Allmän motivering

Allmänt

Tullverket har under de senaste åren genomgått betydande omvärldsförändringar. Finlands tullverk ingår numera i Europeiska unionens tullsystem. Finland har gått med i Schengenkonventionen som reglerar människors fria rörlighet. Därmed är vår östgräns samtidigt yttre gräns både för tullunionen och för Schengenområdet. Det har också skett stora förändringar i vår utrikeshandel och utrikestrafik. Utrikestrafikens volym har ökat kraftfullt och utöver införsel och utförsel av varor har Finland en hel del transittrafik. Transporter med anknytande affärsverksamhet har i allt större utsträckning tagits över av utländska aktörer. I EU pågår en översyn av unionens tullagstiftning. Datateknik och elektroniska procedurer införs alltmer också i tullens verksamhet.

Tullverket har inte bara fiskala uppgifter utan svarar också för tullövervakning både vid tullunionens yttre gräns och i den interna handeln och trafiken och bekämpar tullbrott. Tullmyndigheterna spelar en central roll i kampen mot internationell ekobrottslighet. Tullverket har behörighet att undersöka alla tullbrott som misstänks ha blivit begångna i utrikeshandel och utrikestrafik, oberoende av om brottet riktar sig mot nationell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning. En tullman har vid förundersökning som utförs av en tullmyndighet samma rätt att vidta utredningsåtgärder och använda tvångsmedel som en polisman vid en polismyndighets förundersökning, med undantag av täckoperationer och bevisprovokation genom köp.

Enligt centralkriminalpolisen och tullen har den organiserade kriminaliteten mycket att skaffa med missbruk och brott i internationell varutransport. Utifrån tullens uppgifter om kriminaliteten 2007 är de största konkreta hoten smuggling av högt beskattade varor och narkotika till Finland och ekobrottsligheten i anknytning till Rysslandstrafiken. Merparten av oklarheterna kring Rysslandstrafiken har enligt tullen samband med tullhandlingar eller stämplar i dem och de handelsfakturor som visas upp för tullen. I praktiken förekommer det oklarheter på flera punkter i den logistiska kedjan, också på den finländska sidan.

I programmet för den interna säkerheten 2008—2011 sägs det att man genom tullövervakning strävar att garantera respekten för regler och säkerheten i utrikestrafiken och utrikeshandeln och att förebygga och avslöja tullbrott. Enligt programmet ska också sådana brister i lagstiftningen åtgärdas som hindrar att myndigheterna effektivare griper in om tullen har fått falsk information vid import, export eller transittrafik. Bland lagstiftningsprojekten i statsrådets principbeslut mot ekobrottslighet och svart ekonomi finns också ett för att kriminalisera tullredovisningsbrott.

Förslaget till lagstiftning om tullredovisningsbrott fullföljer de här riktlinjerna. Det förbättrar tullmyndigheternas verksamhetsvillkor. Avsikten är dessutom att garantera en störningsfri marknad och jämbördiga konkurrensvillkor för alla aktörer och att höja säkerheten i logistikkedjan.

Lagförslagen följer principen i totalreformen av strafflagen att alla straffbestämmelser innebärande fängelsestraff koncentreras till strafflagen. I 46 kap. i strafflagen tas alltså utöver tullredovisningsbrott också in bestämmelser om att lämna oriktiga uppgifter om en exportvaras ursprung, exportbrott som avser försvarsmateriel och försummelse av exportkontrollanmälan om produkter med dubbel användning, som det nu föreskrivs om i respektive speciallagar. I tullagen ska det fortsättningsvis föreskrivas om tullförseelse innebärande bötesstraff.

Metoder för tullsäkerhet och förebyggande av tullbrott

I samband med införsel och utförsel av varor händer det att tullverket ges bristfälliga eller oriktiga uppgifter i flera olika syften. Avsikten kan till exempel vara att undvika moms. I propositionens motivering framhålls det att momssystemet medger att en person ändrar det förfarande som inverkar på beskattningen ännu efter att han eller hon har åkt fast för att ha lämnat oriktiga uppgifter och den vägen undviker att skattebedrägeri uppfylls. Ett alternativ för lagstiftningen om tullredovisningsbrott har därför varit att utveckla bestämmelserna om skattebedrägeri.

