Allmän motivering

Omständigheter som talar för lagförslaget

Det primära målet med ändringen av markanvändnings- och bygglagen är att ge kommunerna bättre möjligheter att tillhandahålla tillräckligt många tomter för bostadsbyggande och annan byggnation till ett skäligt pris utan att anläggningskostnaderna ställer hinder i vägen. För att målet skall kunna nås föreslår regeringen att en del av planläggningskostnaderna lyfts över på de markanvändare som får avsevärd nytta av en plan. Kostnaderna skall i första hand föras över genom markanvändningsavtal mellan kommuner och markägare. Om de inte når samförstånd kan kommunen ta ut kostnaderna av markägaren i form av en ersättning för utvecklingskostnaderna.

Bättre möjligheter att planlägga markområden är en mycket angelägen fråga, anser utskottet, särskilt för bostadsbyggandet i tillväxtcentra. Utredningar visar att regioner med en ökande befolkning har svårigheter att finansiera kommunalteknik och service för nya invånare och att detta är en av de viktigaste orsakerna till att kommunerna inte kan tillhandahålla tillräckligt många tomter för att trygga tillgången på bostäder till ett skäligt pris. Tomtbristen ger upphov till en obalans i efterfrågan på tomter och bostäder, vilket gör att priserna på både tomter och bostäder stiger.

Rent generellt omfattar utskottet regeringens uppfattning att de föreslagna lagändringarna ger ökade möjligheter att förbättra samhällsbyggandet oberoende av markägandet och intresset för att ingå avtal. Dessutom anser utskottet att lagförslaget fördelar ansvaret för genomförandet av planerna rättvisare och jämnare mellan skattebetalarna i kommunen och de som får en avsevärd nytta.

Utskottet anser lagförslaget nödvändigt och tillstyrker det, men föreslår smärre justeringar. Motiven till justeringarna anförs i detaljmotiveringen. I den allmänna motiveringen kommenterar utskottet utlåtandet från grundlagsutskottet.

Utlåtandet från grundlagsutskottet

Markanvändningsavtal.

Beträffande markanvändningsavtalen lyfter grundlagsutskottet fram 20 § 2 mom. i grundlagen, där det sägs att det allmänna skall verka för att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. Med avseende på denna bestämmelse i grundlagen kan 91 b § 2 mom. vara ett problem om bestämmelsen inte tolkas så att avtalets bindande verkan kan följa först efter att tiden för framläggning har gått ut. Det är lämpligast att avtal kan ingås med bindande verkan tidigast när kommunens motiverade kommentar till anmärkningarna mot planförslaget har lagts fram, anser grundlagsutskottet. Det kan vara skäl att justera formuleringen i förslaget.

Enligt 91 b § 2 mom. i lagförslaget kan ett markanvändningsavtal ingås med bindande verkan för parterna först när ett utkast eller förslag till plan har varit offentligt framlagt. Utskottet menar att formuleringen bör tolkas så att ett avtal blir bindande först när tiden för framläggningen har gått ut. Ett problem med avseende på grundlagsutskottets förslag att justera formuleringen är att lagstiftningen inte explicit kräver en motiverad kommentar från kommunens sida annat än när den som framför en anmärkning anhåller om det. Det ger stort rum för tolkning om markanvändningsavtal blir beroende av kommentarer från kommunens sida. Dessutom är det oklart vilken kommunal myndighet som är behörig att komma med ett ställningstagande. Kommunen formulerar sin slutliga ståndpunkt till anmärkningen först när planen godkänns.

Miljöutskottet understryker vikten av att det förs en offentlig debatt om målen och innebörden i planläggningen och att berörda parter kan lägga fram sina synpunkter på ett förslag eller ett utkast till plan innan ett bindande markanvändningsavtal ingås. Parterna har möjlighet till detta redan när ett utkast eller ett förslag till en plan har varit offentligt framlagt. Därför anser miljöutskottet att det är befogat att 91 b § formuleras i enlighet med propositionen. Det skulle inte ge invånarna något utökat inflytande om ett avtal blir bindande först när kommunen har lagt fram sina synpunkter. Dessutom skulle bestämmelsen inte vara entydig.

Utvecklingskostnadsersättning.

