Motivering

Allmänt

Enligt propositionen har energiskatterna inte bara en fiskal betydelse utan utgör också ett viktigt energi- och miljöpolitiskt instrument för att bromsa energikonsumtionen och styra produktionen och användningen av energi mot energisnålare alternativ.

Utskottet välkomnar energiskattereformen, eftersom den pekar i rätt riktning då skatten på bränsle huvudsakligen baseras på energiinnehållet och mängden koldioxidutsläpp. Den nya skattestrukturen bidrar till bättre energieffektivitet och minskade koldioxidutsläpp när det koldioxidrelaterade elementet ges större tyngd. Propositionen styr på så sätt beskattningen i riktning mot miljöbeskattning. Men miljöstyrningen fullföljs inte fullt ut och också propositionens bedömning av miljöeffekterna är ytterst allmänt hållen av den anledningen att propositionen inte bara har miljömål utan även har en stark fiskal förankring. Utskottet menar att skattemodellen tillhandahåller en strukturellt fungerande plattform för att uppnå utsläppsmålen enligt klimatstrategin med anlitande av skattemetoder. Men för att de eftertraktade miljöeffekterna ska uppnås måste styrningen stärkas ytterligare.

Utskottet menar också att man måste titta på de olika sektorernas totala skattebörda ur ett miljöstyrningsperspektiv. Skattereformen bygger på att den totala skattebördan förblir oförändrad för trafikens och jordbrukets del och att endast skatten för uppvärmningsbränslen höjs. Uppvärmningen slukar ungefär en femtedel av energin hos oss, dvs. något mer än vad trafiken förbrukar, men trafikens andel fortsätter öka. I uppföljningsrapporten 2010 för det klimatpolitiska programmet konstateras det att trafiken ökat så mycket att det hotar omintetgöra de positiva miljöeffekter som bilskattereformen och ökningen av biobränslen genererat. Det är helt tydligt, menar utskottet, att också skatten för trafiksektorn måste höjas för att målen i klimatstrategin ska kunna nås. Höjningen av skatten på värmebränslen återspeglar sig i bokostnaderna, som dessutom påverkas av många andra faktorer. I bedömningen av den totala skattebördan bör hänsyn också tas till hur bokostnaderna utvecklas.

En viktig aspekt är också mot vilka förnybara energialternativ som skattereformen styr konsumtionen och om detta i slutändan leder till att utsläppen minskar. Eftersom alla förnybara energikällor inte leder till minskade växthusgasutsläpp jämfört med fossila bränslen, varken direkt eller indirekt, bör också dessa lösningars hållbarhet kunna bedömas och styras. I uppföljningen bör hänsyn tas till att situationen påverkas av om den infrastruktur som behövs för att öka användningen av förnybar energi redan existerar eller kan stärkas.

Utskottet menar att skattereformen är ett steg mot en skattestruktur som hjälper att minska växthusutsläppen särskilt inom sektorer utanför utsläppshandeln. Men de fiskala målen överskuggar trots allt miljömålen i propositionen, och reformen ger inte fullgoda incitament att spara energi och minska utsläppen. Skattesystemet behöver utvecklas för att bli mer miljöstyrande. Det gäller att bevaka hur skattereformen påverkar utsläppen och samtidigt ge akt på vilka effekter andra styrinstrument haft och inte minst försäkra sig om att reformen inte motverkar målen i klimat- och energistrategin. Om det visar sig nödvändigt måste åtgärder vidtas för att se över reformen. Uppföljningen måste göras samordnat, eftersom finansministeriet svarar för skattelagarna men miljöministeriet är expertministerium för miljöstyrning och arbets- och näringsministeriet för samordning av energipolitiken och främjande av förnybara energikällor.

Utskottet vill uppmärksamma finansutskottet i synnerhet på följande detaljer där det inte ställer sig fiskalt svårt att stärka miljöstyrningen.

Drivmedel

Skattemodellen för drivmedel utgår från en teknikneutral modell som tar fasta på miljöeffekterna från energianvändning, koldioxidutsläpp och lokala utsläpp. Andelen skatt baserad på koldioxidskatt höjs och en kvalitetsgradering introduceras som ska beakta hälsofarliga lokala utsläpp, så som småpartiklar och kväveoxid. Skattereformen gynnar den nya generationens inhemska biobränslen, avfallsbaserad etanol och elbilar. Det är en bra utgångspunkt, men för att stärka miljöstyrningen behöver tyngdpunkten i beskattningen förskjutas mer från energiinnehållet till koldioxidkomponenten.

