Allmän motivering

Bakgrund och syfte

Utvecklingen har gått snabbt sedan den gällande adoptionslagen () trädde i kraft. De inhemska adoptionerna har minskat betydligt och under de senaste åren har också antalet internationella adoptioner klart börjat minska. Situationen har därmed redan länge varit den att de som ansöker om att få adoptera är klart fler än adoptivbarnen. Enligt uppgift har det de senaste åren funnits omkring fem familjer som ansökt om att få adoptera för varje adoptivbarn.

Men beaktande av den utveckling som skett i fråga om adoptionsärendena anser utskottet att propositionen med förslag till ny adoptionslagstiftning generellt sett behövs och den har aktualitet. Propositionen innehåller flera välkomna reformer, såsom utveckling av adoptionsprocessen, bättre rättssäkerhet för de involverade och starkare ställning för tidigare föräldrar, särskilt den biologiske fadern. Dessutom är det synnerligen positivt att det allmänna och primära syftet med den övergripande reformen är att främja barnets bästa vid adoption och att denna princip skrevs in i lagen. Utskottet betonar att detta bör eftersträvas i första hand också i praktiken när de nya bestämmelserna tolkas och tillämpas.

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet att propositionen behövs och det tillstyrker godkännande av konventionen i propositionen och lagförslagen, men med anmärkningarna och ändringsförslagen nedan.

Äktenskap som förutsättning för gemensam adoption

Regeringen föreslår att endast makar ska få adoptera gemensamt. Med andra ord blir gemensam adoption inte möjlig för parterna i registrerat partnerskap eller för sambopar. På den punkten ändras inte rättsläget.

Grundlagsutskottet har med hänvisning till sin tidigare tolkningspraxis ansett att 6 § 2 mom. i grundlagen i den rådande samhällssituationen inte ställer så absoluta krav att andra än äkta makar också måste få rätt till gemensam adoption. Enligt grundlagsutskottet ligger det således på lagstiftaren att bestämma om möjligheten till gemensam adoption ska gälla andra eller inte.

Enligt inkommen utredning har frågan om rätten till gemensam adoption för registrerade par inte granskats vid beredningen av propositionen. Det beror på att det huvudsakliga syftet nu är att revidera adoptionslagens allmänna bestämmelser om adoption. Dessa reglerar inte rätten till gemensam adoption för par som ingått registrerat partnerskap, utan detta regleras i 9 § 2 mom. i lagen om registrerat partnerskap (). Eftersom det i detta skede inte gjorts någon bedömning av om den bestämmelsen ska ändras har inte utskottet heller tagit upp frågan. Utskottet konstaterar att eventuella ändringsbehov av den bestämmelsen vid behov ska utredas och granskas särskilt.

Regeringens motivering till att gemensam adoption inte blir möjlig för sambopar är framför allt att man vill sörja för barnets bästa och att barnets ska få så stabila och trygga uppväxtvillkor som möjligt. Också lagutskottet anser att dessa faktorer har särskild betydelse, eftersom barn som ska adopteras typiskt sett redan har flera förluster och separationer i bakgrunden. Det bör även observeras att barnets band till de biologiska föräldrarna bryts vid adoption och att adoptivbarn då blir barn till adoptivföräldrarna. De rättsliga verkningarna av adoption är således djupgående och det är fråga om ett avgörande för livet. Utskott har övervägt saken och beslutat ställa sig bakom den valda lösningen. Utskottet har då särskilt beaktat att äktenskapets rättsliga verkningar garanterar ett starkare skydd än ett samboförhållande enligt den gällande lagstiftningen. Dessa rättsverkningar har betydelse också för barnet om makarna skiljer sig eller en av dem dör.

