten att kontrollera och läsa brev, postförsändelser och meddelanden anser grundlagsutskottet att propositionen inte innehåller tillräckligt starka motiv för att inskränka rätten för fångar att anlita intern post i sin korrespondens. Grundlagsutskottet uppmanade därför lagutskottet att utreda om ändringen är nödvändig.

Lagutskottet har fått tilläggsutredning av justitieministeriet. Enligt utredningen är syftet med indelningen av ett fängelse i avdelningar att separera olika grupper av fångar och garantera att fångarna kan avtjäna sina straff i säkerhet. Att korrespondera per intern post går snabbt; i regel går meddelandena fram till en fånge på en annan avdelning redan samma dag. Detta kan dock försvaga fängelsets möjligheter att upprätthålla ordningen. I praktiken utnyttjar i synnerhet medlemmar i organiserade kriminella sammanslutningar den interna posten för kommunikation mellan medlemmarna. I till exempel Riihimäki fängelse utgör 80-85 procent av de meddelanden som skickas genom den interna posten kommunikation inom organiserade och andra kriminella sammanslutningar. Fångar som inte hör till sådana sammanslutningar har sällan behov av att skicka meddelanden som intern post. De meddelanden som skickas av fångar som hör till organiserade kriminella sammanslutningar gäller frågor som anknyter till sammanslutningens verksamhet. Meddelanden behandlar ofta medlemsrekrytering, brott mot gruppens regler samt information om fångar som anlänt till fängelset och om arten av deras brott. I meddelandena ges öppna eller dolda anvisningar om påtryckningar eller till och med våld mot andra fångar för att till exempel tvinga dem att ansöka om isolering. Eftersom meddelandena går fram snabbt kan fångarna genom denna kommunikation till exempel komma överens om uppror eller störningar. Via den interna posten hinner fångar också informera varandra om fångar som under en fångtransport fängelset befinner sig i fängelset. I fråga om kommunikation mellan häktade kan ytterligare problem tillstöta med anledning av att det kan ha fastställts begränsningar för de häktades kontakter.

För att säkerställa ordningen och enskilda fångars säkerhet är det viktigt att fängelset kan begränsa organiserade kriminella sammanslutningars handlingsutrymme. När det gäller kommunikation mellan organiserade kriminella sammanslutningar uppfylls oftast förutsättningarna för läsning, men däremot inte förutsättningarna för kvarhållande av meddelandet. Ett meddelande kan normalt inte kvarhålls därför att avsändaren i meddelandet frågor efter uppgifter om en namngiven fånge, såvida inte det samtidigt ingår ett hot mot fången. Möjligheten att läsa sådana meddelanden eliminerar alltså inte den risk som distribution av meddelandet till mottagaren medför för ordningen i fängelset eller för en enskild fånges säkerhet. Å andra sidan kan fångar som inte hör till sammanslutningen utnyttjas som avsändare av meddelandet, vilket innebär att inte ens förutsättningarna för läsning uppfylls. Enligt utredningen kan rätten att skicka meddelanden som intern post till en fånge på en annan avdelning äventyra ordningen i fängelset och fångarnas säkerhet. På dessa grunder anser lagutskottet att det i vissa fall är nödvändigt att begränsa kontakten mellan fångarna.

Utskottet fäster dock uppmärksamhet vid att den föreslagna ändringen enligt propositionsmotiven (s. 44—45) inte innebär att fängelset inte kan leverera meddelanden mellan fångarna som intern post. Den föreslagna bestämmelsen fastställer endast att fängelset inte har skyldighet att leverera meddelanden mellan fångarna som intern post. Det är också i fortsättningen möjligt - och värt att rekommendera - att fångar som inte hör till en kriminell sammanslutning skickar meddelanden till varandra som intern post.

Kroppsvisitation

Enligt föreslagna 16 kap. 4 § i fängelselagen kan en fånge kroppsvisiteras om han eller hon misstänks för innehav av sådana otillåtna föremål eller ämnen som avses i 9 kap. 1 § 1 och 2 mom. eller om kroppsvisitation är behövlig för att förebygga att fången rymmer eller olovligt avviker från en öppen anstalt, för att avvärja en fara som hotar ordningen eller säkerheten i fängelset, för att utreda en misstänkt ordningsförseelse, på grund av ankomst eller återkomst till fängelset eller i samband med oövervakade besök eller besök av barn. Kroppsvisitation omfattar undersökning av vad fången har i sina kläder eller annars bär på sig. En ändring jämfört med nuläget är att kroppsvisitationen även omfattar undersökning av fångens mun.

Under behandlingen av ärendet har utskottet förelagts ett förslag om att flytta bestämmelsen om undersökning av fångens mun till 16 kap. 8 §, som gäller kroppsbesiktning. Förslaget om undersökning av mun avviker från definitionen av kroppsbesiktning i 8 kap. 30 § 1 mom. 1 punkten i tvångsmedelslagen.

Utskottet konstaterar att begreppen kroppsvisitation och kroppsbesiktning samt de situationer där dessa förfaranden tillämpas skiljer sig åt också i de gällande lagarna. Dessutom är behörig myndighet när det gäller visitationer enligt tvångsmedelslagen polisen eller någon annan förundersökningsmyndighet.