Enligt propositionen kommer naturgas och el som används som drivmedel fortfarande inte att beskattas, utan för gas- och elbilar tas ut en kombination av energiskatt och drivkraftsskatt. För helelektriska bilar och dieseldrivna hybridbilar föreslås egna drivkraftsskattenivåer där hänsyn tas till den årliga körsträckan, förbrukningen i genomsnitt och utsläppen. Dessutom kommer metanbilar att ha en drivkraftsskatt med egna skattenivåer.

Ur klimatperspektiv sett ger det i princip konsumenterna fel signaler om man nu börjar ta ut drivkraftsskatt på el- och gasbilar. Fordonstekniken befinner sig i ett brytningsskede i och med att den internationella forskningen och utvecklingen kring batteriteknik äntligen ser ut att slå igenom, vilket öppnar för en kraftfull marknadslansering av elbilar. Utskottet hänvisar till statsrådets klimat- och energistrategi (SRR 6/2008 rd) där regeringen för trafikteknikens del gått in för linjen att de fördelar som tekniken (el- och hybridbilar) för med sig ska utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt och personbilsvalet och sättet att använda personbilar påverkas genom bil- och fordonsbeskattningen, att insatser för att ta fram och införa ny fordonsteknik och biodrivmedel som till sina totala miljöeffekter och sociala effekter uppfyller kriterierna för hållbar utveckling ska främjas och att användningen av biodrivmedel ska styras genom fiskala metoder i riktning mot de bästa alternativen. För att nå önskade miljöeffekter måste den nya teknikens bilar först fås att öka, poängterar utskottet. Att bredda skatteunderlaget är en fråga som ur miljösynpunkt är lämplig att överväga efter att vi fått en ny struktur i fordonsparken.

El-, hybrid- och gasbilarnas andel är än så länge marginell och drivkraftsskatten saknar därmed totalt fiskal betydelse. För att skattesystemet ska bli miljöstyrande på det sätt som avses i klimat- och energistrategin, vore det motiverat att föreskriva om en övergångstid på minst tio år för drivkraftsskatten för dessa.

När det gäller naturgas leder den på energiinnehåll och koldioxidutsläpp baserade beskattningen till en tydlig skattehöjning. Det inkräktar i synnerhet på naturgasbussarnas lönsamhet. Naturgasbussar har börjat användas i stadstrafik. Fördelen med dem är att de lokala utsläppen är små, och följaktligen är det framfört allt med hänsyn till människors hälsa motiverat att satsa på dem. Naturgasbussar släpper ut ungefär hälften av det koldioxid som dieselbussar gör. Utskottet påpekar för finansutskottet att man i Sverige började använda biogas som drivmedel redan i mitten på 1990-talet. I början växte marknaden långsamt, men efter att den kritiska massan övertygats har ökningen varit kraftig. År 2009 fanns det redan över 23 000 biogasbilar och t.ex. i Stockholm kör ca 130 gasbussar. Biogasen står för över 60 procent av försäljningen av drivmedelsgas. Naturgasen spelar fortfarande en viktig roll som reservdrivmedel, eftersom tillgången till biogas varierar.

Därför är det ytterst nödvändigt att titta på vilka konsekvenser den förändrade lönsamheten för naturgas som används som drivmedel får för en framväxande park av biogasfordon. Genom att främja användningen av naturgas främjar man användningen av biogas som drivmedel, eftersom båda använder samma distributionssystem. Det har gjorts stora investeringar i distributionsnätet för naturgas och i trafikinfrastrukturen. Fundamentet för deras lönsamhet bör inte skadas, eftersom samma system också duger för biogasdistribution. Beskattningen kan och bör användas med kraft för att påverka de trafikmässiga miljö- och klimatpolitiska målen. Genom att främja användningen av biogas kan man också främja användningen av i synnerhet inhemska förnybara energikällor. Dessutom ersätter biogas som drivmedel i det närmaste fullt ut fossila bränslen, eftersom trafiken fortfarande så gott som helt är beroende av fossila bränslen.

Skattereformen slår indirekt hårt också mot busstrafiken. Enligt klimat- och energistrategin är det nödvändigt att främja kollektivtrafiken för att det ska finnas konkurrenskraftiga alternativ till personbilstrafiken. Genom insatser och subventioner för att utveckla kollektivtrafiken kan man enligt strategin höja kollektivtrafikens servicenivå och öka användningen. Skattereformen får motsatt effekt när skatten på dieselbränsle skärps och det inte finns något återbetalningssystem. Priserna kommer sannolikt att stiga till följd av höjningen. Utskottet menar att man måste följa vilka konsekvenser skatten får för att kollektivtrafiken, i synnerhet busstrafiken ska kunna överleva. Bussbolagen måste absolut kompenseras för skatteeffekterna.

