Allmän motivering

Propositionens utgångspunkter

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och lämplig. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Propositionen syftar till enklare och effektivare administrativa förfaranden för verksamheter som innebär risk för förorening av miljön och den vägen till en ännu högre nivå på miljöskyddet. Den bygger på ett projekt vid miljöministeriet för att förbättra miljötillståndssystemet och miljötillståndsförvaltningen och för att samordna tillståndsförfarandena. Projektet bestod av tre delprojekt: Förenkla miljötillståndsförfarandet, se över miljötillståndsförvaltningen och utveckla datainnehållet och strukturen på tillståndsprocessen och tillståndsbesluten.Miljöministeriets rapporter 6—8/2008: Ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon uudistaminen; Keventämisprojektin (I) loppuraportti, Hallintoprojektin (II) loppuraportti ja Menettelyt-projektin (III) loppuraportti. Projektet för att förenkla miljötillståndsförfarandet föreslog tre modeller, med ett nytt enklare förfarande mellan tillståndsförfarandet och registreringsförfarandet. Modellen med tre förfaranden ansågs ändå för krånglig och därför blev det bestämt att det enklaste förfarandet tas in i regeringens proposition, dvs. registrering i datasystemet.

I slutrapporten om förenkling av miljöministeriets tillståndsförfarande konstateras det att tillståndströskeln i Finland är lägre än i de flesta andra EU-länder och att den gäller för anläggningar som inte ens ger upphov till nämnvärda miljöskador. För dem har tillståndsbehandlingen varit alldeles för besvärlig. Det är möjligt att reglera miljökonsekvenserna av vissa typer av etablerade verksamheter också med hjälp av bestämmelser på förordningsnivå, till och med så att nivån på miljöskyddskraven generellt sett stiger. Efter det s.k. förenklingsprojektet har ytterligare en rapport getts ut om möjligheterna att förenkla metoderna för förhandstillsyn. I den analyseras frågan om att höja tröskeln för miljötillstånd och ersätta tillståndsförfarandet med andra enklare metoder, med beaktande av rättsskyddskraven.Miljöministeriets rapporter 20/2009, prof. Erkki J. Hollo: Ennakkovalvonnan keinovalikoiman keventämisnäkymiä

Utskottet anser att projekten för att förenkla och förbättra tillståndsförfarandet i princip går i rätt riktning och är väl värda att omfattas, förutsatt att det inte innebär någon risk för nivån på miljöskyddet. Sammanfattningsvis omfattar utskottet propositionens utgångspunkt att normstyrningen ska förbättra eller bevara miljöskyddet på minst nuvarande nivå och att verksamhetsutövare och medborgare så väl som möjligt på förhand kan bedöma på vilken nivå miljöskyddet ska stå i en viss bransch.

Enligt lagförslaget behövs miljötillstånd inte längre för sådan verksamhet enligt 12 § 1—4 punkten i miljöskyddslagen för vilken miljöskyddskraven läggs fast genom förordning av statsrådet. Som exempel på sådana verksamheter som för tillfället kräver tillstånd kan nämnas el- eller värmeproducerande verk med en mindre bränsleeffekt, asfaltstationer, distributionsstationer för flytande bränslen och verksamheter där det används flyktiga organiska föreningar. Verksamheten ska i alla fall anmälas till den kommunala miljöskyddsmyndigheten för registrering i datasystemet för miljövårdsinformation. Vid registreringen behöver parterna inte höras och det fattas inget administrativt beslut om registreringen. Det betyder att förfarandet inte heller kan överklagas.

Utskottet noterar att den nya typen av registreringsförfarande i lagförslaget till sin juridiska natur är en ganska ny regleringsmekanism. Eventuella oklarheter om det nya förfarandets juridiska konsekvenser kan leda till administrativ oklarhet och till att lagförslagets syfte att göra förvaltningen enklare och effektivare inte alls uppnås. Propositionen får konsekvenser framför allt för kommunerna, eftersom anmälningarna för registrering görs till den kommunala miljöskyddsmyndigheten. Lagstiftningen bör dessutom granskas kritiskt med avseende på den grundläggande rättigheten till miljön som ska stärka medborgarnas medinflytande. Av de här skälen anser utskottet att lagförslaget behöver ändras på det sätt som anges nedan.

