2.1.1  Människohandelsoffrens särställning som mottagare av tjänster

Människohandel är en allvarlig form av brott mot individens frihet, där förövaren underkuvar sitt offer och utnyttjar honom eller henne för att på detta sätt uppnå ekonomisk eller annan nytta. Offrets frihet att fatta beslut om sitt eget liv och sina handlingar begränsas. Människohandel kan ta sig uttryck på många olika sätt. Det kan till exempel handla om människohandel som anknyter till sexuellt utnyttjande eller utnyttjande av arbetskraft eller tvingande till äktenskap. Den som faller offer för människohandel kan vara i sårbar eller svag ställning och ofta också stå i beroendeställning till gärningsmannen. Minderåriga kan bli föremål för samma former av människohandel som vuxna. Människohandel kan bedrivas som brottslig verksamhet över statsgränserna eller ske helt och hållet inom Finlands gränser. 

Enligt internationell rätt och EU-rätt utgör offren för människohandel en grupp som kan anses ha en viss särskild ställning som mottagare av hjälp och stöd. Staterna ska bedöma vilken typ av hjälp, stöd och skydd som offren ska ges, i vilket skede hjälpen och skyddet ska ges och vilka villkor eller begränsningar som kan ställas för hjälpen. I punkt 2.2.1 redogörs för några av de viktigaste avtalen och skyldigheterna i anslutning till internationell människohandel. 

På nationell nivå kan människohandelsoffrens särskilda ställning anses grunda sig på mottagningslagen, som i Finland ger offer för människohandel tryggad tillgång till exempelvis social- och hälsovårdstjänster enligt deras individuella behov samt handledning och rådgivning om människohandel. Det nationella hjälpsystemet för offer för människohandel och det statliga ersättningssystemet som tillämpas för att hjälpa dessa offer visar också att människohandelsoffren har en särskild ställning. Syftet med det nationella systemet är också att stödja aktörer som hjälper offer för människohandel, så att offrens behov av tjänster och hjälp kan uppfyllas helt. För människohandelsoffren själva visar sig denna särskilda ställning på så sätt att deras ställning och rättigheter som offer tillgodoses, och offren får också i praktiken de stödåtgärder som motsvarar deras behov.  

Riksdagens biträdande justitieombudsman bedömde i ett avgörande 2019 den särskilda ställning som offer för människohandel har (EOAK/3489/2017). I avgörandet konstateras det att de som faller offer för människohandel är i en utsatt ställning och behöver särskild hjälp och skydd. Enligt avgörandet bygger den särskilda ställning som en person som identifierats som offer för människohandel har på internationella bestämmelser och nationell lagstiftning. I avgörandet konstateras det att Finland på internationellt plan har förbundit sig till att tillhandahålla och ordna tillräckliga och lämpliga tjänster för personer som har blivit offer för människohandel. I syfte att uppfylla denna skyldighet som hör till det allmänna har bestämmelser om hjälp till offer för människohandel inkluderats i den nationella lagstiftningen. 

Avgörandet gällde en person som varit klient i hjälpsystemet och som hade en hemkommun. I anslutning till detta bedömdes ansvaret för hjälpinsatserna i kommunen. Enligt avgörandet har offer för människohandel rätt till alla hjälpåtgärder som avses i mottagningslagen. Detta innebär att offer för människohandel har rätt till samma allmänna social- och hälsovårdstjänster som övriga kommuninvånare samt dessutom rätt till särskilt stöd och tjänster som de behöver på grund av sin ställning som offer i enlighet med lagstiftningen om hjälp till offer för människohandel. I avgörandet konstateras att om tjänsteutbudet i kommunens social- och hälsovård inte innehåller tjänster som lämpar sig för klientens behov, kan dessa ordnas på annat sätt med stöd av mottagningslagen. Enligt avgörandet är kommunen när det gäller att hjälpa offer för människohandel alltså inte bunden till sina befintliga strukturer och urval av tjänster, utan den kan ordna helt individuella tjänster som tagits fram uttryckligen för offrets behov. Vidare hänvisas det till kommunens möjlighet att via närings-, trafik- och miljöcentralen begära ersättning från staten för kostnader för hjälp till människohandelsoffer. 

I avgörandet konstateras det också att eftersom klienten har haft en hemkommun och det därmed har varit på hemkommunens ansvar att ordna hjälpinsatser har det hjälpsystem som administreras av förläggningen i Joutseno med stöd av mottagningslagen haft en samordnande och rådgivande roll i klientens ärende.  

De ovannämnda utgångspunkterna har även beaktats i den handlingsplan mot människohandel för åren 2021–2023 som den 6 maj 2021 godkändes som statsrådets principbeslut (Justitieministeriets publikationer, betänkanden och utlåtanden 2021:15). 

2.1.2  Ordnandet av hjälp till offer för människohandel

Bestämmelser om hjälpsystemet finns i 4 kap. i mottagningslagen, som det redogörs närmare för i avsnitt 2.2.2 i propositionen. Alla offer har dock inte behov av särskilda hjälpinsatser, och alla vill inte nödvändigtvis bli klienter i hjälpsystemet. Även kommunerna, förläggningarna för asylsökande och olika aktörer inom den tredje sektorn kan erbjuda hjälp till offer som inte är klienter i hjälpsystemet. I sådana fall ska mottagningslagens bestämmelser om hjälpsystemet och hjälpinsatser inte tillämpas, eftersom tillämpningen av bestämmelserna förutsätter att personen är klient i hjälpsystemet. Migrationsverket ansvarar för styrningen, planeringen och övervakningen av det praktiska arbetet inom hjälpsystemet. Hjälpsystemets verksamhet administreras av förläggningen i Joutseno. Hjälpsystemet fattar inga beslut om ansökningar om uppehållstillstånd eller asyl. 

Personer kan föreslås bli upptagna i hjälpsystemet oberoende av vilket lands medborgare de är och om de har uppehållsrätt i landet eller inte. Således tillämpas mottagningslagens bestämmelser till exempel på människohandelsoffer som är klienter i hjälpsystemet och som inte har laglig uppehållsrätt i Finland men också på offer som är finska medborgare eller som har en i lagen om hemkommun (201/1994) avsedd hemkommun.  

Hjälpen till människohandelsoffer som är klienter i hjälpsystemet ordnas enligt en tvådelad modell. Kommunerna ansvarar för hjälpinsatser till de offer som har en hemkommun i Finland, medan förläggningen i Joutseno svarar för ordnandet av hjälpinsatser till offer som inte har en hemkommun i Finland. Förläggningen i Joutseno samarbetar med kommunen när det gäller att hjälpa människohandelsoffer som har en sådan hemkommun i Finland som avses i lagen om hemkommun. 

Förläggningen i Joutseno och offrets hemkommun kan ordna hjälpinsatserna själva eller köpa dem av en offentlig eller privat serviceproducent. 

Enligt 53 § i lagen om främjande av integration (1386/2010, nedan integrationslagen) ersätts en kommun för kostnader som orsakas av hälso- och socialvårdstjänster som ordnas på grund av specialbehov till följd av en persons ställning som offer för människohandel enligt 4 kap. i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd, tolkning, skyddet av personens säkerhet och andra åtgärder och tjänster som ordnas på grund av specialbehov i anslutning till personens ställning som offer. En förutsättning för att ersättning ska betalas ut är att personen är klient i hjälpsystemet. Vidare ska närings-, trafik- och miljöcentralen begära ett utlåtande av föreståndaren för förläggningen i Joutseno om huruvida de kostnader för vilka ersättning söks härrör från tillhandahållandet av åtgärder och tjänster på grund av personens ställning som offer för människohandel. Arbets- och näringsministeriet har gett en anvisning om vilka typer av kostnader som till exempel kan ersättas (anvisning om ersättning till kommunerna för kostnader som uppstår vid tillämpning av lagen om främjande av integration (1386/2010), VN/9190/2021-TEM-1). I förteckningen nämns som exempel bland annat särskilt psykologiskt eller psykoterapeutiskt stöd som möter de behov som en person som fallit offer för människohandel har, såsom traumafokuserad psykoterapi, samt besök hos läkare eller psykiatriker som görs för att bedöma behovet av psykoterapeutisk vård. Vidare nämns till exempel specialarrangemang i anslutning till boende, inkvartering och boendesäkerhet samt hälso- och sjukvårdskostnader som orsakas av människohandelsoffrets situation.  

I regeringens proposition till riksdagen med lagar om ändring av lagen om sektorsövergripande samservice som främjar sysselsättningen, lagen om främjande av integration och lagen om ett kommunförsök som gäller främjande av sysselsättningen (RP 84/2022 rd), som bereds av arbets- och näringsministeriet, föreslås det att också välfärdsområdet i fortsättningen ska kunna ersättas för de kostnader som orsakas av tjänster och stödåtgärder som tillhandahålls offer för människohandel. 

Kommunerna hjälper också människohandelsoffer som inte är klienter inom hjälpsystemet. I dessa fall tillämpas inte mottagningslagen på ordnandet av tjänster, eftersom termen offer för människohandel i mottagningslagen avser en person som upptagits i hjälpsystemet. Detta innebär att kommunen ordnar social- och hälsovårdstjänster för människohandelsoffer endast med stöd av allmänna lagar eller speciallagar som gäller dessa tjänster. Utgångspunkten för och det primära syftet med denna proposition är att genomföra de ändringsförslag som gäller mottagningslagen, hjälpsystemet och människohandelsoffer som upptagits i hjälpsystemet, med undantag av den ändring som föreslås i socialvårdslagen.  

2.1.3  Verksamheten inom hjälpsystemet för offer för människohandel

Hjälpsystemet för offer för människohandel inrättades 2006. Då ansvarade förläggningen i Joutseno för de vuxna klienterna och förläggningen i Uleåborg för de minderåriga klienterna. Det fanns en anställd inom hjälpsystemet. I nuläget har hjälpsystemet för offer för människohandel verksamhetsställen i Villmanstrand, Helsingfors, Tammerfors och Uleåborg och omfattar därmed hela Finland. Hjälpsystemet leds av föreståndaren för förläggningen i Joutseno och förläggningens biträdande föreståndare och sysselsätter dessutom 10 andra anställda. 

Den statistik över hjälpsystemet som fåtts visar att antalet framställningar om upptagning av en person i hjälpsystemet har ökat under de senaste åren, liksom även antalet klienter i hjälpsystemet.  

I tabellen nedan anges antalet framställningar om upptagning i hjälpsystemet. Siffrorna gäller endast personer som antas vara offer för människohandel. Det är också möjligt att göra en framställan om att ett offers barn i Finland ska upptas i hjälpsystemet. 

Tabell 1: Framställningar om upptagning i hjälpsystemet under 2016–2021, antal offer 

Den 31 maj 2022 omfattade hjälpsystemet 1 179 klienter. Av dessa var 909 människohandelsoffer och 270 barn till offer. Tabellen nedan visar hur det totala antalet klienter har utvecklats under de senaste åren. Antalet innefattar förutom personer som blivit offer för människohandel även minderåriga barn som står under klienternas vårdnad. 