Även om propositionen inte medger gemensam adoption för registrerade par och sambopar ändrar den inte på nuläget; med andra ord kan en part i ett registrerat parförhållande eller en sambo adoptera barn själv. Det har framförts i utskottet att detta i praktiken ger en möjlighet att kringgå bestämmelserna om gemensam adoption, dvs. så att den ena parten i ett registrerat parförhållande först adopterar barnet ensam och den andra parten sedan adopterar barnet inom familjen. I detta avseende konstaterar utskottet att möjligheterna att adoptera ett främmande barn i praktiken försämras avsevärt av att det finns klart färre barn att adoptera än det finns adoptionssökande och av att gifta par i regel haft företräde framför ensamsökande när adoptivföräldrar valts. I praktiken har det varit möjligt att adoptera ensam närmast i specialfall, exempelvis när det varit fråga om nära släktingar till den sökande. Situationen kommer att vara densamma även i fortsättningen, eftersom regeringen föreslår att principen om att i första hand placera barn i familjer med två föräldrar skrivs in i lagen. Här hänvisar utskottet också till det som sägs nedan om den föreslagna 27 § i adoptionslagen.

Däremot krävs det att den som lever i registrerat partnerskap eller samboförhållande med en adoptionssökande ska samtycka till adoptionen och delta i adoptionsrådgivningen. Enligt uppgift behövs den registrerade partnerns samtycke på grund av konventionsförpliktelserna. Utskottet anser att det är motiverat att kräva samtycke att en registrerad partner eller sambo också i syfte att tillgodose barnets bästa, så att barnet inte blir adopterat till en familj där den sökandes partner motsätter sig adoptionen. Det bör också observeras att propositionen tillåter avvikelse från kravet på samtycke. Med tanke på barnets bästa är det också motiverat att den sökandes partner eller sambo deltar i adoptionsrådgivningen.

Krav som gäller adoptionssökandens ålder och ålderskillnaden mellan adoptanten och den adopterade

Regeringen föreslår nya bestämmelser som gäller nedre och övre åldersgräns för den som vill adoptera och minsta och största tillåtna åldersskillnad mellan adoptant och adoptivbarn, när det är fråga om adoption av minderåriga barn. Enligt propositionen ska en adoptionssökande i regel ha fyllt 25 år, vilket motsvarar den gällande lagen. Den absoluta nedre åldersgränsen föreslås vara 18 år. Dessutom får sökanden inte vara äldre än 50 år. Åldersskillnaden mellan sökanden och adoptivbarnet ska i sin tur vara minst 18 och högst 45 år. Den högsta tillåtna åldersskillnaden tillämpas redan nu i praktiken. Det kommer att vara möjligt att avvika från åldersgränserna och ålderskillnadskraven på de villkor som nämns i propositionen.

Social- och hälsovårdsutskottet har i sitt utlåtande ansett att de föreslagna åldersgränserna är motiverade med tanke på barnets bästa med beaktande av att man i bestämmelserna möjliggör en avvikelse från åldersgränserna bland annat vid familjeintern adoption eller om det i ett enskilt fall med tanke på barnets bästa finns synnerligen vägande skäl att fastställa adoptionen.

Enligt grundlagsutskottets bedömning finns det i och för sig godtagbara skäl enligt 6 § 2 mom. i grundlagen att införa ålderskrav vid adoption. Motiven i propositionen håller emellertid enligt det utskottet inte till alla delar för en närmare granskning, och i vissa fall saknas motivering, och lagutskottet måste därför förtydliga dem i sitt betänkande. Grundlagsutskottet har förståelse för att administrationen kring adoptioner förenklas av åldersgränser när färre fall behöver prövas enskilt, men bristande resurser inom förvaltningen eller effektiviseringsbehov kan inte vara ett godtagbart skäl för särbehandling på grund av ålder. Grundlagsutskottet menar att de kategoriska ålderskraven är ogrundat stränga och intar en dominerande ställning vid bedömningen av adoptionsvillkoren. De stöder inte heller entydigt på alla punkter målet att i tillräckligt stor omfattning garantera adoptivbarn tillräcklig omsorg, fostran och försörjning till dess att barnet är självständigt.

Grundlagsutskottet menar att de huvudsakliga lägsta och högsta åldersgränserna och kravet på åldersskillnad åtminstone delvis bör göras generösare. Ett annat alternativ är att det tillåts fler undantag från dem. Följaktligen kunde lagutskottet enligt grundlagsutskottet till exempel ändra undantagsvillkoret "synnerligen vägande skäl" till "grundad anledning" och bestämma att möjligheten att göra avsteg från ålderskravet inte behöver gälla båda makarna.

