Motivering

Allmänt

Propositionen avser att genomföra en större översyn av fiskelagstiftningen, varvid lagen om fiske från 1982 () ska ersättas med en likalydande lag. Det främsta syftet med propositionen är att trygga fiskarnas naturliga fortplantning och hela livscykel genom att möjliggöra nödvändiga fiskebegränsningar och andra åtgärder. Den nya lagen om fiske syftar till att ordna nyttjandet av fiskresurserna på ett sätt som är mer ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbart.

Enligt propositionsmotiven kan den föreslagna lagen om fiske bättre trygga livskraftiga fiskbestånd och biologisk mångfald och effektivisera skyddet av hotade och försvagade fiskbestånd. Utifrån de senaste forskningsrönen menar utskottet att lagförslagets allmänna mål är riktigt, dvs. att man övergår från en fiskevård som fokuserar på utplantering till en vård som grundar sig på naturlig fortplantning.

Totalrevideringen av lagen om fiske har varit en lång process. Den har krävt sammanjämkning av delvis motstridiga intressen särskilt när det gäller skyddet av fiskbestånd versus utnyttjandet av fiskresurserna och fördelningen av fiskerätt mellan olika grupper av fiskare. Utskottet påpekar att propositionen om lagen om fiske sammantaget är en kompromiss mellan divergerande intressen. Den har dock som ett klart och välkommet mål att effektivisera skyddet av fiskbestånden.

Utskottet konstaterar att den föreslagna lagen lägger grunden för ett hållbart utnyttjande och en hållbar skötsel av fiskbestånden, men den egentliga regleringen av fisket grundar sig på bestämmelser på lägre nivå. Det är dock i nuläget tämligen svårt att bedöma vilken praktisk betydelse lagförslaget får för skyddet av fiskbestånden och för ett hållbart utnyttjande, eftersom en stor del av regleringen av fisket grundar sig på förordningen om fiske (under beredning) och på NTM-centralernas beslut. Fisket måste kunna regleras effektivt redan på ett tidigt stadium när forskningen påvisat att en fiskart eller ett fiskbestånd är hotat.

Fiskbeståndens tillstånd

Utskottet konstaterar att tillståndet för olika fiskarter och fiskbestånd har beskrivits i propositionsmotiven. Fiskets acceptabilitet är enligt propositionen till vissa delar utsatt för tryck särskilt när det gäller ekologisk hållbarhet, eftersom tillståndet för en del fiskbestånd i Finland har försvagats. Utskottet vill poängtera att den reglering som möjliggörs av den föreslagna lagen innebär att fisket kan inriktas och dimensioneras bättre såväl regionalt som nationellt på det sätt som tillståndet för fiskbeståndens tillstånd kräver. Beståndens livskraft är vid sidan av fisket i hög grad beroende av vattenkvaliteten i vattendragen och av andra miljöfaktorer och mänsklig verksamhet. Tillståndet för fiskbestånden varierar mycket stort i de olika vattendragsområdena i landet. Övergödningen och inte minst igenslamningen av lekområden är ett stort problem i kustvattnen.

Merparten av de hotade fiskarterna är vandringsfiskar. Utskottet fäster uppmärksamhet vid att i den hotgradsklassificering av arterna i Finland som publicerades 2010 har insjölax, havs-öring, havslevande harr och Saimenröding klassificerats som akut hotade. Insjölaxen i Saimen är för närvarande helt beroende av utplantering. Tillståndet för havsöringsbestånden i Finland är det svagaste bland alla Östersjöstater, och fångsterna grundar sig nästan helt på utplantering. Bestånden av havslekande harr har gått tillbaka och bestånden av havsharr som leker i åar och älvar har helt försvunnit. Starkt hotade fiskarter är insjööring söder om polcirkeln och vandringssik som förökar sig i naturen. Ålbestånden är starkt hotade i hela Europa.