Tabell 2: Antalet klienter inom hjälpsystemet under 2017–2022 

Bland klienterna i hjälpsystemet finns både finska och utländska medborgare, och människohandeln kan ha skett antingen i Finland eller utomlands. Enligt den senaste statistiska helårsöversikten representerade klienterna i hjälpsystemet den 31 december 2021 sammanlagt 63 olika nationaliteter. De fem vanligaste nationaliteterna var Irak (17 %), Somalia (16 %), Afghanistan (14 %), Nigeria (10 %) och Finland (5 %). Totalt 60 procent av klienterna är kvinnor och 40 procent är män. De vanligaste formerna av utnyttjande är tvångsarbete (41 %), sexuellt utnyttjande (32 %) och tvångsäktenskap (20 %). 

Av alla nya klienter som upptogs i hjälpsystemet 2020 var 56 procent asylsökande, 17 procent personer med uppehållstillstånd, 12 procent personer utan uppehållstillstånd och 6 procent finska medborgare. Av alla nya klienter 2021 var 61 procent asylsökande, 23 procent personer med uppehållstillstånd, 7 procent personer utan uppehållstillstånd och 7 procent finska medborgare.  

Bland de offer som varje år upptas i hjälpsystemet har människohandeln vanligtvis i de flesta fallen skett utomlands (66–70 %) och mer sällan i Finland (30–34 %). År 2020 upptogs emellertid något fler personer som blivit utnyttjade i Finland (51 %) i hjälpsystemet jämfört med antalet personer som blivit utnyttjade utomlands. Av dem som upptogs som klienter i hjälpsystemet 2021 hade 40 procent blivit föremål för utnyttjande i Finland och 60 procent blivit föremål för utnyttjande utomlands. Utnyttjande av personer där utnyttjandet skett i Finland handlade oftast om tvångsarbete (63 % år 2020 och 49 % år 2021), tvångsäktenskap (19 % år 2020 och 23 % år 2021) samt sexuellt utnyttjande (12 % år 2020 och 22 % år 2021). Utnyttjande som skett utomlands handlade oftast om tvångsarbete (36 % år 2020 och 39 % år 2021), sexuellt utnyttjande (39 % år 2020 och 32 % år 2021) samt tvångsäktenskap (18 % år 2020 och 28 % år 2021). 

År 2021 upptogs 28 barn och unga som klienter i hjälpsystemet, och 27 av dessa hade utsatts för utnyttjande med anknytning till människohandel utomlands och 1 i Finland. Antalet minderåriga fördubblades från år 2020. Under de tidigare åren upptogs i genomsnitt 10–14 minderåriga klienter i hjälpsystemet varje år. Människohandel med minderåriga har särskilt varit kopplat till tvångsarbete, sexuell exploatering och tvångsäktenskap. Ett barn kan ha utsatts för flera typer av människohandel. De minderåriga som upptogs i hjälpsystemet år 2021 var i allmänhet asylsökande. 

År 2021 hänvisades personer som antogs ha blivit offer för människohandel oftast till hjälpsystemet av Migrationsverket (26 %), en förläggning (19 %), ett rättsligt biträde (11 %) och Brottsofferjouren (11 %). En betydande del av offren ansökte själva om att bli upptagna som klienter i hjälpsystemet (13 %).  

Enligt den information som fåtts från hjälpsystemet har 184 personer avförts ur hjälpsystemet under perioden 1.1.2020–1.6.2022. Statistiken visar att den vanligaste grunden för avförande har varit att personen inte har ansetts ha något behov av hjälpinsatser (34 %). I cirka 13 procent av fallen har avförandet grundat sig på ett avgörande i en straffprocess.  

2.1.4  Aktörer inom tredje sektorn

I Finland är det i första hand myndigheter som utövar offentlig makt som ansvarar för arbetet med att hjälpa offer för människohandel Dessutom spelar aktörer inom den tredje sektorn, till exempel frivilligorganisationer som specialiserat sig på att identifiera och hjälpa offer för människohandel och ge dem råd, en betydande roll särskilt när det gäller att nå och identifiera offer för människohandel, ge dem råd och hänvisa dem till myndighetshjälp. Identifieringsarbete utförs till exempel inom ramen för organisationernas lågtröskeltjänster för rådgivning och stöd samt via uppsökande arbete. Organisationerna spelar en viktig roll när det gäller att identifiera framför allt sådana offer som inte vill eller vågar kontakta myndigheterna eller som är rädda för vad kontakten till myndigheterna kan leda till. Organisationerna samarbetar med många olika myndigheter bland annat genom att ordna och utveckla lokala stödåtgärder för offer i samarbete med myndigheterna.  

Av statsrådets handlingsplan mot människohandel framgår att 2020 identifierade Brottsofferjouren, Pro-Tukipiste, Flyktingrådgivningen och Monika-Naiset liitto sammanlagt 120 människohandelsoffer inom sina lågtröskeltjänster. Omkring 63 procent av alla människohandelsoffer som identifierades inom organisationerna bestämde sig för att ansöka om att bli upptagna i hjälpsystemet för offer för människohandel, medan cirka 57 procent bestämde sig för att göra en polisanmälan. Omkring 30 procent av alla människohandelsoffer som identifierades ville av olika orsaker inte ansöka om att bli upptagna i hjälpsystemet för offer för människohandel. En del av dem hänvisades till kommunala tjänster, mottagningstjänster eller organisationstjänster. Cirka 18 procent av alla människohandelsoffer som identifierades av organisationerna ville dock inte föra vidare att de blivit utsatta för människohandel, och sannolikt har deras situation som offer för människohandel aldrig kommit till myndigheternas kännedom. 

2.2.1  Konventioner och Europeiska unionens lagstiftning

2.2.2  Mottagningslagen

Enligt 1 § i mottagningslagen syftar lagen till att trygga försörjningen för och omsorgen om personer som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd samt till att trygga identifierandet av och hjälpen till offer för människohandel med iakttagande av respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- och rättigheterna och med beaktande av Europeiska unionens lagstiftning och de internationella fördrag som är förpliktande för Finland. I beredningen av bestämmelserna i mottagningslagen har särskild vikt fästs vid det ovan beskrivna direktivet om människohandel och Europarådets konvention. 

Enligt 2 § ska mottagningslagen och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den tillämpas på mottagande av personer som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd samt på hjälp till offer för människohandel. Enligt definitionen i 3 § i mottagningslagen avses med hjälpsystemet ett system inom vilket hjälpen till offer för människohandel ordnas och med offer för människohandel en person som har upptagits i hjälpsystemet. 

Bestämmelser om hjälp till offer för människohandel finns i 4 kap. i mottagningslagen. I 33 § 1 mom. i mottagningslagen finns en sammanställning av hjälpsystemets ändamål. Punkterna 1 och 6 gäller upptagning av en person i hjälpsystemet och avförande av ett offer för människohandel från hjälpsystemet. Punkterna 3 och 4 gäller ordnande av hjälpinsatser till offer för människohandel som inte har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland och samarbete med kommunen om hjälp till offer för människohandel som har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland. I 2 punkten föreskrivs om beviljande av återhämtnings- och betänketid samt förlängning och avbrytande av återhämtnings- eller betänketiden. I 5 punkten föreskrivs om identifiering av offer för människohandel i enlighet med 38 § 3 mom. I 2 mom. konstateras att i de fall som avses i 1 mom. 1, 2, 5 och 6 punkten fattas beslutet av föreståndaren för förläggningen i Joutseno eller av en av denne förordnad tjänsteman. 

I 34 § i mottagningslagen föreskrivs om framställning om att uppta en person i hjälpsystemet. Enligt den paragrafen kan en aktör inom den offentliga eller privata sektorn eller tredje sektorn göra en framställning till förläggningen i Joutseno om att en person som aktören antar är offer för ett människohandelsbrott ska upptas i hjälpsystemet. Framställningen kan också göras av personen själv. 

Enligt 35 § 1 mom. i mottagningslagen ska en person för vars del det har gjorts en framställning om upptagning i hjälpsystemet upptas i systemet, om personen med hänsyn till omständigheterna kan bedömas vara offer för ett människohandelsbrott och han eller hon är i behov av hjälpinsatser. Enligt 2 mom. kan också en person som bistår vid utredningen av ett människohandelsbrott upptas i hjälpsystemet, om han eller hon är i behov av särskild hjälp. Ett barn till en person som avses i 1 eller 2 mom. kan upptas i hjälpsystemet, om barnet befinner sig i Finland och är i behov av hjälp. 

I 36 § i mottagningslagen föreskrivs om en återhämtningstid och dess rättsverkan. Enligt 1 mom. kan en finländsk medborgare eller ett utländskt offer för människohandel som lagligen vistas i landet på det sätt som avses i 40 § i utlänningslagen i samband med beslutet om upptagning i hjälpsystemet ges en återhämtningstid på 30 dygn. Återhämtningstiden kan förlängas med högst 60 dygn, om offrets personliga förhållanden kräver det. Återhämtningstiden avbryts, om offret avförs från hjälpsystemet med stöd av 38 f § i mottagningslagen. När återhämtningstiden har löpt ut ska föreståndaren för förläggningen i Joutseno enligt 2 mom. trots sekretessbestämmelserna underrätta polisen om offret för människohandel och om det beslut genom vilket offret har upptagits i hjälpsystemet samt lämna de nödvändiga upplysningar som avses i 37 §. Enligt 3 mom. ska ett offer ges möjlighet att återhämta sig och att överväga samarbete med de behöriga myndigheterna för att reda ut människohandelsbrottet. Förundersökningsmyndigheten eller åklagaren får inte stå i kontakt med offret under återhämtningstiden utan offrets samtycke. 

Enligt 37 § i mottagningslagen har föreståndaren för förläggningen i Joutseno trots sekretessbestämmelserna rätt att lämna polisen upplysningar som är nödvändiga för att bedöma ett hot mot liv, hälsa eller frihet och förhindra en hotande gärning, om förläggningen i samband med att ett offer för människohandel upptas i hjälpsystemet eller efter det får upplysningar om omständigheter som ger anledning att misstänka att det föreligger ett allvarligt hot mot liv, hälsa eller frihet när det gäller offret, hans eller hennes närstående, ett annat offer för ett människohandelsbrott eller någon anställd i uppgifter inom hjälpsystemet. 

I 38 § i mottagningslagen föreskrivs om egentlig identifiering av offer för människohandel. I 1 mom. konstateras att när förundersökningsmyndigheten eller åklagaren inleder förundersökning av ett misstänkt, i 25 kap. 3 eller 3 a § i strafflagen (39/1988) avsett människohandelsbrott, identifierar förundersökningsmyndigheten eller åklagaren eventuella offer för brottet som offer för människohandel. I 2 mom. konstateras vidare att när Migrationsverket beviljar uppehållstillstånd med stöd av 52 a § 2 mom. i utlänningslagen identifierar Migrationsverket den som beviljats uppehållstillståndet som offer för människohandel. Enligt 3 mom. kan förläggningen i Joutseno identifiera ett offer för människohandel efter att ha hört den i 38 c § avsedda sektorsövergripande expertgruppen, om förundersökningsmyndigheten eller åklagaren har beslutat att inte inleda förundersökning i Finland men det finns grundad anledning att anse att en person som har upptagits i hjälpsystemet har fallit offer för människohandel utomlands, eller om det av ett beslut att avbryta eller avsluta förundersökningen framgår att en person ska anses ha fallit offer för ett människohandelsbrott men det inte har varit möjligt att föra saken till åklagare eftersom det inte finns någon att väcka åtal mot. 