Utskottets syn är att en ändring av bestämmelserna om skattebedrägeri inte är tillräckligt för att lösa problemen med uppgifter som lämnas till tullverket. Man kan lämna oriktiga uppgifter också för att få säkerhetsavgifter som grundar sig på tullagstiftningen sänkta. Den gällande lagstiftningen har befunnits bristfällig på denna punkt. Det är viktigt att den nya kriminaliseringen är tillämplig på brott som gäller säkerheter motsvarande tullar och avgifter för transittransport av varor som är utsatta för bedrägeririsker.

Det handlar om införsel eller utförsel mot förbud eller villkor till exempel om lastens innehåll uppges vara ett annat för att möjliggöra hantering av förbjudna varor, t.ex. explosiva och eldfarliga vätskor eller dopningsmedel. Gärningen har inte alltid samband med beskattningen och uppfyller inte heller alltid rekvisitet för andra brott. En typisk gärningsform är också att en vara har försvunnit ur tullagret men att det saknas adekvata anteckningar om det i lagerbokföringen. Utskottet har erfarit att de gällande bestämmelserna om skattebedrägeri, regleringsbrott och smugglingsbrott inte medger tillräckligt effektiva ingrepp till exempel i övervakningen av tullagren.

Om man försöker lösa problemet genom lagstiftningen om skattebedrägerier, skulle en ändring kräva att man ser på sambandet också med andra skatteslag eller att man åtminstone överväger det i samband med en ändring. Men så vitt utskottet fått veta finns det inte likadana problem med dem i tullverkets praxis som i momsbeskattningen vid import av en vara.

För att säkerställa att anmälningsskyldigheten fullgörs på behörigt sätt har det införts sanktioner, som tullhöjning eller felavgift. Men administrativa sanktioner är inte nödvändigtvis effektiva om man med verksamheten eftersträvar betydande ekonomisk vinst eller om det aktuella företaget är en bulvan som de facto inte bedriver affärsverksamhet eller om företaget inte förmår betala den administrativa påföljden.

För att förebygga gränsöverskridande kriminalitet är det viktigt att utveckla det nationella och internationella myndighetssamarbetet och informationsutbytet. En av de strategiska riktlinjerna för att förbättra gränssäkerheten i programmet för den interna säkerheten handlar om att utveckla myndighetssamarbetet. Det nationella samarbetet och samarbetet mellan polis-, gräns-, tull-, viserings- och migrationsmyndigheterna och de rättsliga myndigheterna i Ryssland och EU-länderna spelar en central roll i sammanhanget.

Samarbetet mellan tullen och skatteförvaltningen vid brottsbekämpning är det däremot ganska blygsamt. Utskottet ser gärna att det intensifieras. Men enbart genom bättre samarbete mellan tullen och skatteförvaltningen gå det inte att avhjälpa bristerna i tullens möjligheter att följa upp om varor de facto kommer att omfattas av skattepliktig affärsverksamhet och momsbeskattning eller om de i strid med lag säljs skattefritt i eget land eller någon annanstans i Europeiska gemenskapen. Genom samarbete med skatteförvaltningen går det inte heller att ingripa i andra situationer än sådana som har med beskattning att göra. Vad det gäller internationellt myndighetssamarbete lyfter utskottet särskilt fram tullsamarbetet med Ryssland.

Tullredovisningsbrott som farebrott

Enligt propositionen göra sig den skyldig till tullredovisningsbrott som underlåter att fullgöra deklarationsskyldigheten eller uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen eller som vid fullgörandet av en sådan skyldighet lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter så att gärningen är ägnad att orsaka 1) att ingen skatt påförs eller att skatt påförs till ett för lågt belopp eller återbetalas utan grund, 2) att en garanti för en tullskuld bestäms till otillräckligt belopp eller 3) införsel eller utförsel av en vara i strid med ett villkor eller förbud som föreskrivs i lag eller med en bestämmelse som har utfärdats med stöd av lag.