Det finns dock också fiskbestånd i gott tillstånd i såväl insjövattnen som havsvattnen. I havsvattnen är strömmings- och vassbuksbestånden för närvarande tämligen rikliga. Tillståndet för abborr-, gös-, siklöje-, gädd-, lak- och sikbestånden varierar på olika vattenområden beroende på gynnsamma och ogynnsamma miljöförhållanden samt det växlande fisketrycket. Vid Finska vikens kust, i Skärgårdshavet och delar av Finska viken och i vissa insjöar har bestånden av vårlekande karpfiskar ökat kraftigt i och med eutrofieringen. Hotgradsklassificeringen för laxbestånden i åar och älvar som mynnar ut i Östersjön och Ishavet har lindrats till sårbar.

Vården av fiskbestånden

Utskottet konstaterar att strävan i dag är att vårda och stärka fiskbestånden bland annat genom att sköta om livsmiljöerna, bygga fiskvägar, styra fisket, freda arter och bestånd och plantera ut fisk. Behovet att oftare än förr återställa möjligheten till naturlig fortplantning också i utbyggda vattendrag har ökat särskilt genom EU:s ramdirektiv för vatten och dess ålägganden rörande vattenvård samt genom de nationella och internationella målen för bevarande av naturens mångfald. I synnerhet i modifierade vattendrag är det inte alltid möjligt att återställa den naturliga fortplantningen. I dessa områden behövs utplantering också i fortsättningen. Vid utplantering gäller det dock att ta hänsyn till beståndens ursprung och bevarandet av mångfalden. Likaså måste man bättre än hittills följa hur utplanteringen lyckats och vilka konsekvenser den gett.

För att de ambitiösa målen i den nya lagen om fiske ska uppnås krävs ett mångsidigt, sektoröverskridande och utbyggt samarbete. Lagförslagets bestämmelser särskilt om regionalt samarbete är välkomna. Det samma gäller bestämmelserna om att expertisen vid miljöförvaltningens olika sektorer ska utnyttjas mångsidigt i detta samarbete. Förbättringen av vattendragens tillstånd och vården av fiskbestånden ska i fortsättningen i högre grad behandlas som ett integrerat komplex. Utskottet menar att ett nära samarbete i frågor som rör förbättringen av vattennaturens tillstånd och regleringen av fisket i bästa fall kan bidra till snabbare och effektivare restaureringsprojekt och anknytande stödåtgärder, till exempel reglering av fisket och planering av utplanteringar. För att bevara mångfalden av fiskbestånd är det i dagsläget ändamålsenligt och rentav nödvändigt att styra tillräckligt med resurser till åtgärder som främjar naturlig fortplantning.

Ett ökat men ändå hållbart utnyttjande av mindre värdefulla fiskbestånd skulle jämna ut fisketrycket på de mest utnyttjade fiskbestånden. Att få till stånd ett balanserat fiske som inriktas på de starka bestånden av olika arter och som är optimal med tanke på den avkastning som fångsten ger är likaså ett viktigt steg på vägen mot de mål som fastställts i Riokonventionen om biologisk mångfald. Utskottet påpekar att den biologiska mångfalden också omfattar genetisk mångfald inom en art. Också denna genetiska aspekt ska skyddas i enlighet med EU:s ramdirektiv om en marin strategi (2008/56/EG; kommissionens beslut 2010/477/EU, indikatorer 1.3.2 och 3.3.4).

Ett viktigt mål med propositionen är att främja vattenvården i fiskeriområdena med hjälp av planer för nyttjande och vård. Utskottet ser det som viktigt att man också på detta sätt effektivt främjar en förbättring av vattendragens tillstånd samt genomförandet av restaureringsprojekt och eventuella fiskebegränsningar i anslutning till dem.

Det är inte möjligt att slå fast klara, allmänna mål för vården av fiskbestånden, men vissa allmänna principer måste dock följas för att konkretisera vad som är hållbart utnyttjande. I propositionen (s. 17) nämns till exempel principen om minst en lekomgång, genom vilken ett hållbart utnyttjande av bestånden av vissa lokala fiskarter kan säkerställas på lång sikt. Bestånd av vandringsfisk kan inte garanteras genom denna princip, utan det krävs ett skydd som täcker hela livscykeln.

