Detaljmotivering

Beskattningen av drivmedel

Regeringen föreslår att accisen på dieselolja höjs med 4,46 cent per liter och accisen på bensin med 3,94 cent per liter. Räknat i cent höjs alltså drivmedelsskatterna nästan lika mycket om man beaktar att skillnaden mellan bensin och dieselolja ökat med 27 cent per liter till följd av skatteändringar under tidigare år. Syftet med propositionen är att begränsa trafikmängden ("trafikprestationerna") i syfte att hejda klimatförändringen. Det föreslagna ligger i linje med motiven i kommissionens förslag att göra de lägsta skattenivåerna på dieselolja och motorbensin enhetliga. Enligt det finns det inga miljöskäl som skulle bero på bränslenas koldioxidutsläpp och andra utsläpp för skatteskillnader mellan bensin och dieselolja.

I den allmänna motiveringen till propositionen (s. 19/II) bedömer regeringen att höjningen av energiskatten "får något större konsekvenser för personer och hushåll som bor i egnahemshus och rör sig med personbil". På årsnivå uppskattas skattehöjningen vara ca 90 euro. Dessutom säger regeringen att skattehöjningen enligt transport- och logistikbranschen i många fall kan överföras till köpare och slutanvändare av transport- och logistiktjänster och därför inte belastar branschen till fullt belopp.

Enligt uppgift kommer de föreslagna höjningarna inte att påverka efterfrågan på flytande drivmedel särskilt mycket. Prishöjningen på dieselolja är drygt 5 procent, och utifrån det har man uppskattat att efterfrågeminskningen i en situation med stabila priser är ca 0,5 procent. I fråga om bensin är höjningen drygt 3 procent och den förväntade efterfrågeminskningen ca 1 procent. Eftersom priserna på oljeprodukter har varierat kraftigt och redan nu ligger på en hög nivå är emellertid inte ens så pass stora ändringar i efterfrågan att vänta.

Utskottet påpekar för finansutskottet att busstrafiken och godstransporter med nödvändighet kommer att belastas mer ekonomiskt än personbilstrafiken, om accisen på dieselolja höjs mer än accisen på bensin. Målet att begränsa trafikmängden kan huvudsakligen gälla personbilstrafiken, där en skattehöjning i teorin kan leda till att de onödiga körningarna minskar. På godstransportsidan har man redan försökt maximera logistikfördelarna, och därmed är det inte lätt att minska trafikmängden. Och när det gäller busstrafiken medför försöken att förbättra servicen dessutom att linjerna och körningarna blir fler. Skattehöjningen bidrar således till att öka trycket på att höja biljettpriserna inom kollektivtrafiken och att dra ned på linjerna inom kollektivtrafiken. I fortsättningen måste man överväga andra sätt att göra regleringen mer miljöstyrande. Andra sätt kan vara till exempel att man främjar miljövänligare materiel och vidtar åtgärder som generellt främjar kollektivåkandet.

Utskottet vill också peka på att det inte har gjorts någon bedömning av propositionens regionala verkningar. Även en liten efterfrågeminskningen måste bygga på att alternativa transportsätt gynnas framför personbilstrafiken. Där det inte finns någon fungerande kollektivtrafik finns det heller inte något alternativ, utan höjningen kommer att överföras till konsumenterna fullt ut. Vidare bör man utreda vilka effekter propositionen har för olika grupper av inkomsttagare. Det skulle ha varit intressant att få en internationell jämförelse mellan olika sätt att göra regleringen mer miljöstyrande och också en jämförelse med hur Norge jämnar ut regionala skillnader.

Det hade varit motiverat att regeringen i propositionsmotiven också skulle ha jämfört bensin och dieselolja ur miljösynvinkel, eftersom propositionens syfte i enlighet med vad som redan sagts så klart är miljörelaterat. Enligt inkommen utredning till utskottet är det svårt att jämföra de miljöskador som bilar med bensinmotorer respektive dieselmotorer orsakar. Deras emissionsprofiler avviker nämligen stort från varandra. Det går därmed inte att mäta för- och nackdelarna med samma mått, utan i stället måste man mot varandra väga global uppvärmningspotential, försurningseffekt, inverkan på stadsluftens kvalitet och den ohälsa som utsläpp av småpartiklar medför.