Enligt 16 kap. 4 § i gällande fängelselag kan kroppsvisitation till exempel innebära att fången måste klä av sig. Detta framgår av 16 kap. 9 § 1 mom. i fängelselagen. Säkerheten i fängelset förutsätter att beslut om visitation eller besiktning kan fattas snabbt och smidigt. Enligt 16 kap. 10 § i fängelselagen beslutar fängelsedirektören om kroppsbesiktning. Att fängelsedirektören i varje enskilt fall måste besluta om undersökning av en fånges mun skulle i praktiken medföra problem. Dessutom är villkoren för utförande av kroppsbesiktning betydligt strängare än för kroppsvisitation. Utskottet anser bestämmelserna vara motiverade.

Användning av fängsel

Enligt 18 kap. 2 § i fängelselagen får en fånges omedelbara rörelsefrihet får begränsas med handbojor, knippförband av plast eller andra motsvarande medel, om det är nödvändigt för att 1) förhindra rymning under transport, 2) tygla sådant våldsamt uppträdande som inte kan förhindras på något annat sätt och som kan äventyra fångens eller någon annans säkerhet eller orsaka betydande skada på egendom, 3) avvärja överhängande risk för våld, eller 4) säkerställa kroppsbesiktning. Motsvarande bestämmelser finns i 13 kap. 2 § i häktningslagen.

Regeringen föreslår inga ändringar till denna del. Under beredningen av propositionen har det enligt uppgift dock varit aktuellt att till häktningslagen foga en bestämmelse enligt vilken det av säkerhetsskäl är möjligt att belägga fångar med fängsel under transporter. Någon sådan bestämmelse ingår dock inte i propositionen, eftersom man under beredningen kom fram till att små resurser och brister i transportfordonen inte är godtagbara skäl för en allmän begränsning av fångars och häktades grundläggande rättigheter. Problemet med bestämmelsen var att den gav rätt att belägga de transporterade fångarna med fängsel utan individuell prövning, vilket ansågs strida mot principen om proportionalitet vid begränsning av de grundläggande rättigheterna.

Enligt utredning har till exempel Vanda fängelse stora svårigheter att sköta fångtransporter och transporterna kräver en avsevärd del av fängelsets ytterst begränsade resurser. För att förbättra situationen måste regeringen enligt utskottet fortsätta beredningen av en bestämmelse som garanterar säkrare fångtransporter. Relevanta faktorer i en sådan bestämmelse kunde enligt utskottet vara bland annat antalet fångar som transporteras vid ett och samma tillfälle samt övriga transportförhållanden. I stadstrafik håller transportfordonen låg hastighet och måste ibland stanna, vilket ökar risken för rymning och därmed också äventyrar utomståendes säkerhet. Utskottet föreslår därför att riksdagen godkänner följande uttalande: Riksdagen förutsätter att regeringen skyndsamt börjar bereda lagändringar genom vilka säkerheten under fångtransporter kan garanteras bättre än i dag (Utskottets förslag till uttalande).

Observation i isolering och observationsoverall

Bestämmelser om observation i isolering finns i 18 kap. 4 § i fängelselagen. Om det finns grundad anledning att misstänka att en fånge har förbjudna ämnen eller föremål i sin kropp, får fången placeras i ett rum eller en cell där det dygnet runt är möjligt att observera fången och att de förbjudna ämnena och föremålen lämnar hans eller hennes kropp. Den föreslagna ändringen innebär att det kan krävas att fångar som isoleras för observation använder observationsklädsel. Med observationsklädsel avses en så kallad observationsoverall som fången inte själv kan ta av sig. Enligt förslaget ska en fånge med observationsklädsel få tillträde till toalett med en gång när han eller hon begär det.

Enligt 18 kap. 4 § 2 mom. får observation i isolering får fortgå tills de förbjudna ämnena eller föremålen har lämnat fångens kropp eller tills det annars inte längre finns skäl till isolering. Observationen får dock pågå högst sex dygn om inga förbjudna ämnen eller föremål upptäcks vid kroppsbesiktning. Om ämnen eller föremål upptäcks får observationen fortsätta i högst tre dygn till. En likadan ändring föreslås i 13 kap. 4 § i häktningslagen.

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 34/2014 rd) att bestämmelserna om frister för observation i isolering och användning av observationsoverall, avbrytande av åtgärden om fångens hälsa äventyras och undersökning av fångens hälsotillstånd kräver procedurer som säkerställer att det inte är omänskligt, förnedrande eller kränkande för människovärdet att behöva använda observationsoverall. Grundlagsutskottet ansåg inte att bestämmelserna utgör något problem i konstitutionellt hänseende.

Lagutskottet vill fästa uppmärksamhet vid att föreslagna 18 kap. 4 § 1 och 3 mom. i fängelselagen innehåller precisa bestämmelser om observation, övervakning och iakttagande av fången. Med stöd av bestämmelserna kan fången observeras och övervakas dygnet runt. Hälso- och sjukvårdspersonal ska så snart som möjligt undersöka fångens hälsotillstånd. Fången ska noggrant iakttas genom teknisk övervakning och på annat sätt.

Enligt inkommen utredning kan man genom att använda observationsoverall förhindra att en fånge på nytt sväljer ett ämne eller föremål som fången transporterat i kroppen. Att på nytt svälja droger medför stor fara för fångens hälsa. Utskottet fäster också uppmärksamhet vid att användningen av observationsoverall inte minskar övervakningen av fången jämfört med i dag, men att overallen gör övervakningen mer effektiv. Utskottet menar att förslaget absolut är motiverat, men ser det som viktigt att det genom förordning av statsrådet utfärdas närmare bestämmelser om verkställigheten av observation i isolering och om förhållandena därvidlag.