Det centrala är enligt utskottet att på lång sikt och i alla lägen där det är möjligt sträva till att den hållbara avkastningen grundar sig på naturlig fortplantning. Viktigt är också att genom förutseende reglering undvika att fiskbestånd hotas. Akut hotade fiskarter måste fredas på ett tidigt stadium.

Regleringen av fisket

Enligt propositionen kommer regleringen av fisket att få en allt viktigare ställning i vården av fiskbestånden. Regleringen syftar till att bevara fiskarterna och bestånden samt till ett hållbart utnyttjande. Landsomfattande förvaltningsplaner ska ligga till grund för regionala åtgärder.Ett exempel på en sådan plan är den nationella lax- och havsöringsstrategin för Östersjöområdet 2020; statsrådets principbeslut 16.10.2014. I samband med verkställandet av lagen kan det bli nödvändigt att inledningsvis begränsa fisket mer än i dag. När de försvagade beståndens tillstånd förbättrats kan begränsningar hävas också i de berörda vattnen.

Enligt propositionen ska regleringen av fisket grunda sig på en planering som går nerifrån uppåt. I enlighet med nuvarande praxis ska innehavaren av fiskerätten, dvs. i de flesta fall vattenområdets ägare, ansvara för ordnandet av det lokala fisket. Dagens fiskeområden ska enligt propositionen ändras till fiskeriområden. Områdenas areal ska utökas och gränserna för områdena fastställas utifrån fiskbeståndens livscykel och fisket.

Den nya systemet för planering av nyttjande och vård av fiskresurserna baserar sig på planer för fiskeriområden. Planerna ska utarbetas i samarbete med innehavarna av fiskerätt i området, kommersiella fiskare och fritidsfiskare samt miljöorganisationer. Fiskeriområdet ska lägga fram ett förslag till reglering av fisket i området. Regleringen kan till exempel gälla storleken på nätens maskor. Det faktiska beslutet om begränsningar ska enligt propositionen fattas av NTM-centralerna. Det kommer att krävas en bred satsning på planerna för nyttjande och vård om det lokalt ska bli möjligt att planera nyttjandet och vården av bestånden bättre än i dag. Utskottet menar att det i synnerhet förutsätter systematisk insamling av data om beståndens tillstånd och utveckling. Det nya Naturresursinstitutet måste kunna producera lokalt tillämpliga forskningsrön som kan utnyttjas när man planerar regleringen av fisket i fiskeriområdet.

Lagförslaget ger statsrådet och jord- och skogsbruksministeriet ett tämligen omfattande bemyndigande att utfärda förordning om regleringen av fisket. En förordning om fiske ger lagstiftningen det svängrum som behövs för att reagera på förändringar i fiskbestånden och fångstsätten tillräckligt smidigt och utifrån de senaste forskningsrönen. Bemyndigandena måste också utnyttjas på ett tillräckligt tidigt stadium. Enligt 55 och 56 § i lagförslaget kan bestämmelser om fredning av fiskar och om fångstmått för fisk utfärdas genom förordning av statsrådet. Den nya bemyndigandet att föreskriva också om största fångstmått är med tanke på skyddet för tillväxten av fiskarterna och fiskbestånden ett välkommet komplement till dagens bestämmelser om minsta fångstmått. Därigenom ökar möjligheterna att skydda stora honfiskar som är viktiga för reproduktionen.

