Allmän motivering

Med hänvisning till propositionen och annan information finner utskottet förslaget nödvändigt och lämpligt. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Snabbt föränderlig omvärld

Villkoren för avfallsområdet har genomgått snabba förändringar de senaste åren. Miljökraven har blivit strängare, sortering, återvinning, biologisk behandling och energiåtervinning av avfall har ökat och avfallsdeponierna blivit färre. De traditionella modellerna för hantering av kommunalt avfall har förändrats i och med principen om producentansvar. Kommunerna har bolagiserat sina funktioner inom avfallshanteringen. Samtidigt har det kommit till en rad miljövårdsföretag med många olika tjänster och avfallsåtervinningsanläggningar inom den privata sektorn. Värdet på återvinningsbart avfall har vuxit och det konkurreras om avfall med god kvalitet. Ändå har den grundläggande strukturen inom avfallslagstiftningen varit oförändrad. Följaktligen råder det divergerande åsikter om ansvarsfördelningen, arbetsfördelningen och begreppsapparaten genom den kommunala avfallshanteringen. Den snabba utvecklingen på senare tid har gjort att konkurrensen hårdnat, vilket har lett till konflikter mellan olika aktörer.

Tanken bakom lagförslaget är att entydigt säga ut vilket ansvar och vilka rättigheter den privata företagssektorn och kommunerna har inom avfallsbehandlingen och avfallsåtervinningen. Slutresultatet ska vara att både privata aktörer och kommunerna har en förutsebar och stabil omvärld. Det är befogat att förtydliga lagstiftningen eftersom tolkningarna av vilka avfallslagar som ingår i kommunernas ansvar varierar stort från kommun till kommun, framhåller utskottet. De divergerande tolkningarna beror på att lagstiftningen är otydlig. Dessutom bör det noteras att man har gått in för olika lösningsmodeller i olika delar av landet eftersom avfallslagen tillåter olika typer av transportmekanismer. Till exempel 125 kommuner tillämpar ett avtalsbaserat system, 105 kommuner tar hand om transporten själv och 70 kommuner har en kombination av båda systemen. De ständiga skillnaderna i synen på tillämpningen av lagen kan försvåra dels arbetet inom avfallshanteringen, dels uppfyllelsen av miljömålen inom avfallslagstiftningen. Därför är det motiverat att de mest kontroversiella delarna av lagstiftningen ses över snabbt. Dessutom behövs det en mer genomgripande reform, men då krävs det år av förberedelser, vilket redovisas nedan. En av de viktigaste ändringarna i propositionen är att kommunalt avfall som kommer till inom näringsverksamhet förs över på producentens ansvar och att kommunalt avfall som uppstår från bosättning och inom offentlig tjänsteverksamhet ska vara på kommunens ansvar.

På initiativ av konkurrensverket tillsatte miljöministeriet tidigare en arbetsgrupp för att utreda ansvars- och konkurrensfrågorna inom hanteringen av kommunalt avfall och för att lägga fram nödvändiga förslag till hur missförhållandena kan undanröjas. Propositionen bygger på ett förslag från den här så kallade spelregelgruppenBetänkande från den så kallade PESÄ-arbetsgruppen, ympäristöministeriön moniste 153, Helsinki 2005.. Ansvaret för att ordna avfallshanteringen delas klart och tydligt upp i tre grupper: 1) avfall från bosättning och därmed jämförligt avfall med kommunen som ansvarig för avfallshanteringen, 2) avfall från näringsverksamhet med avfallsproducenten som ansvarig för avfallshanteringen och 3) avfall inom ramen för producentansvaret med tillverkarna, importörerna och förpackarna av produkter som ansvariga för avfallshanteringen.

I sitt grundliga betänkande lägger spelregelgruppen fram en lösning i tre delar, men också rekommendationer och förslag till tydligare roller för aktörerna inom avfallshanteringen. Arbetsgruppen uppmärksammar särskilt begränsningarna till följd av konkurrens- och upphandlingslagstiftningen. De kommunala avfallshanteringsbolagen förväntas fortsatt tillhandahålla hantering och återvinning av avfall från näringslivet inom ramen för sin kapacitet och kommunens allmänna verksamhetsområde. Framöver bör kommunerna fundera över i vilken omfattning de behöver tillhandahålla nödvändig avfallshantering för näringslivet inom ramen för sitt allmänna verksamhetsområde. Arbetsgruppen menar att de kommunala avfallshanteringsbolagen måste avstå från den typen av procedurer i sin konkurrensutsättning som hindrar att det kommer konkurrerande anbud. Rekommendationerna gäller till exempel också de kommunala avfallstaxorna, öppenheten i taxebesluten och mer informativa och rimliga avfallsavgifter.

Utskottet understryker att propositionen stärker basen för samarbete mellan privata aktörer och kommunerna tack vare att båda parterna får tydligt avgränsade villkor. Det behövs gott samarbete mellan aktörerna för att avfallsområdet ska vara hanterbart.