I totalreformen av strafflagen förekommer på flera ställen den skrivning som föreslagits för brottsrekvisitet för tullredovisningsbrott. Rekvisitet för fara har kunnat konstrueras utifrån modellen för ett abstrakt farebrott. Ett i sig skadligt och klandervärt förfarande - som att man underlåter att fullgöra sin lagfästa skyldighet enligt 46 kap. 7 § i strafflagen eller fullgör den på ett oriktigt sätt - äventyrar det intresse som ska skyddas rättsligt. Som ett argument för en sådan reglering har det bland annat anförts att ett krav på en viss skadepåföljd eller konkret farepåföljd urholkar de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att på ett tillräckligt tidigt stadium ingripa i den verksamhet som ska bekämpas och att det med tanke på allvarligare klander mot gärningsmannen beror på slumpen om påföljden uppkommer eller inte. Det är just detta som det handlar om vid ett tullredovisningsbrott.

Det avgörande för rekvisitet är om villkoren för omständighetsuppsåt uppfylls eller inte. I rättslitteraturen och rättspraxis har omständighetsskyldigheten förenats med en skyldighet att ta reda på innehållet i skyldigheten eller att omständigheterna är för handen (t.ex. HD 1995:64). I propositionens motivering redogörs det mycket omständligt för anmälningsskyldigheter i anknytning till införsel och utförsel av varor. Frågan om omständighetsuppsåt måste avgöras i rättspraxis utifrån 4 kap. 1 § i strafflagen om rekvisitvillfarelse (LaUB 28/2002 rd).

Enligt propositionens motivering avses vid tullredovisningsbrott med att lämna tullmyndigheterna uppgifter inte bara att ge uppgifter direkt till tullverket utan också att för tullmyndigheterna anteckna uppgifterna i handlingarna på det sätt som förutsätts i tullagstiftningen, t.ex. i lagerbokföringen under tullagringsförfarandet. Den som formellt sett har ansvar för att uppgiftsskyldigheten fullgörs bestäms primärt enligt bestämmelserna i tullkodex. För att förfarandet ska vara straffbart måste det avvika från lagstiftningen på området, som i sin tur kan preciseras av hävdvunnen sed på området. I t.ex. standardiserade avtalsvillkor anges i regel speditörens och uppdragsgivarens rättigheter och skyldigheter.

Tullredovisningsbrottets självständiga status

I samband med beredningen av bestämmelserna om tullredovisningsbrott och behandlingen i utskottet har det frågats om det vid ett tullredovisningsbrott handlar om kriminalisering av förberedelse till skattebedrägeri och om bestämmelserna i så fall bör genomföras på något annat sätt.

I finsk straffrätt avser förberedelse för brott brottsinriktad verksamhet som skapar förutsättningar för att ett brott ska kunna fullbordas längre fram. Förberedelse till brott är straffbart bara om det föreskrivs som straffbart i ett särskilt brottsrekvisit. I Finland är förberedelse straffbart bara i undantagsfall (t.ex. förberedelse till massförstörelse, förberedelse till högförräderi, förberedelse till allmänfarligt brott, förberedelse till brott i terroristiskt syfte och förberedelse till penningförfalskning). Jämförbara med brott enligt straffbestämmelserna är brott där förberedelse inte ingår i rekvisitet, men där det handlar om en förberedande gärning i syfte att begå ett uppsåtligt brott eller främja ett sådant (t.ex. främja ett narkotikabrott).

Gränsen mellan förberedelse och försök anges i 5 kap. 1 § 2 mom. i strafflagen. Där sägs att en gärning har framskridit till ett försök till brott när gärningsmannen har börjat begå brottet och då åstadkommit fara för att brottet fullbordas. Försök till brott föreligger också när en sådan fara inte orsakas, om faran har uteblivit endast av tillfälliga orsaker. Förberedelser för ett brott är gärningar på ett tidigare stadium än ett försök och vid dem har brottet ännu inte börjat begås. I brottsrekvisitet är det i många fall svårt att ange eller beskriva åtgärder eller handlingar som syftar till brott och som bestraffas som förberedelse. I Finland har man förhållit sig reserverat till en utvidgad tillämpning av förberedelsekriminaliseringar på grund av laglighetsprincipen och de praktiska bevisproblemen (RP 44/2002 rd).