Enligt 70 § i lagförslaget är det förbjudet att i en bäck hålla fasta och stående fångstredskap, med undantag för katsor samt kräftburar och mjärdar för nejonöga. Enligt propositionsmotiven får vid fiske med de nämnda fångstredskapen bäcken dock inte stängas av helt, utan en tillräckligt stor del av bäcken ska lämnas fri från fångstredskap så att fisken kan passera. I motiven konstateras också att bäckarna är små vattenområden, men att de har en central betydelse för till exempel öringens livscykel. Utskottet konstaterar att vattenlagens bestämmelser om allmänna farleder inte gäller bäckar och därför inte begränsar fisket på samma sätt som i älvar. Miljöutskottet föreslår att jord- och skogsbruksutskottet utreder om det för skyddet av hotade vandringsfiskar är skäl att begränsa fisket med katsor i bäckar till vattendrag utan vandringsfisk eller till exempel endast tillåta vårfiske.

Enligt en uppskattning av Vilt- och fiskeriforskningsinstitutet finns det i Finland cirka 1,5 miljoner fiskare (något beroende på beräkningssätt), av vilka en stor del endast fiskar sporadiskt. För att säkerställa att fiskereglerna efterlevs måste därför reglerna vara enkla att följa och alla måste enkelt kunna få information om aktuella begränsningar. Det är ytterst viktigt att i samband med revideringen av lagen om fiske ta fram ett lättanvänt, webbaserat system som ger aktuell information om alla regionala och lokala begränsningar för fisket.

Regleringen av fiske med nät

Enligt 49 § i lagförslaget har bara kommersiella fiskare och de som handlar på deras vägnar rätt att använda fångstredskap som är avsedda för kommersiellt fiske. Sådana fångstredskap är bland annat nät med en sammanlagd längd som överskrider 240 meter per fångst- eller båtlag. I praktiken innebär det vid fritids- och husbehovsfiske en begränsning av antalet till åtta nät på 30 meter. Begränsningen gäller dock inte i samernas hembygdsområde. Enligt den föreslagna 47 § kan NTM-centralen också i andra områden bevilja dispens för att använda fler nät än det tillåtna antalet.

Utskottet konstaterar att detta är en helt ny begränsning, eftersom antalet nät inte begränsas i den gällande lagen om fiske. Regleringen av antalet nät hör i stället normalt till andelslaget eller innehavaren av en privat vattenfastighet. Enligt propositionsmotiven (s. 59) är det motiverat att tillåta endast kommersiella fiskare att använda effektiva fångstredskap med avseende på ett förnuftigt utnyttjande av fiskbestånden samt skydd av fiskbestånden. Syftet med det är att trygga tillgången till inhemsk fisk för detaljhandeln och konsumenterna. Utskottet menar att den stigande efterfrågan på närmat skapar goda förutsättningar för att utveckla ett hållbart yrkesfiske till havs och i insjöområdena. Det är dock särskilt i många insjöområden möjligt att utveckla ny, småskalig närmatsproduktion i mindre utnyttjade vattendrag.

Tillståndet för fiskbestånden uppvisar stora årliga variationer och årslånga cykler, så regleringen av fisket kräver också lokala bestämmelser. Den för större delen av Finland föreslagna maxlängden för nät på 240 meter är inget hinder för fritids- eller husbehovsfisket. Tvärtom kan 240 meter på vissa ställen vara i överkant. Å andra sidan finns det till exempel i norra Finland områden där man i husbehovsfisket av tradition använder tämligen många nät. Enligt 49 § i lagförslaget finns därför inga begränsningar för användningen av nät i samernas hembygdsområde. Det traditionella husbehovsfisket med nät är ett viktigt inslag i den samiska fiskekulturen. Den allmänna begränsningen av nätfisket i övriga norra Finland kan ställvis försvåra husbehovsfisket, som fortsatt är en viktig fiskemetod i dessa områden. Utskottet föreslår att jord- och skogsbruksutskottet utreder om det dispensförfarande som avses i 47 § i lagförslaget tydligare än i förslaget kan kopplas till fiskeriområdets plan för nyttjande och vård. I planen kunde fiskeriområdet föreslå de områden där NTM-centralen genom ett förenklat förfarande skulle kunna bevilja dispens för användning av nät på över 240 meter, i det fall att en hållbar avkastning tillåter det.