I 38 a § i mottagningslagen föreskrivs det om hjälpinsatser. Enligt 1 mom. kan ett offer för människohandel hjälpas genom följande insatser: rådgivning och handledning, trygg inkvartering, mottagningspenning eller utkomststöd, socialservice, hälso- och sjukvårdstjänster, tolk- och översättartjänster, rättshjälp enligt lagen om rättegång i brottmål (689/1997) eller rättshjälpslagen (257/2002) samt juridisk rådgivning, spårande av föräldrar till offer som är barn som saknar vårdnadshavare eller spårande av någon annan som svarat för den faktiska vårdnaden om ett barn samt stöd för att offret tryggt ska kunna återvända. Enligt 2 mom. får offer för människohandel inte hjälpas mot deras vilja, om inte något annat föreskrivs i barnskyddslagen. 

Enligt 38 b § 1 mom. i mottagningslagen svarar förläggningen i Joutseno för ordnandet av hjälpinsatser till offer för människohandel som inte har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland. För ordnandet av hjälpinsatser till offer för människohandel som har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i Finland svarar hemkommunen i fråga. Enligt 2 mom. kan förläggningen i Joutseno och offrets hemkommun ordna hjälpinsatserna själv eller köpa dem av offentliga eller privata serviceproducenter. I 3 mom. konstateras att hjälpinsatserna ska ordnas utifrån en bedömning av det individuella stödbehovet hos offret för människohandel. När hjälpinsatser ordnas ska hänsyn tas till särskilda behov som beror på offrets ålder, utsatta ställning och fysiska och psykiska tillstånd samt till säkerheten för både offret och de anställda som ordnar hjälpinsatserna. 

I 38 c § i mottagningslagen föreskrivs om en sektorsövergripande expertgrupp. Enligt 1 mom. ska experterna finnas som stöd för de beslut som förläggningen i Joutseno fattar och som stöd för bedömningen av hjälpinsatserna till offer för människohandel och av offrens behov av skydd. Expertgruppen sörjer också för informationsutbytet mellan förläggningen och andra myndigheter. 

I 38 f § i mottagningslagen föreskrivs om avförande från hjälpsystemet. Enligt 1 mom. avför förläggningen i Joutseno ett offer för människohandel från hjälpsystemet, vid behov utifrån en helhetsbedömning av offrets personliga situation, om 1) offret inte längre är i behov av hjälpinsatser, 2) offret inte har identifierats som offer för människohandel i enlighet med 38 §, 3) det av ett beslut att avsluta förundersökningen framgår att det inte anses vara fråga om ett människohandelsbrott som avses i 25 kap. 3 eller 3 a § i strafflagen, 4) åklagaren inte väcker åtal för människohandelsbrott i ett mål som gäller offret eftersom åklagaren anser att ett människohandelsbrott som avses i 25 kap. 3 eller 3 a § i strafflagen inte har begåtts eller att det är fråga om ett annat brott, 5) domstolen har konstaterat att det inte är fråga om ett människohandelsbrott som avses i 25 kap. 3 eller 3 a § i strafflagen, 6) offret avlägsnar sig eller avlägsnas ur landet, eller 7) offret meddelar att han eller hon vill lämna hjälpsystemet eller har försvunnit. Enligt 2 mom. kan ett offer för människohandel avföras från hjälpsystemet, om han eller hon orsakar allvarlig fara för den allmänna ordningen eller säkerheten. Ett offer för människohandel som förläggningen har beslutat avföra från hjälpsystemet i enlighet med denna paragraf kan enligt 3 mom. få hjälpinsatser under en skälig tid efter beslutet. Enligt 4 mom. får ett beslut av förläggningen i Joutseno att avföra ett offer från hjälpsystemet verkställas genast även om beslutet inte har vunnit laga kraft, om inte något annat bestäms i beslutet. 

Enligt 55 § i mottagningslagen får andra i lagen avsedda beslut förutom tingsrättens beslut överklagas genom besvär på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). Som exempel kan nämnas beslut om upptagning i hjälpsystemet och beslut om avförande. 

2.2.3  Socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen

Kommunerna och samkommunerna har fram till den 31 december 2022 det huvudsakliga organiseringsansvaret för hälso- och sjukvårdstjänster för personer som har en i lagen om hemkommun avsedd hemkommun i deras respektive område. Från början av 2023 överförs ansvaret för organisering av social- och hälsovårdstjänster, räddningsväsendets tjänster samt andra tjänster och uppgifter om vilka det föreskrivs särskilt till 21 välfärdsområden samt till Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen. Verksamheten för sjukvårdsdistriktens samkommuner och för specialomsorgsdistrikten överförs också till välfärdsområdena. 

Syftet med strukturreformen av social- och hälsotjänsterna är att tjänsterna är samordnade, vårdkedjorna är smidiga och alla får behovsenliga och verkningsfulla tjänster vid rätt tidpunkt. Tyngdpunkten inom social- och hälsovården flyttas vidare till tjänsterna på basnivå och till förebyggande verksamhet. Målen för reformen är att på lång sikt trygga tillgången till social- och hälsovårdstjänster och tjänsternas kvalitet på enhetliga och jämlika grunder i hela landet. 

Enligt 8 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) svarar välfärdsområdet för ordnandet av social- och hälsovården inom sitt område och har organiseringsansvaret för invånarnas social- och hälsovård. Välfärdsområdet ska ha tillräcklig kompetens, funktionsförmåga och beredskap för att kunna svara för ordnandet av social- och hälsovården, och det ska sörja för att tillgången till social- och hälsovårdstjänster motsvarar invånarnas behov under alla omständigheter. Förutom att välfärdsområdet ska tillgodose invånarnas rättigheter ska det också ordna social- och hälsovårdstjänster för andra personer som vistas i deras område. Särskilda bestämmelser gäller om dessa personers rättigheter. 

Enligt 10 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård ansvarar välfärdsområdet för att de social- och hälsovårdstjänster som tillhandahålls kunderna samordnas till helheter. Välfärdsområdena ska se till att sådana kunder och kundgrupper som behöver samordnade tjänster på bred basis identifieras, att social- och hälsovården samordnas och servicekedjorna och tjänstehelheterna fastställs, att social- och hälsovårdstjänsterna samordnas med välfärdsområdets övriga tjänster och att de olika producenterna använder sig av den information som finns om en kund. Lagen om ordnande av social- och hälsovård innehåller också bestämmelser om bland annat anskaffning av tjänster från privata serviceproducenter. 

I socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) finns närmare bestämmelser om vilka tjänster välfärdsområdets organiseringsansvar omfattar. Socialvårdslagen är en allmän lag om socialvård som tillämpas på den socialvård som ordnas av kommunen, i fortsättningen av välfärdsområdet. I 11 § i socialvårdslagen föreskrivs det om stödbehov för vilka socialservice ska ordnas. Enligt 5 punkten ska socialservice ordnas för stödbehov på grund av närstående- och familjevåld samt annat våld eller annan illabehandling, Hälso- och sjukvårdslagen är i sin tur en allmän lag om hälso- och sjukvård som tillämpas på den hälso- och sjukvård som ordnas av kommunen, i fortsättningen av välfärdsområdet. 

2.4.1  Bestämmelserna om kopplingen mellan hjälp och straffprocess i mottagningslagen

Det har i olika sammanhang poängterats att den starka kopplingen mellan den hjälp som fås via det hjälpsystem för offer för människohandel som avses i mottagningslagen och straffprocessen och dess resultat leder till att en del av dem som blir offer för människohandel dels aldrig söker sig till hjälpsystemet eller får stödåtgärder som överensstämmer med deras faktiska situation, dels avförs från hjälpsystemet trots att de fortfarande behöver hjälp (t.ex. ovannämnda VN TEAS publikationsserie 24/2018, Diskrimineringsombudsmannens berättelse till riksdagen K 6/2018). I den ovannämnda VN TEAS-utredningen om den gällande mottagningslagen och dess tillämpning konstateras att hjälpsystemet bäst kan hjälpa dem vars straffprocess framskrider och i vars mål en dom om människohandel kan ges. Enligt utredningen leder den starka kopplingen mellan hjälpen och straffprocessen ibland till att hjälpsystemet i allt högre grad blir en aktör som hjälper de målsägande i ett människohandelsbrott. Även handlingsplanen mot människohandel, som publicerades 2021, lyfter fram den starka kopplingen mellan hjälpen och straffprocessen och hur den påverkar uppdagandet av människohandel. 

Enligt de internationella förpliktelserna får ett villkor för att erbjuda hjälp och stöd inte vara att offret i en utredning, ett åtal eller en rättegång är villigt att samarbeta med de utrednings-, åtals- och rättegångsansvariga myndigheterna.Enligt den gällande lagstiftningen och dess tillämpningspraxis ska misstänkta offer upptas i hjälpsystemet med låg tröskel. Om det utifrån de omständigheter som framkommer av personens berättelse, som har bedömts som trovärdig, finns skäl att anta att det är fråga om ett offer för människohandel som behöver hjälpinsatser, ska personen i fråga upptas i hjälpsystemet. Mottagningslagens 35 §, som gäller upptagning i hjälpsystemet, och tillämpningen av den sammanbinder inte upptagningen i hjälpsystemet och straffprocessen. Upptagningen i hjälpsystemet är till exempel inte beroende av huruvida en straffprocess inletts i ärendet eller under vilken brottsbeteckning en förundersökning har inletts i en pågående straffprocess. Att bli upptagen i hjälpsystemet förutsätter inte heller att personen förbinder sig att vittna mot gärningsmannen vid brottsutredningen eller rättegången. Detta konstateras med iakttagande av de internationella förpliktelserna även i förarbetena till lagen (RP 266/2014, s. 32 och 35). Utmaningarna med den gällande lagstiftningen har således inget samband med tröskeln till upptagning i hjälpsystemet. 

Mottagningslagens 36 §, som gäller återhämtningstiden och dess rättsverkningar har i olika sammanhang upplevts vara problematisk. Bestämmelsen om återhämtningstid medför i sig ingen skyldighet för offret att samarbeta med förundersökningsmyndigheterna. Om återhämtningstid beviljas ska dock uppgifterna om offret rapporteras från hjälpsystemet till förundersökningsmyndigheterna när återhämtningstiden har löpt ut. Då har det ingen betydelse vad offret har kommit fram till under återhämtningstiden, dvs. om han eller hon upplever sig vara beredd att samarbeta med de behöriga myndigheterna för att utreda människohandelsbrottet eller inte. 

Ett misstänkt människohandelsoffer ska informeras om denna rapporteringsskyldighet redan innan personen i fråga beslutar om han eller hon vill bli klient i hjälpsystemet. Vetskapen om att uppgifterna rapporteras till polisen i vilket fall som helst efter återhämtningstiden kan hindra en del offer från att söka sig till hjälpsystemet. Denna tendens finns i synnerhet bland de mest utsatta offren, som på grund av rädsla eller fördomar upplever en särskilt hög tröskel till att vända sig till de myndigheter som erbjuder hjälp. I handlingsplanen mot människohandel konstateras att det finns offer för människohandel som har en särskilt utsatt ställning i bland annat följande människogrupper: människor som säljer sex, drogmissbrukare, bostadslösa, barn och unga som utan tillstånd avlägsnat sig från sin vårdplats utom hemmet samt personer som vistas i landet utan uppehållsrätt. I praktiken har det framkommit situationer där rapporteringsskyldigheten i anslutning till beviljandet av återhämtningstid har lett till att offret inte vill ansöka om att bli upptagen i hjälpsystemet. 