Fokus på att förebygga och återvinna avfall

Avfallshierarkin spelar en viktig roll som styrande princip inom avfallspolicyn, framhåller utskottet. Målet bör därför i första hand vara att förhindra avfall, därefter återvinning, materialåtervinning, energiåtervinning och i sista hand sluthantering. På ett allmänt plan har inga framsteg gjorts när det gäller vare sig att förhindra avfall eller att återvinna avfall. För att avfall ska kunna motverkas och återvinning främjas måste lagstiftningen och de viktigaste begreppen förtydligas. Dessutom krävs det investeringar i anläggningar. Målen för en hållbar utveckling och en övergång till ett återvinningssamhälle kräver stora omställningar i attityderna och i lagstiftningen. Kostnaderna för investeringar i avfallshanterings- och avfallsåtervinningsanläggningar beräknas uppgå till flera hundra miljoner euro de närmaste tio åren. Avfallsdeponier är inte längre någon lösning på avfallsfrågan, utan avfall måste ses som allsidigt återvinningsbart material.

År 2004 hade vi i Finland cirka 2,4 miljoner ton fast kommunalt avfall, medan den totala avfallsmängden uppgick till mellan 65 och 70 miljoner ton om året. Hushållen ger upphov till omkring 1,2 miljoner ton avfall varje år. Med undantag för deponiverksamheten står privata företag bakom merparten av hanteringen av avfall från bosättning och därmed jämförligt avfall. De kommunala anläggningarna stod 2004 för 188 miljoner euro och de privata anläggningarna för 232 miljoner euro, om man mäter den totala omsättningen i privata företag och kommunala avfallsanläggningar med en omsättning på mer än en miljon euro. I bådadera omsättningen ingår en viss överlappning på grund av genomfakturering.

Målet i den nationella bioavfallsstrategin är att hanteringen av mindre mängder biologiskt nedbrytbart avfall ska deponeras. Målen på grund av EU:s direktiv om deponering av avfall (1999/31/EG) stramas åt stegvis. Det deponerade avfallet, 2,1 miljoner ton, måste begränsas till en miljon ton 2009. År 2016 får bara 35 % av det biologiskt nedbrytbara kommunala avfallet, ungefär 700 000 ton, placeras på deponier. För att vi ska nå målet måste avfall motverkas, men också avfallsmaterial återvinnas dels som råvara, dels som energi. De strängare kraven förutsätter nya investeringar.

Också målen för återanvändning och återvinning av förpackningsavfall blir strängare. Dessutom medför tolkningen av det partiella producentansvaret fortfarande en del problem.

Avfall kan återvinnas och naturresurser användas effektivare, om vi skapar jämbördiga villkor på en marknad för återvinningsmaterial och samtidigt förbättrar konkurrensen inom avfallshanteringen. Industrin och handeln spelar en viktig roll i den producentansvarsbaserade avfallshanteringen. Avfallsproducenterna kan lämpligen också vara ansavariga för hanteringen av avfall från industrin och handeln för att det ska vara lättare att satsa på en övergripande planering av avfallshanteringen. I januari i år lades ett förslag till rikstäckande avfallsplan fram och den sträcker sig fram till 2016Betänkande från arbetsgruppen för en rikstäckande avfallsplan, Ympäristöministeriön raportteja 3/2007.. Förslaget tar förtjänstfullt fakta på att materialeffektiviteten måste förbättras och återvinningen främjas bland annat genom insatser för att förbättra efterfrågan på återvinningsmaterial och utredningar av ekonomiska styrmedel, om vi vill förebygga uppkomst av avfall.

Det har framförts för utskottet att lagändringen kommer att medföra fler aktörer specialiserade på insamling av torrt avfall och brännbart avfall och därmed främjar samförbränning. Möjligheterna till långsiktig leverans av samförbränningsanläggningar kan däremot variera beroende på marknadsläget. Allt avfall lämpar sig inte för samförbränning och det behövs därför också ett antal anläggningar lämpade för förbränning av sämre avfall. Samtidigt som vi satsar på större energiåtervinning ur avfall måste vi också se till att inte alltför stora mängder återanvändbar avfall slussas vidare till förbränning och att målet att förhindra uppkomst av avfall samtidigt främjas, framhåller utskottet.

Uppföljning av reformens konsekvenser

Vid utfrågningen av sakkunniga har det framförts mycket varierande uppfattningar om lagändringens konsekvenser för avfallshanteringsavgifterna och de totala kostnaderna över lag. Utskottet anser att tydligare ansvarsbestämmelser i sig gör det lättare att dimensionera investeringarna efter behovet och möjliggör den vägen en kostnadseffektiv verksamhet. Ökad konkurrens kan också bidra till att sänka avfallshanteringskostnaderna över hela linjen. Dessutom är det fullt möjligt att kostnadseffekterna blir mindre än vad regeringen räknat med i propositionen, t.ex. om kostnadstrycket blir ett incitament för kommunala avfallshanteringsföretag att fortsatt tillhandahålla avfallshanteringtjänster för näringslivet. De kommunala verken kan fortsatt ta hand också om näringslivets kommunala avfall utifrån avtal med avfallsproducenten. Å andra sidan förefaller det klart att ju strängare krav på återvinning gemenskapslagstiftningen kom-mer med, desto starkare blir trycket på att höja avfallshanteringskostnaderna i framtiden oberoende av transportsystem.