Rätten till medinflytande

I propositionens motivering föreslås inga ändringar i miljöskyddslagens system för medborgarinflytande. Det faktum att registreringsförfarandet blir gällande för en del tillståndspliktiga anläggningar i stället för tillståndsförfarandet påverkar i viss mån medborgarnas rätt till inflytande i och med att förhandsinflytandet omvandlas till efterhandstillsyn för vissa branschers del. Men med stöd av 92 § i miljöskyddslagen kommer medborgarna fortsatt att ha möjlighet att ingripa i sådana situationer där bestämmelserna inte följs. Statsrådets förordningar kommer att göra kraven på anläggningarna mer förutsebara, underlätta tillsynen och bidra till standardiserade tillståndsbestämmelser. För medborgarnas rätt till medinflytande spelar också 30 § 4 mom. en stor roll. Där sägs att miljötillstånd dock alltid behövs för verksamhet som kan orsaka sådant oskäligt besvär som avses i lagen angående vissa grannelagsförhållanden.

Enligt 20 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. Bestämmelsen har ansetts innebära ett konstitutionellt uppdrag att utveckla miljölagstiftningen i en sådan riktning att den ger människor större medinflytande över beslut som gäller deras egen livsmiljö. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att lagförslaget ur denna synvinkel sett inte förefaller harmoniera med målen för den grundläggande rättigheten till miljön. Det menar ändå inte att lagstiftningen står i strid med grundlagen, om man ser till helheten.

Utskottet framhåller hur viktigt det konstitutionella uppdraget i anknytning till den grundläggande rättigheten till miljön är när lagstiftningen utvecklas och att den principiella utgångspunkten bör vara att värna och utvidga medinflytandet. Eventuella ändringar i de verksamheter som omfattas av tillståndsförfarandet bör ses ur denna synvinkel. Utskottet anser i likhet med grundlagsutskottet att det inte inverkar i någon väsentlig grad på rätten till medinflytande att verksamheterna i lagförslaget kommer att regleras genom förordning och omfattas av registreringsförfarande i stället för tillståndsförfarande, eftersom de har relativt obetydliga verkningar för miljön och det ändå alltid krävs miljötillstånd om verksamheterna kan komma att orsaka sådant besvär som avses i lagen angående vissa grannelagsförhållanden. Enligt 30 § 4 mom. behövs miljötillstånd oavsett undantagen från tillståndsplikten alltid när verksamheten bedrivs på ett viktigt eller annat för vattenförsörjning lämpligt grundvattenområde. Utskottet menar att bestämmelsen säkerställer att förbudet mot förorening av grundvatten i 8 § i miljöskyddslagen och förbudet mot grundvattensändring i 1 kap. 18 § i vattenlagen iakttas.

Med tanke på rätten till medinflytande är det också betydelsefullt att efterlevnaden av detaljerade, i förordning fastlagda föreskrifter om verksamheten är lätt att bevaka och att det medger effektivare efterhandstillsyn. Rätten enligt 92 § i miljöskyddslagen att anhängiggöra ärenden står kvar. Det betyder att en part kan inleda till exempel ett förfarande för förvaltningstvång enligt lagens 84 §, om ärendet inte har väckts på tillsynsmyndighetens initiativ. Också det spelar en roll att möjligheten till medinflytande och besvärsrätten står kvar i planläggningsförfarandet, för en betydande del av de verksamheter som ska undantas från tillståndsplikt, som distributionsstationer för flytande bränslen och förbränningsverk, är av den typen att det måste anges i detaljplaner var de ska förläggas.