Med hänsyn till det ovannämnda erbjuder återhämtningstiden med anledning av rapporteringsskyldigheten inte nödvändigtvis offret en genuin och faktisk möjlighet att återhämta sig från sina upplevelser och fatta ett genomtänkt beslut om att börja samarbeta med de behöriga myndigheterna, vilket är det egentliga syftet med återhämtningstiden. 

Den gällande bestämmelsen om återhämtningstid har varit utmanande även ur lagtillämparens perspektiv. Hjälpsystemet ska iaktta sekretess enligt 59 § i mottagningslagen och har således ingen rätt att på eget initiativ lämna upplysningar om sina klienter till polisen i andra situationer än de som anges i lagens 37 §, när det är nödvändigt för att kunna bedöma ett hot mot liv, hälsa eller frihet och förhindra en hotfull gärning. Samtidigt har det inte heller föreskrivits om någon kategorisk rapporteringsskyldighet i samband med upptagningen i hjälpsystemet. Däremot innehåller den gällande bestämmelsen om återhämtningstid en ovillkorlig rapporteringsskyldighet i situationer där återhämtningstid har beviljats. 

Det som sägs ovan har i praktiken lett till att bestämmelsen om återhämtningstid inte har tillämpats under de senaste åren. Hjälpsystemet har senast 2018 beviljat ett offer för människohandel som vistas lagligt i Finland återhämtningstid.  

Situationer där upplysningar om ett eventuellt offer för människohandel lämnas utan personens samtycke är utmanande även ur förundersökningsmyndigheternas synvinkel. Åtminstone i sådana fall där det som målsäganden berättar har stor betydelse med tanke på bevisningen i fråga om brottet, är det mer ändamålsenligt med tanke på förverkligandet av straffansvar att höra ett offer som i lugn och ro har fått återhämta sig efter sina upplevelser och som agerar på eget initiativ och inser vilken betydelse straffprocessen har. Det står klart att det är synnerligen utmanande att föra ett misstänkt människohandelsbrott till åtalsprövning eller ens inleda en förundersökning, om inte den berörda parten har ett eget intresse i att ärendet utreds. 

Enligt en bedömning som fåtts från hjälpsystemet är så gott som alla offer som upptas i systemet villiga att på eget initiativ göra en polisanmälan och gör de det också till sist. Utifrån detta kan man dra slutsatsen att de som söker sig till hjälpsystemet i regel är de personer som är beredda att göra en polisanmälan. Det är också möjligt att offrens förtroende för myndigheternas verksamhet har stärkts i och med de tjänster som erbjuds inom ramen för hjälpsystemet till den grad att offren har upplevt att det är tryggt att göra polisanmälan och nödvändigt bland annat för att deras rättigheter ska tryggas. I hjälpsystemet är de fall där klienten inte i något skede vill göra en polisanmälan relativt sällsynta. I de flesta fallen gör offret en polisanmälan efter att ha fått återhämta sig i lugn och ro och med stöd av den hjälp och rådgivning som hjälpsystemet erbjuder. I majoriteten av fallen lämnar hjälpsystemet en begäran om utredning på offrets begäran och med hans eller hennes samtycke. Alternativt kan offret få hjälp med att göra polisanmälan av en anställd från någon annan stödtjänst. Vidare ska det noteras att en del av de framställningar om upptagning i hjälpsystemet som avses i lagens 34 § lämnas av förundersökningsmyndigheten, dvs. polisen eller gränskontrollmyndigheten, vilket innebär att offret redan i utgångsläget samarbetar med den behöriga myndigheten och förundersökningsmyndigheten känner till det eventuella människohandelsbrottet. 

Utifrån vad som sagts ovan kan bestämmelsen om återhämtningstid inte anses vara ändamålsenlig ur offrets eller myndighetens synvinkel, och inte heller med tanke på den faktiska realiseringen av straffansvaret. Klienten kan inte heller anses ha lika stor nytta av återhämtningstiden som av betänketiden. Den senare beviljas personer som vistas i landet utan uppehållstillstånd och behövs för att legalisera vistelsen, medan återhämtningstiden inte har samma effekter ut offrets synvinkel. Beviljandet av återhämtningstid förbättrar i praktiken inte ett sådant människohandelsoffers ställning som har en hemkommun i Finland.  

Mottagningslagens 38 §, som gäller egentlig identifiering av människohandelsoffer, har kritiserats i olika sammanhang. Paragrafens 3 mom., som gäller den identifieringsmöjlighet som förläggningen i Joutseno har, ska analyseras särskilt ur den synvinkeln att syftet med propositionen är att försvaga kopplingen mellan straffprocessen och hjälpinsatserna. 

Enligt gällande lag kan förläggningen i Joutseno identifiera ett offer för människohandel, om förundersökningsmyndigheten eller åklagaren har beslutat att inte inleda förundersökning i Finland men det finns grundad anledning att anse att en person som har upptagits i hjälpsystemet har fallit offer för människohandel utomlands. Alternativt kan hjälpsystemet identifiera ett offer om det av ett beslut att avbryta eller avsluta förundersökningen framgår att en person ska anses ha fallit offer för ett människohandelsbrott men det inte har varit möjligt att föra saken till åklagare eftersom det inte finns någon att väcka åtal mot. 

Möjligheten för förläggningen i Joutseno att identifiera ett offer med stöd av lagens 38 § har egentligen begränsats till noggrant specificerade situationer som först förutsätter straffprocessuella åtgärder, vilket med tanke på utgångspunkten för propositionen kan betraktas som problematiskt. När förläggningen i Joutseno identifierar ett offer handlar det i praktiken oftast om sådana personer som sökt internationellt skydd i Finland och som misstänks ha blivit offer för människohandel utomlands men vars straffprocess inte kan föras vidare i Finland. I dessa situationer ska dock en polisanmälan göras innan förläggningen i Joutseno kan fatta beslut om identifiering, och dessutom ska ett beslut fattas om att inte inleda förundersökning eller att avbryta eller avsluta en förundersökning. Detta kan inte anses vara ändamålsenligt med tanke på offrets rättigheter, framför allt eftersom det i ett beslut om att avbryta eller avsluta en förundersökning inte nödvändigtvis tas ställning till huruvida ett människohandelsbrott har begåtts, vilket i sin tur är en förutsättning för att förläggningen i Joutseno ska kunna identifiera ett offer. 

Ett av de främsta problemen med lagstiftningen och dess tillämpning när det gäller kopplingen mellan hjälpinsatserna och straffprocessen har ansetts vara mottagningslagens 38 f §, som gäller avförande från hjälpsystemet. 

De gällande bestämmelserna innehåller flera olika grunder för avförande från hjälpsystemet, och en av dem är att personen inte har identifierats som ett offer för människohandel på det sätt som föreskrivs i 38 §. Om en person inte i egentlig mening identifieras som ett offer för människohandel innebär det enligt de gällande bestämmelserna ändå inte att personen i fråga automatiskt avförs från hjälpsystemet, utan förläggningen i Joutseno ska fatta ett separat beslut om detta. Detta har också poängterats i förarbetena till lagen (RP 266/2014, s. 36). I praktiken har det att en person egentligen inte har identifierats inneburit att bestämmelsen om avförande tillämpas och personen avförs från hjälpsystemet. Detta är problematiskt med tanke på syftet med propositionen till den del den egentliga identifieringen är kopplad till åtgärder som sker i straffprocessen. 

Enligt tillämpningspraxisen i fråga om de gällande bestämmelserna upphör en person att vara klient i hjälpsystemet i det fallet att straffprocessen i något skede avslutas på grund av att det inte anses vara fråga om uttryckligen ett människohandelsbrott. Som grund för avförande från hjälpsystemet har man till exempel använt att utredningsbeteckningen ändras från människohandel till någon annan brottsbeteckning, åtal väcks för något annat brott eller domstolen förkastar åtalen för människohandel. Med andra ord verkar en del av offren falla utanför den hjälp som enligt mottagningslagen ska erbjudas även i sådana fall där offret har varit berett att samarbeta med myndigheterna och med anledning av sina erfarenheter är i behov av hjälp men inga bevis har kunnat läggas fram i förundersökningen oberoende av offret. 

I straffprocessen bedöms ett fall inte med tanke på vad framskridandet av processen eller den slutliga domen innebär med avseende på de stödinsatser som offret ska ges. Ur straffrättslig synvinkel är det inte nödvändigtvis möjligt att entydigt bevisa att ett människohandelsbrott har skett, trots att personen i fråga de facto kan ha blivit ett offer för människohandel. Det att brottsbeteckningen i något skede av straffprocessen ändras från människohandel till någon annan brottsbeteckning innebär inte nödvändigtvis att personen inte skulle ha blivit föremål för människohandel. En förundersökning avslutas till exempel inte nödvändigtvis på den grund att det inte är fråga om ett människohandelsbrott, utan exempelvis på den grund att det inte är ändamålsenligt att fortsätta utredningen, eftersom brottet har skett utomlands eller tillräckliga bevis på brottet saknas för lagföring. Det att det i fråga om personer som blivit offer för människohandel utomlands i praktiken inte är möjligt att utreda brottet i Finland innebär inte direkt att inte personen skulle ha kunnat bli offer för människohandel och vara i behov av hjälp. Det bör också noteras att åklagaren kan ändra brottsbeteckningen till människohandel efter förundersökningen, även om brottet i förundersökningsskedet utreds under en annan brottsbeteckning.  

Den aktuella VN TEAS-utredningen om tillämpningspraxisen i fråga om bestämmelserna om människohandel och anslutande brott visar att det behöver arbetas fram en bättre uppfattning av såväl människohandelsbrottens art som syftet med och innehållet i lagstiftningen om människohandel (VN TEAS publikationsserie 2022:18). De observerade utmaningarna beror framför allt på bristande tolkningspraxis i fråga om människohandel, bristande kännedom om människohandelsfenomenet samt brist på rättslitteratur och utbildning i ämnet. Det är motiverat att påstå att det med tanke på likabehandling av offer är problematiskt om de ovan beskrivna utmaningarna i respektive fall även påverkar huruvida ett offer får hjälp. Offren bör inte hamna i en ojämlik ställning till exempel beroende på var brottet har skett eller var det utreds. 

Med tanke på vad som sagts ovan ter sig den starka kopplingen mellan hjälpen till offret och de beslut som fattas inom ramen för straffprocessen problematisk särskilt när det gäller att avföra personer från hjälpsystemet. Detta är inte hållbart med tanke på tillgodoseendet av offrets rättigheter när man beaktar de ovan anförda utmaningarna med straffprocessen samt det att personen kan ha betydande hjälpbehov som de facto beror på människohandel oberoende av hur personens upplevelser definieras via straffrättssystemet.  

Samtidigt måste det beaktas att syftet med hjälpsystemet för offer för människohandel är att hjälpa personer som blivit offer för människohandel. De internationella förpliktelserna utgår från att personer som blivit offer för människohandel ska identifieras och garanteras särskilt skydd och stöd. Syftet med hjälpsystemet är inte att garantera alla som blivit föremål för olika brott eller som annars hamnat i en svår situation de särskilda hjälpinsatser som är avsedda för människohandelsoffer. Det är i regel inte hjälpsystemets uppgift att erbjuda stödinsatser och tjänster i sådana fall där det inte är fråga om en situation som tyder på människohandel, även om personen i fråga skulle ha blivit utnyttjad. Med andra ord är det viktigt att en person kan avföras som klient från hjälpsystemet i sådana fall som inte helt klart har drag som tyder på människohandel, men samtidigt är det ur offrets perspektiv inte en hållbar lösning att göra detta med anknytning till en straffprocess. 