Frågor som särskilt diskuterades i lagutskottet var den övre åldersgränsen för adoptanter och den högsta tillåtna ålderskillnaden mellan adoptant och adoptivbarn, och de sakkunnigas åsikter gick i sär på dessa punkter. De föreslagna ålderskraven fick stöd, men även sänkta krav förordades. Samtidigt ansåg vissa att åldergränsen på 50 år var onödig och att det med tanke på barnets bästa är tillräckligt med att åldersskillnaden får vara högst 45 år.

Lagutskottet har utifrån inkommen utredning beslutat ställa sig bakom förslaget att en övre åldersgräns och en högsta åldersskillnad skrivs in i lagen, eftersom detta kan anses förbättra förutsägbarheten och främja jämlik behandling av de sökande under adoptionsprocessen. Kraven i fråga kan framför allt borga för ett mål som utskottet finner viktigt, nämligen att adoptivbarnet får adoptivföräldrar som har förmåga och kapacitet att dra försorg om barnet och dess försörjning tills barnet nått tidig vuxen ålder och dessutom förmåga att stödja barnet med beaktande av barnets upplevelser av förlust och eventuella särskilda behov. Enligt uppgift kan man se att de barn som ska adopteras är allt äldre, till och med i skolålder. Det är särskilt viktigt att adoptivföräldrarna har tillräcklig kapacitet när de adopterar äldre barn, eftersom behovet av särskilt stöd vanligen ökar när barnet växer upp. Det är dessutom motiverat att uppställa ålderskraven så att man eftersträvar en så naturlig åldersskillnad som möjligt mellan adoptivföräldern och adoptivbarnet. Men även om den föreslagna övre åldersgränsen på 50 år för adoptionssökande är hög jämfört exempelvis med ålderskraven i övriga nordiska länder måste det påpekas den förväntade livslängden generellt sett ökat och att barn skaffas senare i livet än tidigare. Det kan hända att någon genomgått långvarig barnlöshetsbehandling innan de inleder en adoptionsprocess. Och även en adoptionsprocess i sig kan ta flera år. Utifrån en samlad bedömning av det ovan sagda har utskottet beslutat ställa sig bakom förslaget om en högsta ålderskillnad på 45 år som huvudregel och en övre åldergräns för adoptionssökande på 50 år.

Å andra sidan anser lagutskottet att de huvudsakliga ålderskraven inte ska betonas alltför starkt, eftersom också andra faktorer spelar in, exempelvis de sökandes livserfarenhet och särskilda starka sidor. Därför måste det finnas marginaler för enskild prövning av olika fall när bestämmelserna tillämpas så att barnets bästa kan säkerställas. Då blir det möjligt att genomföra en adoption av motiverad anledning med tanke på barnets bästa, även om den sökande har fyllt 50 år och ålderskillnaden mellan sökanden och adoptivbarnet är större än 45 år. I detta avseende anser utskottet att de föreslagna möjligheterna till avvikelse är alltför snäva och leder till en alltför kategorisk tillämpning av ålderskraven, särskilt när det gäller den högsta tillåtna åldern för adoptionssökande. Detta beror på att bestämmelserna om ålder utgör ett absolut hinder för adoption av ett främmande barn. Däremot är bestämmelserna om högsta tillåtna åldersskillnad mellan adoptionssökanden och adoptivbarnet inte i sig lika absoluta, eftersom de bara anger vilken ålder ett barn ska ha för att den sökande ska kunna adoptera det.