Om man enbart utgår från en teknisk granskning av olika bränslen finns det inga grunder för att beskatta dieselolja klart lindrigare än bensin. Den största skillnaden mellan bensin- och dieselmateriel är att dieselmotorerna har bättre verkningsgrad. En dieseldriven bil har ca 20 procent lägre bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp än en bensindriven bil av motsvarande storlek och vikt. Avgaserna från dieselmotorer innehåller ändå mer kväveoxider och partiklar, även om partiklarnas andel tack vare de nya partikelfiltren motsvarar bensindrivna bilars partikelutsläpp. Därmed kan man i fråga om nya bilar anse att det på kort sikt är miljömässigt motiverat att ta ut mindre skatt på dieselolja än bensin. Men det är först andra generationens biobränslen, biogas osv. som erbjuder drivmedelsalternativ som faktiskt är bra miljömässigt.

Utskottet understryker att även om skattehöjningen är relativt liten och skillnaden mellan bensin och dieselolja obetydlig är ändringens signalvärde när det gäller de val människor gör större än så. Regeringen borde ha beskrivit de bakomliggande miljöhänsynen och även svårigheterna med att värdera dessa i propositionsmotiven. Om man utifrån de beskrivna miljöhänsynen kommer fram till att det är effektivast att ändra fordonsskatten i miljöstyrande riktning skulle det vara värdefullt att också få veta det. Det skulle då också vara lättare utvärdera propositionen.

Utskottet vill också ta upp problemet med grundaccis och tilläggsaccis ur miljösynpunkt. Accisen på drivmedel delas in i grundaccis och tilläggsaccis, av vilka grundaccisen har fiskala grunder medan tilläggsaccisen baseras på kolinnehåll. Regeringen föreslår att man ska ta ut full accis också på den andel som består av biobränsle. Detta är inkonsekvent sett ur ett miljöstyrningsperspektiv.

Därför är det bra att regeringen tänker utreda en gradering av bränsleskatterna utifrån koldioxidutsläpp och andra utsläpp. Denna utredning kommer också att gälla biodrivmedel, exempelvis andra generationens biodiesel, och den ska enligt planerna bli klar 2008.

Att främja användningen av biobränsle

Ett av syftena med propositionen är att öka användningen av biobränsle så att utsläppen av växthusgaser kan minskas. I fråga om vägtransporterna har detta redan genomförts genom att distributörerna ålagts en skyldighet att leverera en lägsta mängd biodrivmedel till konsumtion. Denna mängd ökar årligen så att den, räknad enligt energiinnehållet, 2008 är minst två procent av den sammanlagda mängd motorbensin, dieselolja och biodrivmedel som distributören levererar till konsumtion. År 2009 ska andelen biodrivmedel vara minst fyra procent och från och med 2010 minst 5,75 procent per år.

Eftersom motsvarande distributionsskyldighet inte finns för biobrännolja för uppvärmning och arbetsmaskiner föreslår regeringen accisbefrielse för den. Utskottet instämmer i denna bedömning. Skattefrihet för biobrännolja gäller både när gårdar producerar och när oljebolag levererar biobrännolja. Skattefriheten begränsas inte till någon viss biobrännolja, utan alla biobaserade brännoljor omfattas av skattefriheten. Enligt 2 § 11 punkten i lagförslag 1 avses med biobrännolja flytande bränsle som är framställt av biomassa och lämpar sig att användas för uppvärmning och i fast installerade dieselmotorer och arbetsmaskiner med dieselmotor. Med biomassa avses den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk, inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung, skogsbruk och därmed förknippad industri, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall. Utskottet vill för finansutskottet peka på frågan om fiskerinäringen ska nämnas särskilt i den aktuella paragrafen. Det finns nämligen sådan biobrännolja på marknaden som bildas som biprodukt vid fiskrensning.