Med hänsyn till vad som sagts ovan verkar det uppenbart att de gällande bestämmelserna i mottagningslagen kopplar samman hjälpinsatserna och straffprocessen på ett sätt som inte kan anses vara motiverat. Detta verkar leda till att en del av de offer som behöver hjälp faller utanför de hjälpinsatser som avses i mottagningslagen antingen av den anledning att de aldrig har ansökt om att bli upptagna i hjälpsystemet eller för att de blir avförda från hjälpsystemet trots att de uppenbarligen behöver hjälpinsatser på grund av att de blivit offer för människohandel. Detta kan inte anses vara förenligt med ett offercentrerat tillvägagångssätt. Att koppla hjälpinsatserna till straffprocessen verkar inte heller vara motiverat med tanke på utredningen av brott eller realiseringen av straffansvaret. 

2.4.2  Bestämmelserna om identifiering av offer för människohandel i mottagningslagen

Det är varken ändamålsenligt eller möjligt att på ett enda sätt definiera hur offer för människohandel ska identifieras, eftersom definitionen beror på i vilket sammanhang, i vilken omfattning eller i vilken referensram det talas om identifiering. Identifiering kan på allmän nivå anses innebära att offer för människohandel nås och observeras, människohandeln kommer till myndigheternas kännedom och offren beviljas hjälpinsatser och kan utnyttja de rättigheter de har i och med sin ställning som offer. Identifieringen påverkar uppdagandet av människohandel, hänvisningen av offer till hjälpsystemet och till behövliga hjälp- och stödinsatser samt realiseringen av straffansvaret. 

En förutsättning för att syftena och målsättningarna med de internationella författningarna om människohandel ska uppfyllas är att offer för människohandel identifieras. Till exempel enligt den förklarande rapport som styr tolkningen av Europarådets konvention (Explanatory Report to the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings) är syftet med artikel 10 att trygga identifieringen av människohandelsoffer så att de kan dra nytta av de åtgärder som avses i kapitel III i konventionen. I kapitlet redogörs för insatser ämnade att blanda nnat skydda och främja offrens rättigheter. Europarådets konvention förpliktar parternas myndigheter till att identifiera människohandel. Med behöriga myndigheter avses enligt den förklarande rapporten de myndigheter som kan vara i kontakt med människohandelsoffer. Det är viktigt att dessa myndigheter har tillgång till personer som kan identifiera offer och hänvisa dem till hjälpsystemet. Särskilt viktig är identifieringsskyldigheten enligt artikel 10 i fråga om de offer som löper risk för att bli avlägsnade från landet. I artikeln konstateras att om de behöriga myndigheterna har grundad anledning att misstänka att en person blivit offer för människohandel ska denna person inte avlägsnas från deras territorium förrän de behöriga myndigheterna har slutfört identifieringen av personen. Syftet med skyldigheten är att säkerställa att offer för människohandel har möjlighet att fullt ut åtnjuta de rättigheter som hör till offer. 

I detta avsnitt bedöms de gällande bestämmelserna om identifiering i mottagningslagen, deras funktion och missförhållanden som kräver en förändring. 

Ett syfte med den gällande mottagningslagen är att trygga identifieringen av och hjälpen till offer för människohandel. Syftet med lagen preciserades i samband med den senaste revideringen av bestämmelserna, så att identifiering av och hjälp till offer för människohandel tydligare nämndes som ett syfte med lagen med hänsyn till internationella åtaganden som är bindande för Finland samt EU:s lagstiftning (RP 266/2014, s. 30). 

Mottagningslagen kan anses föreskriva om två typer av identifiering i två olika skeden. Bestämmelserna om framställning om att uppta en person i hjälpsystemet och upptagning i hjälpsystemet i lagens 34 och 35 § kan betraktas som en viss typ av preliminär identifiering. I det andra skedet är det fråga om egentlig identifiering av offer för människohandel enligt 38 §.  

Ett offer för människohandel som upptagits i hjälpsystemet kan hjälpas genom de hjälpinsatser som anges i 38 a §. I 38 b § konstateras att hjälpinsatserna ska ordnas utifrån en bedömning av det individuella stödbehovet hos offret för människohandel med beaktande av internationella åtaganden. I artikel 11.7 i direktivet om människohandel förutsätts att medlemsstaterna ska ta hand om brottsoffer med särskilda behov när dessa behov har sin grund i, framför allt, om de är gravida, deras hälsotillstånd, eventuella funktionshinder, eventuella mentala eller psykiska störningar, eller på grund av att de har utsatts för allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld. 

I nuläget är det av central betydelse för offret att bli upptagen i hjälpsystemet med tanke på att offrets särskilda ställning som mottagare av tjänster då beaktas på det sätt som förutsätts enligt internationella åtaganden, den nationella lagstiftningen och det ovan beskrivna avgörandet av riksdagens biträdande justitieombudsman. Även om ställningen som klient i hjälpsystemet inte i sig i alla situationer ger offret större rättigheter till vissa grundläggande tjänster är det ändå ur offrets synvinkel ofta viktigt att vara klient i hjälpsystemet, eftersom det på så sätt noteras att personen i fråga kan ha blivit offer för människohandel och därför behöver hjälpinsatser. För de offer som omfattas av mottagningstjänsterna och som upptagits i hjälpsystemet har detta på ett väsentligt sätt samband med beaktandet av de särskilda behov som beror på en persons särskilt utsatta ställning enligt 6 § i mottagningslagen. Offer som har en hemkommun har i sin tur i praktiken också lättare kunnat få tillgång till tjänster om de har upptagits i hjälpsystemet, eftersom detta har ansetts påvisa att personen har blivit offer för människohandel. I praktiken har tillgången till tjänster och stödåtgärder påverkats av om personen varit klient i hjälpsystemet såtillvida att klientrelationen gör det möjligt att ur statens medel betala ut sådana ersättningar till kommunen som avses i 53 § i integrationslagen. Ovan har det genom exempel beskrivits vilka typer av tjänster till offer som det har kunnat handla om. 

Ett exempel på hur upptagning i hjälpsystemet kan påverka offrets ställning avsevärt är att hjälpsystemet i samband med upptagningen i systemet kan bevilja offret betänketid enligt utlänningslagen (301/2004). Denna legalisering av uppehållstillstånd är viktig i fråga om offer som löper risk för att bli avlägsnade från landet. Offer som är klienter i hjälpsystemet får under betänketiden den hjälp och det stöd de behöver för att kunna göra medvetna och genomtänkta val även i andra myndighetsprocesser så att de rättigheter som de i egenskap av människohandelsoffer eventuellt har tillgodoses. Det är fråga om rättigheter som kan fås särskilt via uppehållstillstånds- eller straffprocesser och som ett offer inte kan garanteras med stöd av mottagningslagen. Betänketiden gör det möjligt för ett offer för människohandel att utnyttja sina rättigheter fullt ut. 

I 38 § i mottagningslagen föreskrivs om egentlig identifiering av offer för människohandel. Enligt förarbetena till lagen handlar det om en sådan identifiering av en persons ställning som till karaktären motsvarar den officiella identifieringen som avses i artikel 10 i Europarådets konvention och som är starkare än den ovan beskrivna preliminära identifiering som sker i samband med upptagningen i hjälpsystemet (RP 266/2014, s. 37).  

Enligt 38 § i mottagningslagen kan identifieringen ske på tre olika sätt. Dessa egentliga identifieringsförfaranden är sinsemellan mycket olika. Ett offer kan bli identifierat i och med beslut som fattas i en straff- eller uppehållstillståndsprocess, medan den identifiering som görs av förläggningen i Joutseno är ett separat förvaltningsförfarande där ett uttryckligt förvaltningsbeslut om egentlig identifiering fattas.  

I mottagningslagen föreskrivs inte i närmare detalj om vad den egentliga identifieringen innebär för offret eller vilka rättsverkningar den får. I praktiken fortsätter ett egentligt identifierat offers rätt till hjälp via hjälpsystemet att gälla tills offret avförs från hjälpsystemet genom ett separat beslut med stöd av 38 f § i lagen. De hjälpinsatser som ett offer har rätt till efter den egentliga identifieringen skiljer sig inte från de hjälpinsatser som ett offer har rätt till på grundval av att ha blivit upptagen i hjälpsystemet med stöd av 35 §. Redan upptagningen i hjälpsystemet förutsätter på det sätt som anges ovan att hjälpinsatser ordnas på basis av en bedömning av människohandelsoffrets individuella stödbehov, och till denna del förändrar den egentliga identifieringen inte rättsläget.  

Ur offrets perspektiv är det med avseende på tillgången till stödåtgärder av central betydelse att bli upptagen i hjälpsystemet med stöd av 35 § och därmed få sin särskilda ställning identifierad som mottagare av tjänster. Däremot kan den egentliga identifieringen te sig som en otydlig process för offret, eftersom den med avseende på hjälpinsatserna inte förändrar offrets situation och även i övrigt har få rättsverkningar. Det kan vara svårt för myndigheterna och andra aktörer som arbetar med ett offer att ge lättfattliga råd till offret om bestämmelserna om egentlig identifiering och dess rättsverkningar. Den gällande lagstiftningen kan också orsaka offer som är i utsatt ställning onödig ovisshet och belastning.  

Ovan har det framkommit att den möjlighet till egentlig identifiering som föreskrivs för förläggningen i Joutseno är problematisk, eftersom den egentliga identifieringen är bunden till åtgärder som vidtas i en straffprocess. Dessutom orsakar förfarandet för egentlig identifiering mycket administrativt arbete för förläggningen i Joutseno, och det är också en tidskrävande process. Innan ett beslut om egentlig identifiering av en klient kan fattas ska förläggningen höra en sektorsövergripande expertgrupp, vars medlemmar sköter expertuppgiften vid sidan av sina övriga tjänsteuppdrag. På grund av begränsade resurser har beslut om egentlig identifiering inte kunnat fattas i den omfattning som antalet klienter skulle förutsätta. År 2020 fattade förläggningen i Joutseno ett beslut om egentlig identifiering endast i fråga om 15 klienter. Även år 2021 fattades 15 beslut. Den 6 maj 2022 väntade omkring 200 klienter inom hjälpsystemet på ett beslut om egentlig identifiering. Bestämmelserna om egentlig identifiering kan således inte heller ur myndigheternas synvinkel anses vara ändamålsenliga.  

Som det har sagts ovan har den egentliga eller officiella identifieringsskyldigheten enligt artikel 10 i Europarådets konvention särskilt väsentlig betydelse för dem som löper risk för att bli avlägsnade ur landet. Syftet är att säkerställa att offret har möjlighet att utnyttja sina rättigheter fullt ut. Dessa rättigheter som hör till offer för människohandel gäller såväl hjälp- och stödåtgärder som ska ges, rättigheter som uppkommer via straffprocessen som uppehållsrätt.  