Särskilda frågor rörande bestånden av vandringsfisk

Enligt propositionsmotiven är lagens syfte att effektivisera särskilt de åtgärder som behövs för att trygga vandringsfiskarnas livskraft och naturliga fortplantning. Flertalet av de hotade fiskarterna i Finland är vandringsfiskar. Det är därför nödvändigt att lagförslaget har ett separat kapitel om vandringsfiskar och tryggandet av deras gång.

Det svaga tillståndet för många bestånd av vandringsfisk är en följd av alltför intensivt fiske i förhållande till de naturliga beståndens tillstånd. Även miljöförändringar har spelat in. I syfte att trygga vandringsfiskars livscykel försöker man genom lagförslaget rikta regleringen och begränsningarna av fisket till s.k. känsliga områden, såsom å- och älvmynningar och fors- och strömområden. Strävan har varit att aspekten som gäller livskraftiga vandringsfiskar dels ska tas upp i separata bestämmelser, dels integreras i hela den föreslagna lagen om fiske, inte bara i kapitlet om vandringsfiskar (kap. 7).

Utskottet understryker att en hållbar vård av bestånden av vandringsfisk förutsätter att fiskens hela livscykel beaktas. Det utsatta läget för många bestånd beror på att vattendrag dämts upp och på annat vattenbyggande. Med undantag för Tana älv, Nejdenälven, Torne älv och Simo älv är de stora vandringsfiskälvarna i Finland utbyggda för produktion av vattenkraft. En lyckad vård-, bygg- och restaureringsinsats i de utbyggda älvarna förutsätter dock att man identifierar de förändringar i vattendraget och dess fiskbestånd som utbyggnaden lett till. För att stärka bestånden av vandringsfisk krävs därför i många fall också andra åtgärder än enbart reglering av fisket.

Många internationella förbindelser, förändringarna i de allmänna värderingarna och principerna för bevarande av alla ekosystemtjänster talar likaså för att det sätts in brådskande åtgärder för att återställa bestånden av vandringsfisk i deras naturliga livsmiljö. Projekten för stimulering av bestånden av vandringsfisk kan stödas genom en systematisk och målinriktad reglering av fisket och genom åtgärder som förbättrar miljöns tillstånd.

Utskottet konstaterar att propositionen tämligen utförligt tagit hänsyn till den nationella fiskvägsstrategien och dess princip om att bestånden av vandringsfisk på lång sikt inte är livskraftiga utan naturlig fortplantning.Nationell fiskvägsstrategi; statsrådets principbeslut 8.3.2012. För vandringsfiskarnas del är det viktigt att de reglerande åtgärderna inom alla områden av livscykeln samordnas. Enligt 63 § i lagförslaget får fiske inte bedrivas så, att fiskar hindras från att nå sina lek- eller födosöksområden eller någon annan plats där fisket är begränsat i syfte att säkerställa fiskbeståndet eller så, att vården av fiskbeståndet försvåras i onödan. Det här är en bra utgångspunkt, menar utskottet.

Vandringsfiskar, och särskilt lax och havs-öring, planteras ut i riklig omfattning i såväl havet som i älvarna. En del av de senaste årens utsättningar har dock gett magert resultat, så det finns utrymme för förbättringar på den punkten. Utskottet menar att man systematiskt kan minska på de svagt avkastande utsättningarna av lax genom åtgärder som förbättrar överlevnaden under hela livscykeln i födosöksområdena och lek-älvarnas mynningar samt stärker den naturliga fortplantningen i lekälvarna. Tillståndet för bestånden av vandringsfisk kan dessutom stärkas genom avlägsnande av vandringshinder och byggande av fiskvägar, restaurering av fortplantningshabitat och förbättring av vattenkvaliteten.