Koldioxidutsläppen skulle minska något om biobrännolja används. I propositionen sägs ändå att också koldioxidbalansen under biobränslets livscykel inverkar på detta i betydande grad, och att balansen varierar betydligt beroende på olika bioråvaror och deras produktionskedjor. Det är ändå bra, menar utskottet, att i synnerhet gårdarna i varje fall kan ersätta mineralolja med biobrännolja.

Utskottet noterar att biobränslen i allmänhet anses vara klimatvänliga och energieffektiva alternativ till fossila bränslen. I princip ger biobränsle av vegetabiliskt ursprung inte upphov till mer koldioxidutsläpp än den mängd koldioxid som den under växttiden bundit upp från atmosfären. Andra faktorer ökar emellertid utsläppen av växthusgaser; bl.a. när man använder oljebaserade jordbrukskemikalier vid odling, röjer områden i naturtillstånd och frisläpper koldioxid som är bunden i marken samt transporterar och förädlar råvaror.

Det är heller ingenting som garanterar att de biobränslen som används generellt sett är inhemska, eftersom energiskattedirektivet kräver att skattesänkningarna på lika grunder ska gälla importerade produkter. Därför måste man i fortsättningen särskilt försöka beräkna kolbalansen under biobränslenas hela livscykel och bedöma vilka andra utsläpp som uppkommer. Arbetet med att ta fram och införa hållbarhetskriterier för biobränslen pågår inom EU. Dessa kriterier är viktiga eftersom användningen av biobränslen som produceras i tropikerna kommer att öka kraftigt åtminstone i initialskedet när man främjar användningen av biobränsle, dvs. innan andra generationens biobränslen kan börja användas. För närvarande är de billigaste alternativa bränslena biodiesel framställd av palmolja, närmast från Indonesien och Malaysia, och sockerrörsbaserad etanol från Brasilien.

Enligt olika undersökningar minskar biobränslena i regel klimatbelastningen. De är ändå inte automatiskt hållbara alternativ för klimatet, utan varje bränsle måste bedömas var för sig. En central faktor när det gäller palmoljans och den sockerrörsbaserade etanolens kolbalans är var den produceras. Kolbalansen kan vara positiv när produktionen sker på gräsmarker. När produktionen däremot breder ut sig till orörda regnskogar går värdefull biologisk mångfald förlorad och blir kolbalansen negativ i och med att markanvändningen ändras. I värsta fall kan produktionen av palmolja påskynda den globala skövlingen av regnskogarna, som står för upp till 20 procent av koldioxidutsläppen i världen.

Utskottet betonar att några större utsläppsminskningar inte uppnås förrän genom andra generationens biobränslen. De mest hållbara alternativen bland råvarorna för biobränsle är olika avfall och biprodukter, såsom kommunalt avfall, oljerester från livsmedelsproduktionen, outnyttjad biomassa i jordbruket och hyggesavfall från skogsindustrin.

Fortsatta brand- och räddningsflygningar måste tryggas

Regeringen föreslår att bränslet för amatörflygning blir accispliktigt. Finland har haft undantag från energiskattedirektivets lägstanivåer på flygbränsle, men det har gått ut och kommissionen har meddelat att den inte kommer att föreslå någon förlängning av undantaget. Våra bestämmelser måste alltså ses över. Utskottet noterar att koldioxidutsläppen och övriga utsläpp från amatörflygningar inte är av någon stor betydelse jämfört med trafiken i övrigt. Det är alltså närmast en principfråga. Ur miljösynvinkel saknar skattebefrielsen grund.