Därför tar utskottet särskilt upp det kriterium för undantag som ger möjlighet till adoption om det "med tanke på barnets bästa finns synnerligen vägande skäl" för adoption. Enligt propositionen kan detta kriterium tillämpas på den övre åldersgränsen för sökande t.ex. när ett biologiskt syskon till ett barn som adoptionssökanden adopterat tidigare behöver adoptivföräldrar. Som exempel nämns dessutom en situation då den som ska adopteras och adoptionssökanden är nära släkt med varandra. En grund för att avvika från kravet på största tillåtna åldersskillnad mellan adoptionssökanden och adoptivbarnet kan enligt propositionen föreligga t.ex. i en situation då man söker lämpliga adoptivföräldrar för flera syskon som är svårplacerade på grund av deras behov av särskilt stöd. Däremot kan man enligt propositionen inte se åldersskillnaden mellan makarna eller en önskan att via adoption ge det barn som redan finns i familjen ett syskon som ett synnerligen vägande skäl att avvika från den övre åldersgränsen. Enligt lagutskottets mening är det inte motiverat att ovillkorligt utesluta möjligheten till adoption heller i dessa fall. Därför menar utskottet att kriterierna för avvikelse bör lindras. På den punkten hänvisar utskottet till motiven till 6 och 7 § i adoptionslagen.

Men också när grunderna för avvikelse tillämpas ska de allmänna villkoren för adoption i 3 § i adoptionslagen vara uppfyllda. Om en sökande har fyllt 50 år är det enligt utskottet på sin plats att dennes hälsa och livssituation i övrigt utreds till och med grundligare än vanligt i syfte att kunna bedöma om den sökande har tillräckliga resurser för att dra försorg om adoptivbarnet upp till tidig vuxen ålder.

Utskottet påpekar dock att det är internationellt sett en exceptionell lösning att lagen innehåller bestämmelser både om en övre åldersgräns för adoptionssökande och om en högsta tillåtna åldersskillnad mellan sökanden och adoptivbarnet. Med beaktande av detta och eftersom den övre åldersgränsen för adoptionssökande inte funnits tidigare anser utskottet det vara nödvändigt att man observerar och bedömer effekterna av den övre åldersgränsen och av det faktum att åldersgränsen och den högsta tillåtna åldersskillnaden gäller samtidigt i syfte att utreda om den övre åldersgränsen över huvud taget behövs vid sidan om den högsta tillåtna åldersskillnaden. Det som bör uppmärksammas särskilt är huruvida regleringen ger upphov till oskäliga situationer, exempelvis så att Finland i fortsättningen inte har adoptivfamiljer att erbjuda allteftersom det finns behov av sådana för internationella adoptioner. I enlighet med vad som sägs ovan går utvecklingen åt det hållet att allt äldre barn, till och med barn i skolåldern, och barn med särskilda behov föreslås för adoption till Finland. Utskottet föreslår att ett uttalande godkänns om saken (Utskottets förslag till uttalande).

I fråga om den nedre åldersgränsen för adoptionssökande och den minsta tillåtna åldersskillnaden mellan adoptionssökanden och adoptionsbarnet noterar utskottet att de knappt motiveras över huvud taget i propositionen. Utskottet har övervägt saken och beslutat ställa sig bakom förslaget om en nedre åldersgräns på 25 år, eftersom en adoptionssökande i fråga om ålder måste vara tillräckligt mogen för att fatta beslut om att adoptera någon. Det är nämligen fråga om ett val med djupgående och livslång effekt för barnet och adoptivföräldrarna. Dessutom måste det beaktas att det är speciellt för barnet att komma till en familj genom adoption och att situationen skiljer sig från den när föräldrar får biologiska barn. Den adoptionssökande ska således ha tillräcklig livserfarenhet och förmåga att sörja för adoptivbarnet, som på grund av sin bakgrund och sina erfarenheter kan behöva särskilt stöd, särskild hjälp och särskild omsorg. Dessutom ska den sökande har förmåga att tillsammans med barnet hantera eventuellt till och med mycket känsliga frågor som rör barnets ursprung. Förslaget om att åldersskillnaden mellan adoptionssökanden och adoptivbarnet ska vara minst arton år stöds enligt utskottet av att åldersskillnaden mellan adoptivföräldrarna och adoptivbarnen då inte är mindre än den i allmänhet är mellan biologiska föräldrar och barn. Det är således fråga om att se till att ålderskillnaden mellan föräldrar och barn motsvarar den naturliga åldersskillnaden mellan generationerna.