En stor del av dagens utsättningar av vandringsfisk görs inom ramen för de skyldigheter som följer av beslut om vattenhushållnings- och miljötillstånd och som syftar till att begränsa de negativa effekterna av vattenbyggande för fiskarna och för fiskbestånden. Det är inte lätt att få till stånd ändringar i dessa vattenrättsliga beslut, men det behövs inte alltid heller några större ändringar. Det är dock viktigt att utveckla innehållet i fiskevårdsskyldigheterna. Skyldigheterna kan också innefatta bestämmelser om fiskvägar och restaurering av habitat i syfte att stimulera naturlig fortplantning där det är möjligt.

NTM-centralens uppgifter

Regeringen föreslår att NTM-centralerna ska ta över fiskeområdenas behörighet att vid behov begränsa fisket och även sköta vissa andra, helt nya uppgifter. Å andra sidan föreslås att administreringen av fiskerifrågor på statens vattenområden i sin helhet överförs från NTM-centralerna till Forststyrelsen. Samtidigt överförs också insamlingen av statens fiskeavgifter på Forststyrelsen. Utskottet konstaterar att de föreslagna uppgifterna lämpar sig väl för Forststyrelsen, som redan nu har tämligen stor erfarenhet av förvaltning av vattenområden och ordnande av tillståndsförsäljning.

En central förändring är att fattandet av regionala beslut om fiskebegränsningar vilka är förenade med utövning av betydande offentlig makt överförs från fiskeområdet till NTM-centralen. Enligt utskottet är överföringen av dessa uppgifter i sig motiverad. I lagförslaget ingår också bestämmelser om en samarbetsgrupp som ska främja samarbetet mellan olika aktörer och stärka informationsutbytet mellan myndigheter, fiskeriområdena och frivilligorganisationer.

I propositionsmotiven (s. 21) konstateras att den nya lagen kommer att öka arbetsbördan för NTM-centralerna i några års tid. Med hjälp av övergångsbestämmelser och utvecklingsprojekt som anknyter till verkställandet av lagen försöker man få övergången till den nya lagen att löpa så smidigt som möjligt. Det är enligt utskottet oroväckande att NTM-centralernas arbetsbörda ökas samtidigt som personalresurserna har beskurits och fortfarande minskar. Inom flera sektorer har uppgifter tillkommit genom såväl nationell lagstiftning som EU-lagstiftning.

Utskottet understryker att NTM-centralernas resurser har reducerats under de senaste åren och att dess verksamhet därigenom har effektiviserats. Eftersom uppgifterna trots det har blivit fler har resursläget inte alls lindrats. Också resurserna för fiskerifrågor har minskat så kraftigt att underskottet inte längre kan täckas genom effektivisering eller centralisering. Miljöutskottet betonar att NTM-centralernas kapacitet i stort ställs på prov i nuläget. Därför måste de nya arbetsuppgifter som avses i lagförslaget och det resursbehov de medför övervägas noga. NTM-centralerna måste ges en realistisk möjlighet att klara av uppgifterna.

För att främja utvecklingen av fiskeriförvaltningen har statsrådet nyligen utfärdat en förordning om närings-, trafik och miljöcentralerna (), där det bestäms om en modell med tre NTM-centraler som sköter fiskerifrågor. I denna modell ges en NTM-central riksomfattande uppgifter (NTM-centralen i Egentliga Finland), medan alla tre (NTM-centralerna i Lappland, Norra Savolax och Egentliga Finland) sköter regionala uppgifter. Alla nuvarande verksamhetsställen i landskapen bevaras dock. Ändringarna syftar till att effektivisera fiskeriförvaltningen, men samtidigt gäller det att se till att det också i fortsättningen finns tillräckligt många verksamhetsställen i landskapen. Särskild vikt måste likaså fästas vid att bevara kompetensen och överföra den till den personal som rekryteras: under de närmaste åren förlorar NTM-centralerna en betydande mängd kunskapskapital genom pensionsavgångar. För att NTM-centralerna ska kunna sköta regleringen av fisket måste personalen vara insatta i fiskerinäringen och ha lämplig utbildning.