Också ett brott som redan fullbordats kan de facto ingå i förberedelserna för en större brottshärva. Olika slag av förfalskningsbrott kan tjäna som exempel. Förfalskning (33 kap. 1 § i strafflagen) är i praktiken ofta förberedelse för bedrägeri (36 kap. 1 § i strafflagen): någon framställer en falsk handling i syfte att vilseleda någon annan och bereda sig en viss vinning. Rekvisitet för förfalskning kräver inte att handlingen uttryckligen används för bedrägeri.

Rekvisitet för tullredovisningsbrott avser att sanktionera också andra gärningar än sådana som syftar till att undvika skatt. Därför är det enligt utskottets mening motiverat att tullredovisningsbrott utgör ett självständigt rekvisit.

Bestämmelsens sanktionsnivå

Det faktum att tullredovisningsbrott skrivits i form av ett abstrakt farebrott bör beaktas också när man bedömer hur klandervärd gärningen är. Proportionalitetsprincipen kräver att brottets straffskala ska svara mot gärningens klandervärdighet.

Gärningar som är klandervärda i mycket olika grad kan begås som tullredovisningsbrott. Följaktligen föreslås det bli föreskrivet inte bara om gärningens grundform utan också om grov och lindrig gärningsform. Påföljden för tullredovisningsbrott ska enligt propositionen vara böter eller fängelse i högst ett år och sex månader. För grovt tullredovisningsbrott föreslås straffet vara fängelse i minst fyra månader och högst tre år. Påföljden för lindrigt tullredovisningsbrott ska vara böter.

I samband med totalreformen av strafflagen har en straffnivå innebärande fängelsestraff kunnat motiveras om ett i sig skadligt och klandervärt förfarande äventyrar ett rättsligt skyddat intresse. Utskottet anser att bötesstraff inte anger tillräckligt tydligt att ett tullredovisningsbrott är klandervärt till exempel när det handlar om planmässigt, yrkesmässigt eller upprepat förfarande, när gärningen har begåtts i en organiserad kriminell grupps verksamhet eller när den gäller stora och värdefulla varupartier. En del av tullredovisningsbrotten är i sin tur obetydliga gärningar för vilka bötesstraff är helt på sin plats och lämpligt också i straffprocessuellt hänseende.

I motiven jämförs tullredovisningsbrott med registeranteckningsbrott enligt 16 kap. 7 § i strafflagen och informationsbrott som gäller värdepappersmarknaden enligt 51 kap. 5 § i strafflagen. De kan anses stå nära tullredovisningsbrott när det gäller brottsrekvisiten och skyddsobjekten, trots att det finns skillnader mellan gärningsformerna. Också här står straffskalorna för tullredovisningsbrott i rätt proportion till hur klandervärda brotten är. Däremot vill utskottet inte direkt jämföra tullredovisningsbrott till exempel med 87 § i lagen om beskattningsförfarande, där det är fråga om en utomståendes eller annars någon annans än en skattskyldigs skyldighet att lämna uppgifter. Vid tullredovisningsbrott är det inte heller fråga om allmän kriminalisering av uppgiftsskyldigheten.

I 46 kap. i strafflagen föreslås en ny 15 §, som till sitt huvudsakliga innehåll redan ingår i gällande 46 kap. 7 §. Enligt paragrafens 1 mom. anses smärre försummelser av deklarationsskyldigheten eller uppgiftsskyldigheten eller andra mindre överträdelser av förfarandebestämmelser inte som brott. Bestämmelsen föreslås i detta sammanhang bli kompletterad med hänvisningar till tullredovisningsbrott och brott som innebär försummelse av exportkontrollanmälan om produkter med dubbel användning. Begränsningsbestämmelsen betyder inte att en sådan ringa gärning kan bestraffas som något annat brott.