Adoptionsrådgivning

Regeringen föreslår närmare bestämmelser om adoptionsrådgivning än tidigare. Lagutskottet välkomnar särskilt förslaget om att det ska utses en rådgivningsansvarig socialarbetare för barn som ska adopteras. Detta kommer att främja att det i praktiken är en och samma person som har hand om ett adoptionsärende under hela processen. Men det är också med tanke på barnets bästa motiverat att förutsätta att den utsedda socialarbetaren samarbetar med en annan socialarbetare eller någon annan som är insatt i barnskydd när det gäller att placera barnet hos en familj.

Det föreslås också närmare bestämmelser om tjänsterna efter adoptionen, dvs. hjälp och stöd efter det att adoptionen har fastställts. Utskottet anser det vara ytterst viktigt att de adopterade och deras familjer har tillgång till hjälp och stöd, inte bara omedelbart efter det att adoptionen blivit fastställd, utan vid behov också senare. Behovet av tjänster efter adoptionen kan uppkomma till och med flera år efter fastställelsen, exempelvis när adoptivbarnet kommer in i puberteten eller når vuxen ålder. Lagutskottet instämmer i det som social- och hälsovårdsutskottets säger, nämligen att kommunerna måste sörja för att resurserna för adoptionsrådgivning räcker till och för att adoptionsrådgivning och det stöd familjen behöver kan fås enligt behov.

Enligt propositionen ska bestämmelsen om adoptionsrådgivning som ges efter fastställd adoption tillämpas bara på adoptioner som fastställs efter det att lagen trätt i kraft. I detta avseende understryker utskottet för klarhets skull att detta inte innebär att man för adoptioner som fastställts före lagens ikraftträdande inte skulle ha rätt till s.k. tjänster efter adoptionen. Det saken gäller är att adoptionerna i fråga även i fortsättningen kommer att få dessa tjänster enligt den nu gällande adoptionslagen. Skillnaden mellan den gällande och föreslagna lagen är i detta avseende bara den att adoptivföräldrar enligt den föreslagna lagen också inom ramen för adoptionsrådgivningen ska erbjudas möjlighet till utredningen av behovet av särskild hjälp och särskilt stöd. Denna möjlighet behöver inte erbjudas i fråga om tidigare adoptioner och det är inte ens ändamålsenligt när man beaktar att meningen är att utreda behovet så snart som möjligt efter det att adoptionen har fastställts.

Det är också positivt att propositionen klargör vilka uppgifter tillhandahållaren av adoptionsrådgivning respektive adoptionstjänstorganet vid internationell adoptionstjänst har när det gäller tjänsterna efter adoptionen. Detta är viktigt med beaktande av att de tjänster efter adoptionen som hör till adoptionsrådgivningen är avgiftsfri social service, medan de internationella adoptionstjänsterna även fortsättningsvis ska finansieras genom serviceavgifter som tas ut av de adoptionssökande. Både inhemska och internationella adoptioner har ändå samma status i förhållande till de tjänsterna efter adoption inom adoptionsrådgivningen, eftersom adoptivbarnen och adoptivfamiljerna har rätt till denna avgiftsfria socialservice oavsett om det är fråga om en inhemsk eller internationell adoption.

Tillståndsförfarande i adoptionsärenden

Ett av de mer centrala ändringsförslagen i propositionen är att det ska krävas tillstånd också för adoption inom landet på samma sätt som man redan gör för internationell adoption. Det är adoptionsnämnden som är tillståndsmyndighet. Lagutskottet stöder en utsträckning av tillståndsförfarandet till adoptioner inom landet, eftersom adoptionsförfarandet då blir enhetligare och samtidigt klarare för både inhemska och internationella adoptioner. Genom tillståndsförfarandet går det också att i ett så tidigt skede som möjligt bedöma de sökandes lämplighet som adoptivföräldrar.

Vid internationella adoptioner krävs i princip både adoptionstillstånd och internationell adoptionstjänst av ett adoptionstjänstorgan som social- och hälsovårdsministeriet godkänt. Regeringen föreslår nu att också s.k. enskilda adoptioner, internationella adoptioner som genomförs utan internationell adoptionstjänst, ska omfattas av tillståndsförfarandet. En annan större förändring i förhållande till nuläget är att enskilda adoptioner blir giltiga i Finland bara om adoptionstillstånd har beviljats. Om tillstånd saknas ska det inte längre i fortsättningen gå att fastställa adoptionens giltighet i efterskott genom beslut av Helsingfors hovrätt. Det framgår av propositionen att adoptionstillstånd vid enskild adoption i praktiken främst ska kunna beviljas i fall där släktingbarn adopteras. Utgångspunkten är alltså den att tillstånd inte ska kunna beviljas för enskild adoption av främmande barn.