Propositionen bygger för biobränslenas vidkommande delvis på hållbarhetskriterierna i det s.k. RES-direktivet om främjande av förnybara energikällor, vilket ter sig logiskt. Men man måste minnas att hållbarhetskriterierna i praktiken inte lyckats sätta stopp för markanvändningseffekter, som indirekt kan leda till icke-önskvärda växthusutsläpp från biobränsleproduktion. Hållbarhetskriterierna måste förbättras för att utvecklingen inte ska gå i fel riktning. Utvecklingen av biodrivmedel, inte minst s.k. andra generationens drivmedel och skattestöd till dem, möjliggör en inhemsk hållbar biodrivmedelsproduktion utan sådana negativa konsekvenser för klimatet, samhället och biodiversiteten som förknippas till exempel med användningen av palmolja.

Uppvärmningsbränslen

Genom att höja punktskatten på lätt och tung brännolja, stenkol och naturgas som används som uppvärmnings- och kraftverksbränsle tar man in ca 730 miljoner euro som kompensation för de skatteinkomster som föll bort när arbetsgivarens folkpensionsavgift slopades. Huvudparten av skattereformskostnaderna drabbar alltså uppvärmningen. För uppvärmningsbränslen är skattereformen uppbyggd på samma sätt som för drivmedel, dvs. att skatten för fossila bränslen består av en energi- och koldioxidkomponent. Däremot är skatten lägre än för drivmedel.

Utskottet påpekar att skattereformen utesluter utsläppshandeln som styrmedel och på så vis i princip gör det svårare både för en energieffektiv industri och för kraftvärmeproduktion att stå sig i konkurrensen med värmeproduktion inom den icke-handlande sektorn. Energiskattereformen får inte leda till att lönsamheten försämras inom den energiintensiva industrin till den grad att företag flyttar bort från Finland och risken för koldioxidläckage realiseras. För att undvika koldioxidläckage behövs en skattegiljotin som omfattar merparten av den energiintensiva industrin, främst företag inom metallförädlingsbranschen. Enligt förslaget sänks koldioxidskatten för bränslen som används i kraftvärmeproduktion med 50 procent för att minska överlappande koldioxidstyrning och förbättra kraftvärmeproduktionens konkurrenskraft. Dessutom höjs energiinnehållsskatten på naturgas i etapper.

Den ansenliga stegringen i naturgaspriset beror främst på att naturgasen hittills åtnjutit en rejäl skattelättnad. Reformen är enligt utskottet ett steg i rätt riktning, men för att företagen ska kunna anpassa sig till den måste den ske stegvis. En längre övergångstid kunde gott motiveras med naturgasens indirekta positiva miljöeffekter (den befintliga infrastrukturen och dess logistiska effektivitet, små lokala utsläpp m.m.). Energieffektiva kraftvärmeanläggningar som drivs med naturgas och torv, dvs. fjärrvärmeverk som finns i många städer, kan drabbas av sämre konkurrenskraft jämfört med separata energiproduktionslösningar, vilket kan resultera i en utveckling som leder bort från de klimatstrategiska målen. Risken finns att naturgasen tappar i konkurrenskraft jämfört med stenkol till den grad att inmatningsordningen ändras med ökade utsläpp som följd. Å andra sidan får man inte heller glömma bort att en del aktörer åtminstone delvis kommer att få gratis utsläppsrätter och därmed en tryggad konkurrenskraft. Också på denna punkt är det ytterst viktigt att man bevakar vilka konsekvenser skattereformen får.

Utskottet betonar att skattereformen bör lägga fast en sådan nivå på stenkolsskatten att den inte försämrar möjligheterna att öka användningen av förnybar energi och på sikt sluta använda stenkol.

Det enda undantaget från systemets grundstruktur är torven, som har en lägre skatt än den allmänna. Torv ger upphov till växthusutsläpp och bör därför beskattas. Å andra sidan kan torven påverka priset på gagnvirke och produktionsstödet för skogsflis som grundar sig på utgifterna för användning av torv och trä och därför har koppling till utsläppsrättspriset, som i sin tur påverkar kostnaderna för torvanvändning.

Skatten på torv är fiskal och följer inte grundstrukturen i energiskattereformen som bygger på miljöaspekter. Å andra sidan beskattas torven inte för närvarande, och därför handlar det om en principiell förändring när skatten nu utsträcks till torv. Torvens styrande effekt kommer i nuläget till uttryck endast via utsläppshandeln, eftersom merparten av torven används i anläggningar som omfattas av den handeln.