Utskottet poängterar ändå att det är viktigt att man gör en samlad analys när man tar fram alternativ för enklare administrativa förfaranden. Om förhandstillsynen förenklas, måste det ses till att man genom efterhandstillsyn effektivt kan ta tag i försummelser och att det finns en verklig möjlighet att väcka ärenden som gäller eventuella skador. En annan väsentlig fråga är hur man bestämmer vilka verksamheter som ska omfattas av normstyrning. Verksamheterna ska vara på så vis likartade att deras miljökonsekvenser kan hanteras genom allmän normstyrning och att det normalt inte finns något behov av individuella, från-fall-till-fallbestämmelser som avviker från varandra.

De främsta motiven för att införa administrativa förfaranden är generellt sett behovet av att reglera miljökonsekvenserna och parternas rättsskydd när de berörs av en verksamhet. Tillståndsförfarandet är inte det enda sättet att säkra medinflytandet; också andra administrativa förfaranden kan tänkas. Normstyrning genom förordning av statsrådet bör till exempel inte i sig ses som något juridiskt problem, om de praktiska behoven av att reglera miljökonsekvenserna i genomsnitt är likadana, om de är identifierbara och om de kan preciseras på ett lämpligt sätt i förordning. I den här analysen spelar det också en viss roll hur lämpliga tekniska lösningar och miljötekniska metoder det finns för verksamheten och hur utvecklade datasystemen är.

Utskottet framhåller utifrån en samlad analys att om möjligheterna till medinflytande och medbestämmande i enskilda projekt urholkas, måste de balanseras upp genom att allmänheten tillförsäkras mer omfattande och effektivare möjligheter att delta i och påverka beredningen av de behöriga förordningarna än vad den grundläggande bestämmelsen i 10 § 3 mom. i miljöskyddslagen medger. Det påpekar att lagförslagets syfte att förenkla de administrativa förfarandena och därmed åstadkomma kostnadsinbesparingar inte nödvändigtvis nås fullt ut. Att förskjuta tyngdpunkten från förhandstillsyn till efterhandstillsyn sparar inte nödvändigtvis pengar, utan bördan förskjuts bara administrativt till ett annat ställe.

Registreringsförfarandets rättsliga natur

Utskottet framhåller att de rättsliga konsekvenserna av den nya typen av registreringsförfarande kan bli rätt oklara. I det nya förfarandet som har med undantag från verksamheters tillståndsplikt att göra bör verksamhetsutövaren göra anmälan till den kommunala miljöskyddsmyndigheten för registrering i datasystemet för miljövårdsinformation. Myndigheten ska försäkra sig om att verksamheten kan registreras, men det fattas inget förvaltningsbeslut i saken, inga parter eller andra personer hörs och därmed finns det inte heller någon besvärsrätt.

I detaljmotiven konstateras det att även om registreringen i sig inte innebär att myndigheten på förhand tar ställning till verksamhetens godtagbarhet eller lagenlighet, möjliggör den ändå en effektiv myndighetsövervakning av verksamheten. Syftet med att införa begreppet registrering är att understryka att förfarandet till sin karaktär bara är en inskrivningsåtgärd. Vidare framhålls det att när en anmälan behandlas, ska den kommunala miljövårdsmyndigheten försäkra sig om att verksamheten kan registreras och att det inte till exempel handlar om en verksamhet som kräver miljötillstånd.

Utskottet poängterar att registreringen bara är ett tillsynsinstrument utan rättslig substans på så sätt att registrering av verksamheten skulle påverka verksamhetens rättsliga ställning till exempel med avseende på acceptabiliteten. Det vill i alla fall precisera registreringsförfarandet i relation till de situationer där tillståndsplikt enligt 30 § 4 mom. i miljöskyddslagen fortfarande gäller genom att komplettera 30 och 65 § i förslaget till lag om ändring av miljöskyddslagen med hänvisningar om detta på det sätt som anges i detaljmotiven.

Bestämmelserna i relation till 19 § i lagen angående vissa grannelagsförhållanden och 51 § i hälsoskyddslagen

När tillståndspliktig verksamhet blir registreringspliktig verksamhet är det nödvändigt att se på den registreringspliktiga verksamhetens rättsliga betydelse i relation till lagstiftningen i övrigt. I det avseendet är relationen mellan 19 § i lagen angående vissa grannelagsförhållanden och 51 § i hälsoskyddslagen å ena sidan och miljöskyddslagen å den andra av särskild betydelse.