Lagutskottet konstaterar att de föreslagna ändringarna innebär en striktare hållning visavi enskilda adoptioner. Detta är motiverat eftersom en betydande risk för exempelvis människohandel är kopplad till enskilda adoptioner av främmande barn då de genomförs utanför den normala adoptionsprocessen. Det har också varit problematiskt att man först i efterskott fått tillfälle att bedöma om de sökande är kvalificerade och lämpliga som adoptivföräldrar, om adoptionen är till barnets bästa och om barnets biologiska föräldrar samtyckt till adoption.

Eftersom det rör sig om en väsentlig förändring i förhållande till nuläget anser utskottet det vara viktigt att tillräcklig information om denna nyhet går ut i god tid före ikraftträdandet och att tillämpningen följs upp.

Adoptivbarnens rätt till kontakt med tidigare föräldrar

Enligt propositionen ska tingsrätten kunna bestämma att ett barn har rätt att träffa eller på annat sätt hålla kontakt med en tidigare förälder. Den gällande lagen ger inte denna möjlighet, vilket innebär att det är fråga om en förändring som är både principiellt viktig och betydande i praktiken.

Lagutskottet ser i princip positivt på denna nya institution. Det kan vara viktigt att möjligheten finns att fastställa rätten till kontakt med en tidigare förälder exempelvis när ett barn som vårdas utom hemmet adopteras till fosterföräldrarnas familj. Bestämmelserna kan fylla en funktion också vid adoption inom familjen eftersom de möjliggör kontakt med den av de biologiska föräldrarna som avstår från föräldraskapet.

Det är fråga om en ny institution och därför anser utskottet det vara motiverat att domstolen har behörighet att fastställa rätten att hålla kontakt och besluta om eventuella ändringar. Dessutom är det motiverat att villkoren för fastställande av rätten är relativt stränga. Det krävs således att den tidigare föräldern och adoptivföräldrarna har kommit överens om saken och att det inte finns anledning att anta att det skulle strida mot barnets bästa att kontakt upprätthålls. På detta sätt går det också att förebygga och minska antalet eventuella tvister. Dessutom kan situationen också förändras, och då behöver det finans en möjlighet att i efterskott ändra beslutet om rätten att hålla kontakt.

Besluten om rätt till kontakt ska kunna verkställas på samma sätt som beslut om umgängesrätt, men med den skillnaden att det inte går att besluta att barnet ska hämtas. Utskottet anser att bestämmelserna också ska beakta att tvister kan uppkomma och förordar därför verkställighetsmöjligheten. Utan den möjligheten kan bestämmelserna missbrukas eftersom beslutet i så fall bara skulle vara moraliskt bindande för parterna.

Det är också viktigt att bestämmelserna garanterar barnet medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller honom eller henne. Utskottet anser att bestämmelserna är ändamålsenliga i detta avseende, eftersom domstolen enligt dem är skyldig att beakta barnets åsikt när den avgör ett ärende som gäller kontakt. Dessutom ska de bestämmelser som gäller vid verkställighet av beslut om umgängesrätt tillämpas på verkställighet av beslut om rätten till kontakt, vilket innebär att verkställighet inte får ske mot barnets vilja om barnet fyllt 12 år. Detsamma gäller barn som inte fyllt 12 år, om barnet är så utvecklat att avseende kan fästas vid dess vilja.

Utskottet anser att man bör ge akt på hur de nya bestämmelserna tillämpas och fungerar När man sedan har erfarenheter av tillämpningen är det möjligt att bedöma exempelvis om det även i fortsättningen är motiverat att det bara är domstolen som får besluta om ändringar i fråga om rätten till kontakt eller om det eventuellt är ändamålsenligt att också socialnämnden på barnets hemort har behörighet att fastställa ett avtal om ändring av rätten till kontakt.