Begränsningsbestämmelsens tillämplighet vid tullredovisningsbrott måste bedömas när avgörandet står mellan lindrigt tullredovisningsbrott och tullförseelse enligt tullagen och gärningen i båda fallen är ringa. Påföljden för tullförseelse är också böter. Skillnaden mellan ett lindrigt tullredovisningsbrott och en tullförseelse är den att ett tullredovisningsbrott är straffbart bara om det är uppsåtligt och endast gäller de situationer som anges i paragrafen. Övriga ringa gärningar ska bedömas utifrån bestämmelsen om tullredovisningsbrott.

Tvångsmedel

I tullagen föreskrivs det om tullmyndighetens rätt att använda tvångsmedel och i tvångsmedelslagen om rätt att använda teleavlyssning, teleövervakning och teknisk observation för utredning av brott. Av det föreslagna maximistraffet fängelse i tre år för grovt tullredovisningsbrott följer att inhämtande av information enligt 20 d-20 e § i tullagen och tvångsmedlen i 5 a kap. i tvångsmedelslagen för utredning av brottet utesluter inhämtande av uppgifter om en mobiltelefons läge, teknisk avlyssning någon annanstans än i en bostad och teleavlyssning. Teleövervakning är möjligt utifrån 20 e § i tullagen, men inte utifrån 5 a kap. 3 § i tvångsmedelslagen.

Tvångsmedelslagen föreslås bli kompletterad med bestämmelser om att det för förundersökning av grovt tullredovisningsbrott kan beviljas tillstånd till teleavlyssning, teleövervakning och teknisk avlyssning. Grova tullredovisningsbrott har ofta ett nära samband med annan planmässig ekobrottslighet i företagsverksamhet och organiserad kriminalitet och därför är det nödvändigt att utvidga befogenheterna för maktmedel för att bekämpa och undersöka all ekobrottslighet. I propositionens motivering ingår en grundlig bedömning av villkoren för olika tvångsmedel och deras lämplighet för utredning av grova tullredovisningsbrott. Utskottet anser att befogenheten står i rätt proportion till gärningens klandervärdighet och straffskalan.

Utskottet inskärper att proportionalitetsprincipen måste beaktas i användningen av maktmedel. I 7 kap. 1 a § i tvångsmedelslagen sägs att tvångsmedel får användas endast om det kan anses försvarligt med beaktande av det undersökta brottets svårhet, betydelsen av att brottet utreds samt av det intrång i den misstänktes eller någon annans rättigheter som användning av tvångsmedel föranleder och av övriga omständigheter som inverkar på saken. De här undersökningsmetoderna har ett nära samband med det brottsbekämpningssamarbete som tullen har med nationella och utländska myndigheter. Tack vare framför allt informationsutbytet mellan myndigheter kan tvångsmedel och andra undersökningsmetoder riktas på ett lämpligt sätt och det gör det i sin tur lättare att följa proportionalitetsprincipen i användningen av maktmedel.

Tullbrottsbestämmelsernas tillämplighet på så kallad dubbelfakturering

I motiven till propositionen beskrivs den dubbelfakturering som förekommit i Rysslandsexporten. Vid dubbel fakturering visas en vanligen korrekt faktura som säljaren skrivit ut upp för finska tullverket. Innan varorna förtullas i Ryssland byts exporthandlingarna ut och för de ryska tullmyndigheterna presenteras en ny faktura på en köpesumma som ligger långt under varornas verkliga värde. Fall av detta slag där falska fakturor ges in till de ryska tullmyndigheterna utan verkningar för de finska tullmyndigheterna faller utanför tillämpningsområdet för de föreslagna straffbestämmelserna.

Bestämmelserna kan däremot tillämpas på fall där dubbelfakturering har använts vid import till Finland. Också vid dubbelfakturering i samband med export till Ryssland kan den faktura som presenteras för de finska tullmyndigheterna vara falsk till exempel för att värdet på varan är klart oriktigt. Det är också möjligt att när Ryssland ber om handräckning, presenteras en tredje faktura med falskt innehåll för de finska tullmyndigheterna. Då är tullbrottsbestämmelserna tilllämpliga, om villkoren i rekvisitet uppfylls.