I samband med att miljöskyddslagen stiftades ändrades 19 § i lagen angående vissa grannelagsförhållanden (RP 84/1999 rd — RSv 100/1999 rd) så att kraven på att få en immission som avses i bestämmelsen att upphöra ska avgöras enligt miljöskyddslagen. Enligt propositionens motivering får det inte bestämmas utifrån lagen angående vissa grannelagsförhållanden att besvär för grannar till följd av verksamhet som enligt miljöskyddslagen är tillstånds- eller anmälningspliktig ska fås att upphöra. Yrkande om att ett besvär ska fås att upphöra bör i stället framställas i administrativt förfarande enligt miljöskyddslagen. Talan om förbud eller ersättning enligt lagen angående vissa grannelagsförhållanden kan ändå väckas om besväret beror på något annat än en verksamhet som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan. Om förbud mot besväret då motiveras med hälsoolägenheter, kan det emellertid inte bestämmas att besväret ska fås att upphöra eller att skadan ska ersättas förrän ärendet har avgjorts med stöd av hälsoskyddslagen.

Om syftet med bestämmelserna är att ordna in anmälnings- och tillståndspliktiga verksamheter under miljöskyddslagen, anser utskottet att principen också bör tillämpas på verksamheter som enligt lagförslaget ska kallas registreringspliktiga och styras genom förordning. Det faller sig naturligt också därför att verksamheten i alla fall kan vara tillståndspliktig enligt lagen om vissa grannelagsförhållanden och för att det innan frågan om tillståndsplikt har avgjorts inte är rationellt att man kan väcka förbudstalan samtidigt som frågan om tillståndsplikt är under prövning vid miljömyndigheten. Därmed är det nödvändigt att klarlägga var gränsen mellan bestämmelserna går genom en hänvisning till registreringspliktiga verksamheter på det sätt som anges i detaljmotiven. I hälsoskyddslagen föreslås motsvarande förtydligande (Utskottets nya lagförslag).

När ett miljötillstånd förfaller

Ett miljötillstånd som beviljats för en verksamhet med stöd av 30 § 2 mom. i lagförslaget förfaller när statsrådets förordning om miljöskyddskraven för verksamheten blir tillämplig. Det är en ny rättslig konstruktion att ett gällande tillstånd förfaller på detta sätt. Man måste analysera under vilka omständigheter ett tillstånd förfaller, eftersom ett tillstånd å ena sidan är ett viktigt instrument för förhandstillsyn och möjliggör för en part att delta i beslutsprocessen kring en miljökonsekvensbedömning och å andra sidan en mekanism som tryggar verksamhetsutövarens rättsliga ställning genom att den medger rätt att bedriva en verksamhet enligt villkoren i tillståndsbeslutet en viss tid. Möjligheterna att i efterhand gripa in i en verksamhet som har tillstånd är betydligt mer begränsade än efterhandstillsyn när inget preliminärt tillstånd finns.

Utskottet noterar att grundlagsutskottet i sitt utlåtande har sett på lagförslaget med avseende på miljötillståndets beständighet och konstaterat att en bestämmelse med en tillräckligt lång övergångstid inte är något problem för grundlagens bestämmelser om egendomsskydd. Det anser att statsrådsförordningar om enskilda verksamheter bör beredas med särskild hänsyn till att övergångsperioderna är tillräckligt långa på grund av det rättsskydd som miljötillståndet ger en verksamhetsutövare.

Att tillståndet förfaller kan vara ett mycket större problem för verksamhetsutövarens rättsskydd än att övergångsperioden är tillräckligt lång, om det senare visar sig att verksamheten ändå kräver tillstånd på grund av exceptionellt besvär för grannskapet eller av något annat skäl som avses i lagens 30 § 4 mom. I det läget kan verksamhetsutövaren förlora sitt tidigare rättsskydd gentemot utomstående. För att hindra detta föreslår utskottet att 30 § 2 mom. ändras på det sätt som anges i detaljmotiven.