Utskottet påpekar att koldioxidutsläppen från energianvändningen av torv är ungefär lika stora som utsläppen från stenkol. Av Finska Vetenskapsakademiens publikation "Turpeen energiakäyttö", publicerad den 8 november i år, framgår det att de årliga koldioxidutsläppen hos oss varierar mellan 13 och 20 procent. Enligt publikationen är det inte motiverat eller ens möjligt att ändra energianvändningen av torv, men i ett 10—20-årsperspektiv borde man försöka öka andelen biobränslen i kraftverk som drivs med fasta bränslen för att därmed minska torvens andel. Användningen av torv bygger alltså på andra än miljöskäl; särbehandling av torv dikteras av en politik som utgår från sysselsättning, inhemsk råvara, försörjningsberedskap och regionala aspekter. Dessutom bör hänsyn tas till användningen av torv som blandbränsle när det främjar användningen av trä som energikälla.

Enligt utskottet mening behöver man utveckla beskattningen av torv så att också den bygger på energiinnehåll och specifika koldioxidutsläpp och ett återbäringssystem och att man i det sammanhanget beaktar torvanvändningen som ett led i energianvändningen av trä och de nämnda synpunkterna på sysselsättning, försörjningsberedskap m.m. Strukturen måste absolut ses över för att energianvändningen av torv kan minskas på sikt. Beskattningen måste även utsträckas till torvpelletar som används i stora pannor och läggas upp på ett sätt som är genomförbart också i administrativt hänseende.

Utskottet tillstyrker propositionen när det gäller befrielse av s.k. mikrokraftverk från elskatt. Skatt ska inte behöva betalas om elen produceras i en generator med en effekt på högst 50 kilovoltampere eller med en helhet bestående av flera elproduktionsanläggningar vars nominella effekt är högt 50 kilovoltampere. Detta ligger i linje med klimatstrategins vilja att öka decentraliserad förnybar energi. Men om vi får ett stort tillskott av små vindkraftverk, kan det hända att landskaps- och bullereffekterna leder till konflikter på det lokala planet, påpekar utskottet.

Den inmatningstariff för vindkraft som föreslås i regeringens proposition med förslag till lag om stöd till produktion av el från förnybara energikällor driver starkt på en utbyggnad av vindkraften. Utskottet håller också på att behandla en proposition om ändring av markanvändnings- och bygglagen som avser att göra tillståndsprocessen för vindkraftverk smidigare genom att vindkraftverk på vissa villkor kan få tillstånd direkt med stöd av en generalplan. Det är angeläget att följa upp de sammantagna effekterna av de här lagändringarna.

Jordbruk

Enligt propositionen är det tänkt att jordbrukets energiskattebelastning i stort sett ska förbli oförändrad. För att kompensera skattehöjningarna höjs återbäringarna av energiskatt till jordbruket. Ur miljösynpunkt är det beklagligt att reformen inte uppmuntrar jordbruket att använda förnybar energi utan tvärtom bevarar status quo där systemet gynnar lätt och tung brännolja på inhemska, förnybara energikällors bekostnad. Regeringen tillstår i propositionsmotiven att skatteåterbäringen passar dåligt ihop med klimatmålen. Eftersom jordbruket inte omfattas av utsläppshandeln borde beskattningen av energi vara det främsta styrmedlet i strävandena att nå de målsatta minskningarna.

Gårdar och landsbygdsföretag spelar en central roll i en decentraliserad produktion av jord- och skogsbruksbaserad bioenergi, framhåller utskottet. Självförsörjningsgraden av energi är relativt låg inom jordbruket, trots att det skulle gå att nå självförsörjning och t.o.m. överförsörjning. Detta är något som man bör ägna särskild uppmärksamhet och rikta incitamenten så att självförsörjningen förbättras. En decentraliserad förnybar energi inom jordbruket får inte heller draghjälp av strukturen i inmatningstariffpropositionen (RP 152/2010 rd), där små anläggningar under 100 kilovoltampere inte omfattas av tariffen. Skälet är att de administrativa kostnaderna blir lika stora som kostnaderna för stora anläggningar men att de små anläggningarnas betydelse är marginell då det gäller att öka de förnybara källornas andel. Trots det vill utskottet poängtera att klimatstrategins mål för växthusgasutsläpp och energisparande bör tillgodoses på lämplig sätt även i stödpolitiken för jordbruket och i jordbruksbeskattningen.