Regeringen föreslår således att flygbensinen för nöjesflygningar blir accispliktig. Enligt förslaget stiger priset med 43 cent per liter. I fråga om kommersiell luftfart ska accisen enligt förslaget betalas tillbaka i efterhand. Eftersom flygbensinens andel av priset på en flygtimme är 60—70 procent är det fråga om en kännbar höjning. Som utskottet ser på saken måste brand- och räddningsflygningarna begreppsmässigt anses vara något annat än nöjesflygningar. Det är inte yrkespiloter som utför flygningar för övervakning av skogsbränder, utan amatörer. Dessutom betalas det ingen lön för flygningarna. Eftersom brand- och räddningsflygningarna har både mål och syfte kan de inte likställas med nöjesflygning.

Klimatutmaningen och kommande regleringsbehov

Genom propositionen inleds en övergång inom beskattningen i riktning mot förbrukning och konsumtion. Utskottet vill framdeles se ett mer heltäckande grepp, särskilt när det gäller att begränsa utsläppen av växthusgaser i trafiken. Beskattningen är nu huvudsakligen fiskal och summarisk till sin natur, medan vi som ett svar på klimatutmaningen klart behöver införa ett miljöstyrande element i beskattningen. Sannolikt måste också regionalpolitiska och sociala stödsystem tas fram, om beskattningens summariska karaktär innebär att skatterna inte ensamma räcker till för att önskad styreffekt ska uppnås. Med andra ord behövs en mängd olika och varierande styrmedel.

Det står också klart att med nuvarande priser på flytande bränslen råder det låg korrelation mellan bränslepriset och hur mycket man väljer att köra. Därför uppnår man ingen miljöstyrande effekt inom trafiken bara genom att höja skatten på bränsle. Om vi vill svara på klimatutmaningen krävs det att totalförbrukningen av bränsle minskar, vilket i sin tur kräver både att trafikmängden minskar och att bilarnas specifika förbrukning minskar. Det går, om man vill, att ge effektiva förbrukningsminskande prissignaler genom bränslebeskattningen och olika avgifter. Exempelvis behövs det en omvärdering av mekanismer som uppmuntrar till ökad trafik, såsom exempelvis fri bilförmån. Energisparande och utsläppsminskning kan också uppnås genom ett avtalsbaserat utvecklingsarbete.

Utskottet betonar att styreffekter kan uppnås om det finns alternativ till bilanvändning. Om det i framtiden blir väsentligt dyrare att använda bil måste det finnas ett alternativ, med andra ord måste närmast kollektivtrafiken utvecklas samtidigt. Kollektivtrafiken måste förbättras samtidigt som nya avgifter eller skattehöjningar införs, eftersom jämlikhets- och rättvisefrågor är mycket viktiga när det gäller att göra nya regler acceptabla. En annan viktig faktor när det gäller skatters och avgifters acceptabilitet är hur inkomsterna av dessa används. Skattebetalarna vill få valuta för pengarna. Vilket avgiftssystem som helst får mer stöd om man i förväg vet vad pengarna ska användas till, till exempel bättre kollektivtrafik. I de fortsatta utredningarna måste man särskilt fästa uppmärksamhet vid användningen av skatteintäkterna, effekterna av eventuella regionala och vägtypsspecifika differentieringar samt bedömningen av samhällsekonomiska konsekvenser, i synnerhet när det gäller användningen av energiskatteintäkterna.

Vidare vill utskottet understryka de möjligheter som andra generationens biobränslen erbjuder. Stora problem är fortfarande förknippade med första generationens biobränslen, och deras användning kan till och med vara skadlig för kolbalansen. Däremot kommer införandet av andra generationens biodiesel att minska koldioxidutsläppen i trafiken mycket mer effektivt än en rejäl höjning av bränslepriset, vägtullar eller sänkta biljettpriser i kollektivtrafikenEtt sådant resultat fick man exempelvis i en utredning av Huvudstadsregionens samarbetsdelegation SAD. Om alla dieseldrivna fordon börjar använda andra generationens biodiesel som bränsle kommer koldioxidutsläppen i trafiken i huvudstadsregionen att minska med ca 30 procent. I fråga om biodiesel gjordes beräkningen av tekn.dr Nils-Olof Nylund, TransEnergy Consulting..