Kommunens möjlighet att ta ut avgift för registreringen

Utskottet inskärper att kommunen får ta ut en avgift för registrering. Utifrån 105 § i miljöskyddslagen får en statlig myndighet för behandling av tillstånd, anmälningar och andra ärenden som avses i lagen ta ut avgifter som fastställs enligt lagen om grunderna för avgifter till staten. Grunden för de avgifter som en kommun tar ut ska i tillämpliga delar överensstämma med lagen om grunderna för avgifter till staten. Grunderna för avgifter till kommunen ska anges närmare i den taxa som kommunen godkänner.

Bättre efterhandstillsyn

När regionförvaltningsreformen har genomförts måste behandlingen av miljötillstånd separeras från tillsynen på myndighetsnivå eftersom det är regionförvaltningsverken som har tillståndsbefogenheterna och närings-, trafik- och miljöcentralerna som har tillsynsbefogenheterna. För kommunernas del blev det inga ändringar i vare sig tillståndsbefogenheterna eller tillsynen. Efter förvaltningsreformen måste nya metoder för efterhandstillsyn och samverkan inom miljöskyddet etableras så att den expertis som också tillståndsmyndigheten har i förekommande fall kan utnyttjas.

Förhands- och efterhandstillsynen av miljöskyddet utgör en helhet som måste vara i balans för att den optimala kostnadsnivån ska kunna bestämmas i relation till miljönyttan. En förenklad förhandstillsyn betyder därmed att det behövs mer resurser för efterhandstillsyn. När propositionen bereddes bedömdes det att det hur som helst behövs mindre resurser för efterhandstillsyn än för tillståndsförfarandet och att det därmed frigörs resurser för tillsyn och annat relevant miljöskyddsarbete i kommunerna.

Med hjälp av bättre datasystem kan man rent generellt främja en mer kostnadseffektiv efterhandstillsyn. På sikt hjälper bättre datasystem att minska de administrativa kostnaderna för tillståndsförvaltningen och den vägen delvis också att föra över en större del av tillståndskostnaderna på verksamhetsutövarna genom ökad självtillsyn och effektivare övervakning. Datasystemen bidrar till samordnad avgörandepraxis, vilket öppnar för ett effektivare tillståndsförfarande och ger medborgarna bättre tillgång till information. På miljöministeriet bereds ett elektroniskt tillståndssystem med en s.k. beslutsbank för goda beslutsförfaranden och information om vilken teknik som bäst lämpar sig för tillstånden.

Det är viktigt att datasystemen utvecklas och att en beslutsbank inrättas, men det är lika viktigt att öka och fördjupa informationen till allmänheten på ett generellt plan. Ministeriet bör på sin webbplats lägga ut information om aktuella lagstiftningsprojekt och beredningen av förordningar. Dessutom bör intressenter lämpligen och efter behov informeras både direkt och via allmänna utfrågningar.

I det här sammanhanget påskyndar utskottet också projektet för att införa en tillsynsavgift för miljötillstånd. Miljöministeriet slutförde i augusti 2009 en utredningUtredning om möjligheten att ta ut avgift för tillsynen, miljöministeriets rapporter 24/2009 om möjligheten att införa en avgift för tillsynen av miljötillstånd och vissa aspekter på den frågan. Dessutom utreddes det vad avgifterna betyder för tillsynen. Utgångspunkten var att den eventuella tillsynsavgiften ska knytas till en tillsynsplan.

Det är angeläget för miljöministeriet att klarlägga hur efterhandstillsynen ska kunna göras effektivare över lag i samband med den översyn av miljöskyddslagen som blir aktuell för att EU:s IE-direktivFörslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (Omarbetning) (KOM (2007) 844), nedan förslag till IE-direktiv, politiskt samförstånd 25.6.2009 ska kunna sättas i kraft, sannolikt hösten 2010. Utskottet föreslår att efterhandstillsynen av miljöskyddet förbättras genom att det klarläggs vilka möjligheter det finns att införa en tillsynsavgift och utveckla själva tillsynen (Utskottets förslag till uttalande).