Allmän motivering

Propositionen och bakgrunden till den

Om böter som dömts ut av domstol inte kan drivas in, får det för den bötfällde bestämmas ovillkorligt fängelse som förvandlingsstraff. Förvandlingsstraff avtjänas i regel i slutet fängelse. Nästan samtliga ordningsböter och ett klart flertal av strafforderböterna betalas senast i samband med indrivning genom utsökning.

Förvandlingen av böter till fängelse har gått tillbaka under de senaste decennierna. Det sammanhänger med bland annat principiella skäl och ändamålsenlighetsskäl. Ett principiellt problem är att man vid förvandlingsstraff omvandlar en förmögenhetspåföljd till en frihetspåföljd på grund av insolvens. Att omvandla böter till fängelse har ansetts oändamålsenligt också av den orsaken att bötesfångar ofta har många problem och i stället för fängelse snarare skulle behöva stödinsatser från social- och hälsovårdens sida. Ett annat mål med reduceringen av förvandlingsstraff har varit att minska antalet fångar.

För detta syfte gjordes ett flertal ändringar i systemet under periodden 2006—2008. År 2007 ändrades bestämmelserna så att böter på högst 20 dagsböter som föreläggs i strafforderförfarande inte får förvandlas till fängelse. Året därpå gjordes en lagändring genom vilken möjligheten till förvandlingsstraff slopades för alla böter som föreläggs i strafforderförfarande. Ändringarna har lett till att antalet bötesfångar har minskat. År 2007 placerades 1 857 bötesfångar i fängelse, medan siffran för 2013 var 1 179 (RP s. 9/I). Det finns enligt uppgift varje dag cirka 50 fångar som avtjänar ett förvandlingsstraff för böter.

I samband med lagändringen 2008 godkände riksdagen utifrån lagutskottets betänkande ett uttalande där regeringen bland annat förutsattes se till att strafforderförfarande inte ska tillämpas om brottslingen har visat likgiltighet för förbud och påbud i lag (LaUB 9/2008 rd—RP 164/2007 rd).

I den nu föreliggande propositionen föreslås i enlighet med riksdagens uttalande att förvandlingsstraff för böter ska kunna tillämpas på den som gör sig skyldig till upprepad bötesbrottslighet. Den föreslagna ändringen minskar den skarpa åtskillnaden mellan böter som föreläggs genom strafforderförfarande och böter som föreläggs genom domstolsförfarande. Syftet med propositionen är att främja trovärdigheten hos det straffrättsliga systemet och iakttagandet av förbud och påbud i lag. För att motverka den ökning av antalet fångar som utvidgningen av strafforderförfarandet leder till föreslås ändringar i förvandlingskvoten och i minimilängden för förvandlingsstraff.

Enligt propositionen ska strafforderförfarande inte kunna tillämpas på förseelser, om den bötfälldes tidigare bötesstraff, med anledning av att gärningarna är upprepade och likartade, visar på uppenbar likgiltighet för förbud och påbud i lag. Så är fallet om personen under det år som föregått den förseelse som behandlas har gjort sig skyldig till gärningar för vilka han eller hon har förelagts minst tre bötesstraff. Den fjärde förseelsen ska då behandlas i domstol. Kan böterna inte drivas in får domstolen omvandla straffet till fängelse.

Reformen genomförs genom ändring av bland annat lagen om förläggande av böter och ordningsbot (754/2010). Ändringen föreslås träda i kraft vid en tidpunkt som fastställs särskilt och är beroende av hur justitie- och polisförvaltningens datasystemsprojekt framskrider. Målet är att ändringarna i datasystemen ska slutföras under 2016.

Årligen inleds cirka 25 000 ärenden som efter reformen inte längre kan behandlas i en summarisk straffprocess. Det leder till att polisens, åklagarnas och domstolarnas arbetsbörda ökar och till att antalet bötesfångar fördubblas. Ändringarna förutsätter därför att anslagen till polisen, åklagarväsendet, domstolsväsendet och Brottspåföljdsmyndigheten höjs med sammanlagt minst 12,4 miljoner euro. Anslagsökningen har från och med 2018 inkluderats i justitieministeriets och inrikesministeriets ramförslag.

De sakkunniga som utskottet hört har med tanke på systemets trovärdighet och den allmänna rättskänslan sett det som viktigt att de som upprepade gånger gör sig skyldiga till bötesbrott inte går fria från straff. Dock har endast handelns företrädare reservationslöst understött den modell som föreslås i propositionen. De andra sakkunniga har däremot inte gett understöd för reformen i det genomförande som regeringen föreslår. Framför allt ger de ekonomiska konsekvenserna och den ökande arbetsbördan för myndigheterna anledning till oro. Sakkunniga har också fäst uppmärksamhet vid de principiella problem som är förknippade med omvandling av böter till fängelse samt vid den internationella utvecklingen, där man försöker förkorta de korta verkställigheterna av fängelsestraff. Vidare finns det tvivel om huruvida möjligheten till förvandlingsstraff har någon förebyggande effekt på återfallsbrottslighet. Med tanke på att de dömda ofta är marginaliserade är det inte heller klart att förvandlingsstraffet är ändamålsenligt. Det har också ansetts att reformen kan äventyra myndigheternas strävan att fokusera på bekämpningen av allvarliga brott. Ett flertal sakkunniga ansåg därför att problemen bör lösas genom andra metoder än ett återinförande av systemet med förvandlingsstraff. Bland annat underströks möjligheterna till alternativa påföljder och utvecklade samhälleliga stödtjänster.