Förläggningen i Joutseno administrerar hjälpsystemet, inom vilket hjälpen till offer för människohandel ordnas, och tillämpar mottagningslagen i sin verksamhet. Förläggningen i Joutseno är inte behörig myndighet i frågor som gäller uppehållstillstånd, avlägsnande ur landet eller straffprocesser. Förläggningen har emellertid i samband med att ett offer upptas som klient i systemet möjlighet att på ovan beskrivet sätt bevilja en betänketid, under vilken offret inte kan avlägsnas ur landet. Behöriga myndigheter i frågor som gäller vistelse i landet är Migrationsverket, som ansvarar för beviljande av uppehållstillstånd, samt polisen och gränskontrollmyndigheten, som ansvarar för verkställandet av avlägsnande ur landet. Behöriga myndigheter ur straffprocessuellt perspektiv är förundersökningsmyndigheterna, åklagaren och domstolarna. De ovannämnda myndigheterna tillämpar inte mottagningslagen i dessa sina uttryckliga uppgifter.  

I mottagningslagen är det möjligt att fastställa när en person blir identifierad i den mening som avses i lagen och har rätt till de hjälp- och stödåtgärder som han eller hon behöver. Även om det inte föreskrivs om Migrationsverket och förundersökningsmyndigheterna som egentliga identifieringsansvariga aktörer i mottagningslagen betyder det inte att de i egenskap av behöriga myndigheter inte skulle vara skyldiga att identifiera människohandel i sin egen verksamhet. Den lagstiftning som tillämpas av uppehållstillstånds- och förundersökningsmyndigheterna innehåller inga bestämmelser om identifiering och ingen egentlig definition begreppet identifiering, men i praktiken identifierar dessa myndigheter offer i sin verksamhet och bedömer hur offrets rättigheter tillgodoses med stöd av sin egen behörighet och den lagstiftning som de tillämpar. Dessa myndigheters befogenheter när det gäller identifiering av människohandelsoffer grundar sig bland annat på utlänningslagen och förundersökningslagen.  

Förundersökningsmyndigheten spelar en central roll i identifieringen av människohandelsoffer. Förundersökningsmyndigheten kan anses identifiera ett människohandelsoffer i samband med att den fattar beslut om att inleda en förundersökning i utredningen av ett människohandelsbrott. Förundersökningsmyndigheterna spelar också en central roll i arbetet med att styra offer till hjälpsystemet. I samband med förundersökningen är det möjligt för offret att delta i processen för utredning av det misstänkta brottet. Efter en eventuell åtalsprövning har ett offer för människohandel möjlighet at vittna i en straffrättegång, och en lagakraftvunnen dom ger offret möjlighet att få dels ersättningar för det brott som han eller hon blivit utsatt för, dels de rättigheter som följer av de internationella åtagandena. Även Migrationsverket ska i egenskap av uppehållstillståndsmyndighet sträva efter att identifiera människohandel. Ställningen som människohandelsoffer beaktas i uppehållstillståndsprövningen, och offret beviljas vid behov uppehållstillstånd enligt artikel 14 i Europarådets konvention. 

Det att en person upptas i hjälpsystemet är för de andra myndigheterna ett starkt tecken på att personen kan vara ett offer för människohandel, vilket de i förekommande fall beaktar i sin beslutsprövning. Som det har konstaterats ovan kan förläggningen i Joutseno när den upptar ett offer för människohandel i hjälpsystemet bevilja offret en betänketid inom vilken offret kan återhämta sig från sina erfarenheter, ansöka om uppehållstillstånd och göra en polisanmälan. Syftet med betänketiden är bland annat att säkerställa att personen inte avlägsnas från landet i strid med artikel 10 i Europarådets konvention.  

Identifieringen av människohandelsoffer är ett av de centrala syftena och målsättningarna med mottagningslagen. De gällande bestämmelserna om identifiering utgör dock inte någon tydlig helhet för vare sig offret, dem som arbetar med offret eller myndigheterna. Bestämmelserna om identifiering i mottagningslagen behöver därför förenklas och förtydligas på ett sätt som bättre överensstämmer med syftet med den lag som reglerar hjälpverksamheten och identifieringen av offren med avseende på de hjälp- och stödåtgärder som de har rätt till. 

2.4.3  Socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen

Enligt systematiken inom socialvården fastställs de tjänster som ska tillhandahållas med stöd av socialvårdslagen enligt de stödbehov som definieras i 11 § i lagen. I 11 § i socialvårdslagen nämns till exempel människohandel inte uttryckligen som sådant stödbehov för vilket socialservice ska ordnas. Trots detta har stödbehov på grund av närstående- och familjevåld samt annat våld eller annan illabehandling, som nämns i 5 punkten i paragrafen, redan i nuläget ansetts omfatta även stödbehov som orsakas av människohandel och annan form av utnyttjande.  

Ett problem har i praktiken varit att det i vissa kommuner har varit oklart vilken lagstiftning som ska tillämpas i hjälpinsatser till offer för människohandel och hur socialvårdslagstiftningen ska tillämpas i förhållande till mottagningslagen när det gäller att hjälpa offer som upptagits i hjälpsystemet. Människohandelsoffren utgör en heterogen grupp med synnerligen varierande servicebehov. Många av deras servicebehov kan också mötas med stöd av den allmänna lagstiftningen om social- och hälsovård. I vissa fall kan en centralisering av tjänsterna och kompetensen kring offer för människohandel emellertid främja tillgången till ändamålsenliga tjänster, och att centralisera kompetensen har upplevts vara till nytta bland annat med tanke på den samlade expertisen. I vissa kommuner har hjälpen till offer för människohandel koncentrerats till en viss enhet, till exempel tjänsterna för invandrare. 

Enligt systematiken i hälso- och sjukvårdslagen är välfärdsområdena skyldiga att ordna i hälso- och sjukvårdslagen föreskrivna tjänster för sina invånare, till exempel sjukvårdstjänster eller mentalvårdstjänster. Hälso- och sjukvårdslagen innehåller dessutom bestämmelser om ordnande av tjänster för andra personer än välfärdsområdets invånare. I hälso- och sjukvårdslagens systematik föreskrivs det således inte att vissa specificerade grupper, såsom människohandelsoffer, har rätt till hälso- och sjukvårdstjänster, utan kunderna har rätt att få medicinskt motiverade tjänster i den omfattning de har rätt till vård enligt lagstiftningen. 

Med stöd av hälso- och sjukvårdslagen är ett välfärdsområde enligt sitt organiseringsansvar endast skyldigt att ordna brådskande vård för personer som inte är invånare i välfärdsområdet i fråga. Regeringen har på grundval av regeringsprogrammet för statsminister Marins regering till riksdagen lämnat en proposition (RP 112/2022 rd) enligt vilken välfärdsområdena, Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen ska åläggas att utöver brådskande vård ordna sådana hälso- och sjukvårdstjänster som har bedömts som nödvändiga för vissa utlänningar som inte har hemkommun i Finland eller som inte med stöd av någon annan nationell lag eller internationell lagstiftning eller överenskommelse som är bindande för Finland har rätt till andra offentliga hälso- och sjukvårdstjänster än brådskande vård (så kallade papperslösa personer). För minderåriga ska alla nödvändiga hälso- och sjukvårdstjänster ordnas i samma omfattning som för minderåriga med hemkommun i Finland. Bestämmelser om detta finns i den nya 56 a § i lagen om ordnande av social- och hälsovård. De hälso- och sjukvårdstjänster som omfattas av organiseringsansvaret ska motsvara de tjänster som bestäms enligt 26 § i mottagningslagen. Om riksdagen godkänner propositionen har offer för människohandel utan hemkommun rätt till tjänster i samma omfattning oberoende av om de tillhandahålls dessa tjänster med stöd av 56 a § i lagen om ordnande av social- och hälsovård eller med stöd av 26 § i mottagningslagen. 

4.2.1  Konsekvenser för de grundläggande och mänskliga rättigheterna

Propositionen främjar tillgodoseendet av offrets mänskliga rättigheter och förutsättningar för ett människovärdigt liv. De föreslagna bestämmelsernas betydelse med tanke på 6, 7, 21 och 22 § i grundlagen behandlas närmare i avsnittet om grundlagen och lagstiftningsordningen. 

4.2.2  Samhälleliga konsekvenser

Genom propositionen främjas de mål som satts upp i regeringsprogrammet för Sanna Marins regering och i handlingsplanen mot människohandel, som utarbetats för åren 2021–2023. Människohandel är vanligtvis en typ av dold brottslighet som enligt den arbetsgrupp som berett handlingsplanen förekommer i högre grad i Finland än vad antalet avslöjade fall ger vid handen. I handlingsplanen konstateras att Finland målmedvetet främjar avslöjande av människohandel. Det är viktigt för både människohandelsoffret själv och hela samhället att myndigheterna får kännedom om människohandel. Människohandel är ett allvarligt brott som ger brottslingarna betydande vinning. Detta uppmuntrar till människohandelsbrott, varför samhället beslutsamt ska bekämpa människohandel. Människohandel är ett problem som berör hela samhället. Människohandel kränker offrets rättigheter, och utöver det påverkar människohandelsbrott i hög grad samhällets intressen bland annat i form av skadliga konsekvenser på arbetsmarknaden.  

Denna proposition förtydligar lagstiftningen och skapar ramar för hjälpsystemet, som är mer förutsägbart än tidigare och vars rättsverkningar det kan informeras om entydigt. Genom propositionen förbättras offrens ställning, vilket kan antas ha en positiv effekt också på avslöjandet av människohandelsbrott, brottsutredningen och möjligheten att ställa förövarna till svars för brotten. När kopplingen mellan hjälpen och straffprocessen och dess resultat försvagas vågar offren i högre grad än tidigare söka hjälp och samarbeta med myndigheterna. Enligt den information som fåtts från hjälpsystemet är så gott som alla offer som ansöker om att bli upptagna i hjälpsystemet slutligen beredda att göra en polisanmälan. Med tanke på detta är det sannolikt att också sådana offer som tidigare på grund av kopplingen mellan hjälpen och straffprocessen inte har sökt sig till hjälpsystemet eller vågat kontakta myndigheterna inte bara kommer att ansöka om att bli upptagna i hjälpsystemet utan också kommer att göra en polisanmälan om utnyttjandet. Samtidigt anses de föreslagna ändringarna, såsom upphävandet av återhämtningstiden, inte ha någon negativ effekt på realiseringen av straffansvaret. 

Arbetet mot människohandel kräver även framöver åtgärder för att stärka och upprätthålla kompetensen och yrkesskickligheten vid de olika myndigheterna och hos aktörerna inom den tredje sektorn. Detta arbete stöds av att hjälpsystemets roll som en nationell expertorganisation stärks på det sätt som föreslås i denna proposition. Bland annat erbjuder hjälpsystemet utbildning för att stärka kunnandet om identifiering av och hjälp till offer för människohandel både hos myndigheterna och bland aktörerna inom den tredje sektorn. Detta återspeglar sig också i offrens ställning, i och med att de olika aktörerna har bättre förutsättningar att kunna identifiera människohandel och hänvisa offer till hjälp. Även enskilda personer kan ta stöd av den expertis som finns inom hjälpsystemet.  

4.2.3  Konsekvenser för individens ställning

Propositionen strävar efter att förbättra människohandelsoffrens ställning med beaktande av regeringsprogrammet och de mål som satts upp i statsrådets handlingsplan mot människohandel. I handlingsplanen mot människohandel konstateras att Finland eliminerar hinder för avslöjande av människohandel genom att utveckla lagstiftning och myndighetspraxis. Ett centralt mål med handlingsprogrammet är att offren upplever att det är ett realistiskt och tryggt alternativ för dem att söka hjälp hos myndigheterna och polisanmäla utnyttjande som de har upplevt. 