Lagändringen förväntas inte få väsentliga effekter för den framväxande avfallsförbränningsstrukturen, även om det kan råda en viss osäkerhet i övergångsfasen. Utskottet understryker i detta sammanhang att om 13 § i avfallslagen preciseras på det sätt som regeringen föreslår medger det långvariga avtal mellan privat och kommunal sektor eftersom det ger kommunen en klar rätt att bestämma att avfall från bosättning ska transporteras till kommunalt anordnad återvinning eller behandling.

Utskottet påpekar att tillsynen inom miljölagstiftningen nuförtiden huvudsakligen är förhandstillsyn. Det gäller också avfallshanteringsfunktionerna; alla är beroende av antingen tillstånd eller anmälan. Ändringen betyder knappast någon större förändring inom tillsynen, men det ökade antalet aktörer i avfallshanteringsbranschen ökar i sig behovet av tillsyn. Det bör ses till genom efterhandstillsyn att avfallstransporterna sköts på behörigt sätt. Men kommunernas knappa resurser för miljötillsyn väcker vissa farhågor rent generellt. Därför förutsätter utskottet att regeringen ger akt på effekterna av lagens genomförande, särskilt om tillsynen är adekvat (Utskottets förslag till uttalande 1).

Avfallsskattelagen måste skyndsamt ändras

Enligt avfallskattelagen (495/1996) ska skatt betalas för avfall som förs till avstjälpningsplats som underhålls av kommunen eller av någon annan för kommunens räkning och som huvudsakligen underhålls för mottagning av avfall som produceras av andra. Också privata avstjälpningsplatser som huvudsakligen underhålls för mottagning av avfall som produceras av andra är skattepliktiga.

Utskottet vill att avfallskattelagen skyndsamt ändras så att avfallsskatt betalas på sorterat avfall som uppkommer som slutprodukt vid avfallsbehandling oberoende av om det slutdeponeras på en kommunal eller privat avstjälpningsplats. Avfallsskatten kan tjäna som effektivt ekonomiskt styrmedel. Men de avfallsskatter som inflyter från deponerat avfall minskar i samma mån som deponeringen på avstjälpningsplats begränsas genom deponeringsdirektivet. Skatten kommer därmed inte i sak att spela någon större roll i framtiden. Men i princip är det viktigt att skatten är icke-diskriminerande för konkurrensneutralitetens skull. Det faktum att avfallsskattelagen kanske behöver ses över på djupet får inte bromsa upp behandlingen av ändringen (Utskottets förslag till uttalande 2).

En totalreform av avfallslagen måste komma i gång omedelbart

Utskottet påskyndar en totalreform av avfallslagen. Som det har framhållit redan i sitt betänkande MiUB 4/2004 rdRP 152/2003 rd — RSv 39/2004 rd. om regeringens proposition om producentansvar är en reform nödvändig. Avfallslagstiftningen är en svårreglerad helhet där den gällande lagstiftningen och gemenskapslagstiftningen starkt spelar in.

Avfallshanteringens omvärld har som sagt förändrats och kraven har skärpts mycket snabbt, till stor del på grund av EU-lagstiftningen. EU vill främja framväxten av ett återvinningssamhälle och satsa mera på avfallsförebyggande insatser. Även om beslut om återvinning och transport av avfall får fattas nationellt är definitionen av avfall och avfallshierarkin tvingande gemenskapslagstiftning, som gör sitt för att inskränka den nationella rörelsefriheten. Avfallsdirektivet är under revidering efter att kommissionen i december 2005 lämnade sitt förslag till direktiv om avfallKOM(2005) 667 slutlig — U 55/2006 rd — MiUU 49/2006 rd.. Definitionen av avfall föreslås inte bli ändrad. Däremot föreslås det för att klargöra vissa aspekter av definitionen av avfall att det ska anges när en viss typ av avfall ska anses upphöra att vara avfall och betraktas som ett sekundärt material eller ämne.

Genomförandet av lagstiftningen om producentansvar är också fortsatt ofullständigt och vacklande. Det partiella producentansvaret för förpackningar bör förtydligas.

Inom avfallsområdet spelar den ekonomiska styrningen en stor roll i och med avfallsskattelagens styrande effekt. Avfallskattelagen bör som sagt skyndsamt ses över för att undanröja diskriminerande beskattning. Men avfallsbeskattningen och den ekonomiska styrningen av avfallsområdet bör behandlas som en helhet för att undvika överlappande eller motstridig styrning.

Med hänvisning till det som sagts ovan är det uppenbart att en totalreform av avfallslagen utgör ett problematiskt paket och att genomförandet till en del beror på vilken tidsplanen för en översyn av gemenskapslagstiftningen är. Det kommer att ta flera år i anspråk. Utskottet understryker att reformen just därför måste komma i gång omedelbart (Utskottets förslag till uttalande 3).

Utskottet föreslår en del lagtekniska ändringar i propositionen. Förslagen anges i detaljmotiven.