Lagutskottet konstaterar att utskottet redan på 1980-talet framhållit behovet av att effektivisera indrivningen av böter och att målet bör vara att vi överlag avskaffar möjligheten att omvandla böter till fängelsestraff och att förvandlingsstraff utdöms bara i undantagsfall (LaUB 21/2006 rd och LaUB 12/2005 rd, vilka hänvisar till LaUB 4/1986 rd). Utskottet har också konstaterat att en effektiv indrivning leder till att det vanligen är missbrukare, bostadslösa och genuint medellösa personer som får avtjäna förvandlingsstraff. Det är inte rationellt att förvara dessa personer i slutna fängelser både med tanke på dem själva och med avseende på fångvårdsväsendet. Vidare har lagutskottet ansett att man företrädesvis bör eftersträva att tillämpa påföljder av typ samhällstjänst i stället för förvandlingsstraff eller sätta in åtgärder som ingår i missbrukarvården. Detta betyder å andra sidan inte nödvändigtvis att möjligheten att tillämpa förvandlingsstraff måste undanröjas helt och hållet. Förvandlingsstraff spelar enligt utskottet en roll som ett led i det straffrättsliga påföljdssystemet dels som medel för att effektivisera indrivningen av böter, dels som en generell metod för att upprätthålla laglydnaden.

Den nu aktuella propositionen motsvarar enligt lagutskottet riksdagens uttalande om att strafforderförfarande inte ska tillämpas om brottslingen har visat likgiltighet för förbud och påbud i lag. I fall av likgiltighet kan det anses vara orättvist att böter som dömts ut till den som gjort sig skyldig till upprepade förseelser inte kan omvandlas till fängelse därför att böterna har förelagts i ett summariskt förfarande. Möjligheten att omvandla böter är då motiverad också med hänsyn till det straffrättsliga systemets trovärdighet och den allmänna laglydnaden. Ändringen har också betydelse genom att den effektiviserar indrivningen av böter och med tanke på offret för den gärning som lett till böter. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och förslag till ändringar av teknisk natur.

Alternativa påföljder och stödåtgärder

Justitieministeriet har på senare år övervägt möjligheterna att införa alternativa påföljder i stället för förvandlingsstraff för böter. Enligt utredning till utskottet har man dock inte hittat något lämpligt alternativ.

Till exempel lämpar sig övervakningsstraff mycket dåligt som påföljd för den som dömts till förvandlingsstraff för böter, eftersom det förutsätter att den dömde har en bostad, kontroll över sitt liv och ordnade sociala förhållanden. Dessutom förutsätts ovillkorlig alkohol- och drogfrihet. De som avtjänar förvandlingsstraff för böter har dock ofta alkohol- och drogproblem och de flesta av dem saknar bostad. Övervakningsstraff är alltså en ytterst krävande påföljd som förutsätter att den dömde samtycker och har stark motivation. Enligt justitieministeriet har bötesfångar mycket svårt för att klara av detta slag av påföljd.

En annat alternativ som övervägts är en särskild bötestjänst. Bötestjänsten skulle inkludera verksamhet som syftar till att minska risken för återfallsbrottslighet och drogproblem samt stärka den dömdes möjligheter att anpassa sig i samhället. Bötestjänsten är dock förknippad med samma problem som övervakningsstraffet när det gäller den dömdes livssituation. Endast en liten del av bötesfångarna kan placeras på öppna anstalter. För tillfället avtjänar endast en av 54 bötesfångar sitt straff på en öppen anstalt. Utifrån detta bedömer justitieministeriet att bötestjänst i flertalet fall skulle misslyckas och att man skulle tvingas omvandla dem till fängelse.

Villkorligt fängelse som alternativ till förvandlingsstraff kan motiveras av proportionalitets- och jämlikhetsskäl, eftersom villkorligt fängelse i fråga om stränghet placerar sig mellan bötesstraff och ovillkorligt fängelse. Enligt justitieministeriets bedömning skulle dock inte heller den varnande effekt som villkorligt fängelse har lämpa sig för dem som gör sig skyldiga till upprepad bötesbrottslighet och visar likgiltighet inför lagens påbud.

Likaså har det övervägts att införa en så kallad vårdpåföljd. Detta alternativ är dock enligt justitieministeriet förknippat med ett flertal praktiska problem, eftersom det förutsätter att den som får vård har en genuin önskan att bli rehabiliterad. Samtidigt har kommunernas ekonomiska möjligheter att anvisa vårdplatser försvagats. Vidare är det förknippat med principiella problem att sammanföra vård och straff.