Enligt 91 a § är de markägare inom ett detaljplanerat område som har avsevärd nytta av detaljplanen skyldiga att medverka till kostnaderna för samhällsbyggandet. Enligt grundlagsutskottet förefaller det vara öppet i lagförslaget i vilken mån villkoret "avsevärd nytta" kan ha en självständig betydelse i relation till begränsningarna till exempel i 91 c § 4 mom. och 91 e § 1 mom. Frågan bör preciseras.

Med anledning av anmärkningen från grundlagsutskottet föreslår miljöutskottet en ändring i 91 c § 4 mom. Ändringen förklaras närmare i detaljmotiveringen.

Planändringar.

Grundlagsutskottet säger att lagförslaget lämnar det öppet om och hur en redan betald avtalsbaserad avgift eller utvecklingskostnadsersättning beaktas vid en senare planändring, till exempel när ändringen innebär att en tidigare ersatt utökad byggrätt inskränks. Saken bör lämpligen preciseras i förlängningen.

Miljöutskottet påpekar att inga förutsättningar för en ny utvecklingskostnadsersättning uppkommer när en byggrätt inskränks, förutsatt att ändringen inte gäller ett nytt användningssyfte som genererar en större nytta. Lagförslaget kräver emellertid inte att en redan utbetald ersättning för utvecklingskostnader återbetalas. Ersättningen har grundat sig på kommunens kostnader för en tidigare plan. Här bör också noteras att kommunen har kunnat ta ut en utvecklingskostnadsersättning för den tidigare planen först när markägaren har utnyttjat den genererade nyttan antingen genom att få bygglov eller genom att överlåta en fastighet mot vederlag. Miljöutskottet påpekar att lagstiftningen inte heller i andra situationer kräver att markägaren skall få ersättning för inskränkt byggrätt i en tidigare plan. Förslaget ändrar inte heller på villkoren för avtalsbaserade ersättningar.

Med hänvisning till detta anser miljöutskottet att det inte finns någon anledning att se över lagförslaget.

Ändringssökande.

Grundlagsutskottet påpekar att ändring i beslut om fastställande av utvecklingskostnadsersättning får sökas genom kommunalbesvär. Men besvärsrätten bestäms utifrån förvaltningsprocesslagen, och tillkommer med andra ord uteslutande en part. Av kommunalbesvär följer att besvärsgrunderna måste specificeras redan i besvärsskriften. Vid kommunalbesvär kan besvärsinstansen inte ändra beslutet på grund av besvären, till exempel beloppet för utvecklingskostnadsersättning, utan bara återförvisa ärendet till första instans. Grundlagsutskottet bedömer att kommunalbesvär leder till ett onödigt tungrott och trögt besvärsförfarande. Saken kräver ytterligare bedömning vid den fortsatta behandlingen.

Miljöutskottet påpekar att besvärsrätten i fråga om ett beslut som gäller utvecklingskostnadsersättning på grund av sakens natur inte bör begränsas till laglighetsgrunderna. Markägaren måste höras när ett beslut bereds (91 h §). Därför kan han eller hon anses ha goda förutsättningar att i besvärsskriften anföra grunder för besvären på det sätt som krävs vid kommunalbesvär. Överklagandena vid utvecklingskostnadsersättning kommer sannolikt till största delen att kräva att ärendet återförvisas till den kommunala myndigheten innan något beslut kan fattas. Detta gäller särskilt när fler markägare har överklagat ett beslut om utvecklingskostnadesersättning för ett och samma område. Över lag är det inte befogat att domstolen gör de beräkningar som ett justerat beslut kräver och till exempel ändrar ersättningsbeloppet utan att återförvisa ärendet till den kommunala myndigheten.

Vid kommunalbesvär får sökanden enligt kommunallagen också yrka på rättelse. Om det hör till någon annan kommunal myndighet än kommunfullmäktige att förordna om utvecklingskostnadsersättning har den som är missnöjd med beslutet rätt att yrka på rättelse i enlighet med 89 § i kommunallagen (365/1995), innan beslutet överklagas.

Med hänvisning till motiven ovan anser miljöutskottet att kommunalbesvär är ett lämpligare besvärsinstrument än förvaltningsbesvär vid frågor som gäler utvecklingskostnadsersättning.