Det föreslås att hänvisningarna till brottsrekvisit stryks ur mottagningslagens bestämmelser. Bestämmelsen om avförande från hjälpsystemet ändras så att kopplingen mellan fortsatta hjälpinsatser och en straffprocess försvagas. Avsikten är att stärka offrets rätt till hjälp oberoende av inledningen, fortsättningen och resultatet av en eventuell straffprocess. Offrets rätt till fortsatta hjälpinsatser ska i fortsättningen inte vara beroende av under vilken brottsbeteckning ärendet utreds och huruvida det är möjligt att få bevis på att ett brott begåtts. När förläggningen i Joutseno överväger att avföra en person från hjälpsystemet ska den göra en helhetsbedömning av personens situation. Människohandelsoffrets tillgång till hjälp ska i högre grad vara kopplad till frågan huruvida offret behöver hjälpinsatser. Dessa ändringar, liksom även upphävandet av bestämmelsen om återhämtningstid och den relaterade anmälningsskyldigheten, sänker tröskeln för offren att söka sig till hjälpsystemet och via det även till andra myndighetsåtgärder och förbättrar således offrens möjligheter att återhämta sig och lösgöra sig från utnyttjandet.  

Genom propositionen förtydligas bestämmelserna om identifiering så att identifiering enligt mottagningslagen i fortsättningen avser enbart upptagning i hjälpsystemet, eftersom det nuvarande identifieringsförfarandet i två steg inte har visat sig vara någon ändamålsenlig lösning. Framöver är det möjligt att ge offren mer entydig information om identifieringsprocessens rättsverkningar, vilket har en positiv inverkan på den hjälp som kan ges offren och arbetet med att bygga upp ett förtroende. Hjälpsystemet för offer för människohandel enligt mottagningslagen blir som helhet mer förutsägbart, vilket stärker offrets ställning avsevärt.  

Syftet med propositionen är att förtydliga dels ansvarsfördelningen mellan myndigheterna när det gäller att hjälpa människohandelsoffer, dels förhållandet mellan mottagningslagen och den allmänna lagstiftningen om social- och hälsovård när det gäller att tillämpa lagstiftningen. Hjälpsystemet ska erbjuda alla offer för människohandel råd och handledning, och dess roll som nationell expertorganisation stärks. De föreslagna ändringarna har en positiv inverkan på människohandelsoffrens ställning. Ändringarna främjar identifieringen av offer i utsatt ställning och tryggar möjligheten att stödja offren med hänsyn till deras individuella situationer.  

De offer som identifieras och hänvisas till hjälpsystemet i Finland är ofta utländska medborgare. Exempelvis år 2021 var endast 7 procent av alla nya klienter i hjälpsystemet finska medborgare. Utländska människohandelsoffer, särskilt de som vistas i Finland utan laglig uppehållsrätt, är ofta till exempel på grund av bristande språkkunskaper i en mer utsatt ställning, och de känner inte till sina rättigheter eller det stödnätverk som samhället erbjuder. Även om de föreslagna bestämmelserna inte gäller enbart utlänningar kan de antas främja identifieringen av i synnerhet utländska offer för människohandel och deras tillgång till hjälp. Således kan propositionen antas ha positiva effekter för jämlikheten. Dessutom främjar ändringarna en lika behandling av alla offer oberoende av om de har en hemkommun eller inte. Kommunerna har under de senaste åren hänvisat relativt få offer till hjälpsystemet för offer för människohandel. Genom propositionen förtydligas mottagningslagens syfte i förhållande till lagstiftningen om social- och hälsovård i fråga om sådana offer som har en hemkommun. Ändringen i lagstiftningen bidrar med tillhörande utbildning och handledning till att öka medvetenheten om hjälpsystemets existens och möjlighet att utöver de tjänster som ska erbjudas enligt den allmänna lagstiftningen om social- och hälsovård även ordna tjänster med stöd av mottagningslagen.  

4.2.4  Konsekvenser för barn

De viktigaste ändringarna som föreslås i mottagningslagen när det gäller kopplingen mellan hjälpinsatser och straffprocess förbättrar både de myndiga och de minderåriga offrens ställning. De offercentrerade lösningar som föreslås bidrar således också till att förbättra ställningen för minderåriga offer och offrens medföljande barn. 

Barn som blir offer för människohandel är i en synnerligen utsatt ställning och behöver således särskilt skydd. I statsrådets handlingsplan mot människohandel bedöms det dock att människohandel som riktas mot barn och unga förblir dold, trots att man anser att barn och unga löper en uttalad risk för att falla offer för människohandel. Hjälpsystemet har hittills omfattat relativt få minderåriga offer, i genomsnitt 10–14 per år med undantag av 2021, då ett exceptionellt stort antal minderåriga offer upptogs i hjälpsystemet. Däremot har systemet omfattat ett stort antal barn till offer för människohandel, som även de kan behöva stödåtgärder. 

Att identifiera människohandelsoffer kräver specialkompetens, i synnerhet när det gäller barnoffer. En utredning som hjälpsystemet för offer för människohandel har gjort i samarbete med Europeiska institutet för kriminalpolitik, HEUNI (Lapsiin ja nuoriin kohdistuva ihmiskauppa Suomessa, 2019) visar att myndigheterna har varierande kunskap om människohandel som riktas mot barn och unga, vilket kan försämra möjligheterna att identifiera och uppdaga dessa fall och erbjuda offren hjälp. Det kan hända att det kommer fram först när en person är myndig att han eller hon blivit offer för människohandel eller utnyttjande som barn, trots att personen redan tidigare har omfattats av de tjänster som ordnas av hjälpsystemet för offer för människohandel. Med tanke på detta är det ytterst viktigt att en person kan identifieras som offer redan som minderårig.  

GRETA har i sin senaste rapport om Finland uppmanat de finländska myndigheterna att effektivisera sina åtgärder för att förebygga barnhandel genom att dels fästa större vikt vid barn som anländer till Finland utan vårdnadshavare och separerade från sina vårdnadshavare, dels säkerställa att staten fullgör sin skyldighet att erbjuda dem en skyddande miljö (punkt 71). GRETA har också ansett att myndigheterna bör vidta åtgärder för att utbilda alla yrkespersoner som arbetar med barnoffer och hjälpa unga offer som håller på att bli vuxna (punkt 38).  

Förslaget att stärka hjälpsystemets roll som en nationell expertorganisation som erbjuder rådgivning och utbildning främjar identifieringen av barnoffer och hänvisningen av dessa offer till hjälpinsatser. Den ovannämnda statistiken om minderåriga offer som fåtts från hjälpsystemet anger endast antalet barnoffer som hänvisats till hjälpsystemet, inte fenomenets verkliga omfattning, som även enligt den ovannämnda utredningen är större än vad statistiken visar. De minderåriga som upptogs i hjälpsystemet år 2021 var i allmänhet asylsökande, vilket innebär att framställningen om upptagning i hjälpsystemet i praktiken gjordes av förläggningen i Joutseno eller Migrationsverket. Endast ett av offren hade blivit offer för utnyttjande som tyder på människohandel i Finland. Identifieringen av barnoffer bör alltjämt utvecklas i samarbete med alla aktörer som kan möta eventuella offer i sin verksamhet. Utifrån vad som sagts ovan gäller det dock att stärka kompetensen särskilt hos de aktörer som kan möta sådana barnoffer som inte omfattas av mottagningstjänster eller som inte kan bli identifierade i samband med Migrationsverkets tillståndsförfarande. Exempel på dessa centrala aktörer är de som arbetar inom social- och hälsovården samt undervisningspersonal. Liksom det konstaterats ovan bidrar det att hjälpsystemets roll som nationell expert antecknas i lagen till att specialkompetensen om människohandel kan stärkas på bred front bland de olika aktörerna.  

Ett barn till en person som blivit offer för människohandel kan enligt gällande lagstiftning upptas i hjälpsystemet, om barnet befinner sig i Finland och är i behov av hjälp. Ingen ändring föreslås till denna del. I nuläget upptas i praktiken minderåriga barn till ett myndigt offer för människohandel i hjälpsystemet tillsammans med sina föräldrar genom ett och samma beslut. Minderåriga barn till offer för människohandel kan ha blivit indirekta offer till exempel om de blivit tvungna att bevittna hur föräldrarna utnyttjas, och behöver följaktligen ofta själva olika hjälp- och stödåtgärder. Ett centralt mål med propositionen är att öka antalet avslöjade fall av människohandel och andelen offer som söker hjälp. På så sätt främjar propositionen också tillgången till nödvändiga stödåtgärder i fråga om sådana barn som inte själva har blivit offer för människohandel men som skulle må bättre och återhämta sig snabbare om de var klienter i hjälpsystemet och följaktligen föreslås bli upptagna i hjälpsystemet tillsammans med en förälder som blivit offer för människohandel. 

I regel kan det anses vara mer utmanande för en person som blivit offer för människohandel att erbjuda sitt barn en stabil och trygg uppväxtmiljö, framför allt om offret inte själv får de stödtjänster han eller hon behöver. Åtgärder som främjar ställningen för människohandelsoffer påverkar således indirekt även ställningen för deras barn. Syftet med hjälpinsatserna är bland annat att hjälpa offren med deras fysiska, psykiska och sociala återhämtning samt att undvika att de blir offer på nytt. Genom att stödåtgärder sätts in i rätt tid och stödåtgärdernas varaktighet binds till offrets hjälpbehov främjas offrets förutsättningar att klara av att leva ett normalt liv, ta hand om sitt barn och ha ett familjeliv tillsammans med barnet.  

4.2.5  Konsekvenser för jämställdheten

Människohandel är ett könsrelaterat fenomen. Kvinnor och män blir ofta offer för människohandel för olika ändamål. Av denna anledning måste också hjälpinsatserna till offren vara könsspecifika. Största delen av alla offer för människohandel som anknyter till sexuellt utnyttjande är kvinnor och flickor, men även män och i synnerhet minderåriga pojkar kan bli offer för denna form av människohandel.  

Under åren 2015–2020 var 58 procent av alla nya klienter i hjälpsystemet kvinnor och flickor, medan 41 procent var manliga klienter. Bland klienterna finns också icke-binära personer. 

Kommissionen lämnade 2021 ett meddelande om EU:s strategi för bekämpning av människohandel för åren 2021–2025. Av meddelandet framgick att 72 procent av alla offer som registrerats i EU är kvinnor eller flickor, och 60 procent av offren har upplevt sexuellt utnyttjande. Hjälpsystemets nationella statistik avviker klart från dessa siffror. Särskilt stor är skillnaden i fråga om andelen offer inom hjälpsystemet som upplevt sexuellt utnyttjande. En ännu tydligare skillnad kan noteras i fråga om antalet offer som upplevt sexuellt utnyttjande i Finland. 

Det som sagts ovan ger vid handen att de finländska myndigheterna får kännedom om en relativt liten andel av alla fall av sexuellt utnyttjande jämfört med andra europeiska länder. Detsamma konstateras också i statsrådets handlingsplan mot människohandel. Detta kan anses bero på såväl att de olika aktörerna inte klarar av att identifiera sexuellt utnyttjande som på andra omständigheter som gör att offer som blivit sexuellt utnyttjade inte vill söka hjälp hos myndigheterna. Ett centralt syfte med propositionen är att främja avslöjandet av människohandel genom att försvaga kopplingen mellan hjälp och straffprocess. Detta kan uppskattas leda till att tröskeln för att våga söka hjälp hos myndigheterna blir lägre för offer som blivit sexuellt utnyttjade.  