I ljuset av det föregående ser det ut som om det i fråga om innehållet i förvandlingsstraffet inte finns något alternativ till fängelse inom synhåll. Lagutskottet ser detta som beklagligt. Det innebär enligt utskottets mening att missbrukarvården och andra åtgärder får en accentuerad vikt i fråga om bötesfångarna. Enligt inkommen utredning ordnar Brottspåföljdsmyndigheten missbrukarrehabilitering och olika rehabiliterande handlingsprogram för fångarna, men i takt med de sjunkande anslagen har man tvingats gallra ut verksamhet. Alla bötesfångar har därför inte fått del av stödåtgärderna. Å andra sidan startade Brottspåföljdsmyndigheten 2014 ett försök där fångar som avtjänade förvandlingsstraff för böter placerades i missbrukarvård på en extern anstalt. Samtidigt avtalades med den dömdes hemkommun om placering på anstalt eller finansering av rehabilitering och vid behov om fortsatta åtgärder under en viss tid efter att påföljden fullgjorts. Enligt Brottspåföljdsmyndigheten har hittills tio fångar placerats ut på detta sätt och resultaten är lovande. Ett problem är dock att många förvandlingsstraffen är så korta att man inte hinner placera ut den dömde, samtidigt som korta vårdperioder inte är ändamålsenliga.

Utskottet ställer sig positivt till Brottspåföljdsmyndighetens försök. Det är viktigt att utvärdera fördelarna och nackdelarna när försöket avslutats. Om försöket visar sig vara framgångsrikt är det viktigt att det får en fortsättning och om möjligt också kan utvidgas. Det vore på det stora hela välkommet att samhällets allmänna tjänster utnyttjas mer under verkställigheten av påföljderna. Därför är det viktigt att säkerställa och utveckla samarbetet mellan Brottspåföljdsmyndigheten och servicesystemen.

Utskottet understryker dock att stödåtgärderna i högre grad än i dag bör ha en förebyggande aspekt i stället för att sättas in först när verkställigheten blir aktuell. Man kan därför hoppas att den nya socialvårdslagen () som trädde i kraft vid ingången av 2015 i enlighet med de mål som sattes upp för den leder till ett närmare samarbete mellan myndigheterna och till att klienterna snabbare får behövliga tjänster och att den ger bättre möjligheter att reda ut situationen också för de bötesfällda.

Förfarandet

Sakkunniga anser att förfarandet med förvandlingsstraff och de faser som föregår det är tungt och komplicerat och därför dyrt. Vidare har sakkunniga framfört att också strafforderböter bör kunna omvandlas till fängelse, så som tidigare var fallet.

Lagutskottet konstaterar att propositionen motsvarar riksdagens uttalande om att strafforderförfarande inte ska tillämpas om gärningsmannen har visat likgiltighet för förbud och påbud i lag. Att ärendet i dessa fall måste hänskjutas till domstol baserar sig på grundlagsutskottets utlåtandepraxis. Grundlagsutskottet ansåg redan på 1980-talet att endast en domstol får förelägga böter som direkt eller indirekt kan leda till fängelsestraff (GrUU 1/1982 rd). Grundlagsutskottet har senare upprepat sin ståndpunkt (se t.ex. GrUU 7/2010 rd). Att strafforderböter tidigare har kunnat omvandlas till fängelse beror på att lagen om strafforderförfarande () är en undantagslag och stiftad i grundlagsordning. Den nya lagen om föreläggande av böter och ordningsbot () är däremot stiftad i vanlig lagstiftningsordning.

Lagutskottet omfattar dock de sakkunnigas allmänna oro för att förfarandet är tungt och dyrt. Ändringen kan också anses stå i konflikt med det allmänna målet att enkla och klara ärenden ska behandlas i en så smidig process som möjligt. Med tanke på att ändringen träder i kraft först när datasystemen är klara och att det senare genom lag ska föreskrivas om ikraftträdandet, ser utskottet det som nödvändigt att regeringen innan ändringen träder i kraft utreder om det är möjligt att införa ett lättare och enklare förfarande med förvandlingsstraff inklusive dess föregående faser och därmed sänka kostnaderna för reformen. I samband med detta är det också skäl att bedöma de olika myndigheternas roller och arbetsinsatser. Förslag på denna punkt ska ges riksdagen samtidigt som förslaget till lag om införande av lagen om föreläggande av böter och ordningsbot lämnas. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande).

Enligt utredning till utskottet har en av justitieministeriet tillsatt utredningsman i sin rapport av den 19 juni 2013 lagt fram förslag på hur förfarandet kan ses över. Bland förslagen kan nämnas övergång till ett skriftligt förfarande, överföring av statens talan från åklagaren till Rättsregistercentralen och ökad elektronisk överföring av dokument. Enligt justitieministeriet har dessa förslag inte kunnat sammankopplas med den nu aktuella propositionen, eftersom de kräver noggrannare beredning. Utskottet ser det som viktigt att utredningsmannens förslag övervägs innan införandelagen ges.