Som det har sagts ovan kan det också finnas brister i de olika aktörernas kompetens särskilt när det gäller att identifiera olika former av utnyttjande som riktas mot kvinnor. Särskild vikt ska således fästas vid identifiering av människohandel som anknyter till sexuellt utnyttjande och tvångsäktenskap. Bland annat människorättskommittén och CEDAW-kommittén har gett Finland rekommendationer om identifiering av och hjälp till kvinnliga offer samt även offer för sexuellt våld och utnyttjande. Förslaget att stärka hjälpsystemets roll som en nationell expertorganisation som erbjuder rådgivning och utbildning främjar identifieringen av olika former av utnyttjande som riktas mot kvinnor och hänvisningen av dessa offer till hjälpinsatser. 

Genom propositionen främjas identifieringen av offer och offrens rätt till hjälp. Hjälpinsatser erbjuds inom hjälpsystemet utifrån offrens individuella behov, vilket är styrkan med systemet. I samband med upptagningen i hjälpsystemet beaktas vid sidan av andra omständigheter det eventuella människohandelsoffrets kön och sexuella läggning och hur dessa påverkar offrets utsatthet samt särskilda behov av psykisk hjälp och psykiskt stöd som orsakats av våld, inklusive sexuellt våld. Trots att de föreslagna bestämmelserna är könsneutrala kan de anses sänka tröskeln för särskilt kvinnliga våldsoffer och personer som blivit offer för könsrelaterat våld att söka hjälp. Således kan propositionen antas ha positiva effekter för jämställdheten.  

De föreslagna lösningarna har också en stark koppling till många andra åtgärder som är avsedda att främja jämställdheten och bekämpa kränkningar av kvinnors rättigheter.  

Statsrådet godkände den 9 juni 2022 en redogörelse om jämställdhetspolitiken. Ett mål med redogörelsen är att alla i Finland kan leva utan könsrelaterat våld eller hot om våld och utan att rätten till frihet och integritet kränks. Med tanke på detta är ambitionen att människohandel som anknyter till sexuellt utnyttjande identifieras som könsrelaterat våld och bekämpas effektivt. Våldsoffren får hjälp och förövarna hänvisas till stödtjänster. Enligt redogörelsen erbjuder samhället särskilt skydd för människor i en sårbar position i syfte att trygga deras okränkbarhet och integritet. Även i genomförandet av regeringens jämställdhetsprogram för åren 2020–2023 läggs fokus särskilt på åtgärder som är ämnade att förbättra människohandelsoffrens ställning. De ändringar som föreslås i denna proposition stöder genomförandet av målen och åtgärderna i både redogörelsen och jämställdhetsprogrammet. 

Ett program för bekämpning av våld mot kvinnor publicerades i oktober 2020. Målet med programmet är att öka allmänhetens och myndigheternas medvetenhet om våld mot kvinnor och att förbättra hänvisningen av offer till tjänster. Förebyggande av våld är ett genomgående tema i programmet. Förslaget i denna proposition om att stärka hjälpsystemets roll som nationell expertmyndighet kan anses stödja detta mål. 

4.2.6  Konsekvenser för myndigheterna

Med identifiering enligt mottagningslagen avses i fortsättningen enbart upptagning i hjälpsystemet med stöd av lagens 35 §. Förläggningen i Joutseno har redan nu till uppgift att fatta förvaltningsbeslut om upptagning i hjälpsystemet. I fortsättningen anger detta beslut också att personen anses vara ett offer för människohandel, varvid mottagningslagen ska tillämpas. Det föreslås att förläggningen i Joutseno framöver inte längre ska fatta beslut om egentlig identifiering på grundval av 38 §, utan att bestämmelsen i fråga upphävs. Även om det i fortsättningen inte föreskrivs om Migrationsverket och förundersökningsmyndigheterna som egentliga identifieringsansvariga aktörer i mottagningslagen, ska dessa myndigheter alltjämt i sin egen verksamhet identifiera offer för människohandel inom ramen för sin egen behörighet och utifrån den lagstiftning som de tillämpar. Till exempel Migrationsverket ska även framöver identifiera offer i sin prövning av uppehållstillstånd. Vidare ska såväl Migrationsverket som förundersökningsmyndigheterna även i fortsättningen hänvisa offer till hjälpsystemet med offrens samtycke. 

De föreslagna ändringarna i lagstiftningen om identifiering påverkar inte Migrationsverkets beslutsfattande om uppehållstillstånds- och asylförfarandet. Det att en person upptas i hjälpsystemet med stöd av mottagningslagen är i sig inte bindande för Migrationsverkets beslutsprövning, utan prövningen i fråga om uppehållstillstånd görs med stöd av utlänningslagstiftningen. Migrationsverket ska ändå på samma sätt som i nuläget även framöver i sin beslutsprövning beakta att personen har upptagits i hjälpsystemet. Detsamma gäller i förhållande till förundersökningsmyndigheterna och de uppgifter som de sköter. 

Det föreslås att 36 §, som gäller en återhämtningstid, upphävs och att förläggningen i Joutseno därmed inte längre ska fatta beslut om återhämtningstid. Det är emellertid i praktiken inte fråga om någon betydande ändring i myndighetsverksamheten, eftersom bestämmelsen inte har tillämpats under de senaste åren.  

I nuläget finns det en sektorsövergripande expertgrupp som stöder beslutsfattandet vid förläggningen i Joutseno samt bedömningen av hjälpinsatser för människohandelsoffer och offrens skyddsbehov. Expertgruppen består förutom av föreståndaren för förläggningen i Joutseno av minst en sakkunnig inom socialvården och en sakkunnig inom hälso- och sjukvården samt en företrädare för polisen, en för gränskontrollmyndigheten och en för Migrationsverket. Det föreslås att 38 c §, som gäller den sektorsövergripande expertgruppen ska upphävas, vilket på verkar de ovannämnda aktörernas verksamhet. I och med att hjälpsystemet, som administreras av förläggningen i Joutseno, har blivit ett kompetenscenter har expertgruppen inte längre ansetts vara ändamålsenlig. Förläggningen i Joutseno har i praktiken inte hört expertgruppen i samband med att en person upptagits i eller avförts från systemet. De gånger expertgruppen har hörts i samband med beslut om egentlig identifiering har hörandet lett till en långsammare beslutsprocess och mer arbete för dem som deltagit i gruppen, och dessutom har administreringen av gruppen belastat förläggningen i Joutseno onödigt mycket. Upphävandet av bestämmelsen om den sektorsövergripande expertgruppen kan således anses ha en positiv effekt när det gäller att åstadkomma en mer ändamålsenlig allokering av myndigheternas resurser.  

Den sektorsövergripande expertgruppen kan inte heller anses vara nödvändig ur myndighetssamarbetssynvinkel, eftersom samarbetet och informationsutbytet kan fortsätta oberoende av gruppen. En av de åtgärder som föreslås i handlingsplanen mot människohandel är att det i Finland ska förberedas ett nationellt identifierings- och hänvisningssystem för att underlätta identifiering av offer för människohandel och för att trygga hjälpen till dem (NRM, National Referral Mechanism). Detta motsvarar genomförandet av GRETA:s rekommendation och kommer att skapa förutsättningar för myndighetssamarbete. 

Ansvaret för att organisera de lagstadgade social- och hälsovårdstjänsterna övergår i början av 2023 från kommunerna till välfärdsområdena. I mottagningslagen hänvisas det följaktligen framöver till nödvändiga delar till välfärdsområdena i stället för kommunerna. Ändringarna påverkar inte mottagningslagens personkrets, och även i fortsättningen kommer också människohandelsoffer som har en hemkommun att kunna upptas i hjälpsystemet. Ansvaret för att hjälpa offer för människohandel bärs även framöver av två myndigheter: Hjälpsystemet för offer för människohandel, som verkar i anslutning till förläggningen i Joutseno, och välfärdsområdena. Detta förutsätter ett tätt samarbete både mellan hjälpsystemet och välfärdsområdena och mellan de aktörer som styr dessa, tydliga ansvarsområden och verksamhetsmodeller samt ett smidigt informationsflöde. Syftet med propositionen är att förtydliga dels ansvarsfördelningen mellan myndigheterna när det gäller att hjälpa människohandelsoffer, dels förhållandet mellan mottagningslagen och den allmänna lagstiftningen om social- och hälsovård när det gäller att tillämpa lagstiftningen. Detta har en positiv effekt på myndigheternas verksamhet.  

Hjälpsystemet ska erbjuda alla offer för människohandel råd och handledning. Till hjälpsystemets uppgifter hör i fortsättningen också att som nationell expertmyndighet arbeta med frågor som gäller människohandelsfenomenet och bekämpningen av det. På så sätt stärks hjälpsystemets roll i arbetet mot människohandel på lagstiftningsnivå samtidigt som det blir möjligt att vidareutveckla verksamheten. Detta har en positiv effekt också för andra myndigheter som kan möta offer för människohandel i sin verksamhet, i och med att det på lagnivå tydligt föreskrivs om en aktör vars sakkunskap kan utnyttjas i ärenden som gäller människohandel.  

Den föreslagna ändringen av 11 § i socialvårdslagen utvidgar inte välfärdsområdenas organiseringsansvar, eftersom redan ordalydelsen i gällande 11 § kan anses omfatta stödbehov som orsakas till exempel av människohandel och annat utnyttjande. Genom att till paragrafen foga ett uttryckligt omnämnande av annat utnyttjande kan man dock främja att socialvårdspersonalen fäster större vikt vid människohandelsfenomenet och annat utnyttjande och att offren får bättre hjälp i socialvårdens grundstrukturer. För att detta mål ska uppnås är det dock viktigt att också ge välfärdsområdena handledning och information om bestämmelsens betydelse. 

4.2.7  Ekonomiska konsekvenser

Den 31 maj 2022 omfattade hjälpsystemet 909 människohandelsoffer och 270 barn till offer. Sammanlagt 1 179 klienter fanns upptagna i hjälpsystemet. I slutet av 2021 omfattade hjälpsystemet 1 132 personer och i slutet av 2020 omfattade det 916 personer. Det totala antalet klienter har ökat de senaste åren.  

De ändringar som föreslås i syfte att försvaga kopplingen mellan hjälp och straffprocess sänker tröskeln för människohandelsoffer att söka sig till hjälp, vilket i viss mån kan antas öka arbetsbördan inom hjälpsystemet för offer för människohandel, som finns i anslutning till förläggningen i Joutseno. De organisationer som arbetar med offer för människohandel har uppskattat att cirka 30 procent av alla offer som identifierades av organisationerna år 2020 av en eller annan orsak inte sökte sig till hjälpsystemet. Den eventuella ökningen av antalet klienter påverkas dock av många faktorer, och det är därför svårt att exakt bedöma vilken effekt propositionen kommer att ha på antalet klienter. Uppgifterna i anslutning till upptagning i hjälpsystemet och antalet förvaltningsbeslut som ska fattas i och med detta ökar, men samtidigt behöver inga resurser reserveras vare sig för beslutsfattandet i fråga om återhämtningstid och egentlig identifiering eller för den sektorsövergripande expertgruppens arbete. Det ökande antalet klienter och de hjälpinsatser som erbjuds offren kan öka användningen av de anslag som reserverats för hjälptjänsterna för offer för människohandel. Detta kan påverkas av att den statistik som finns att tillgå visar att cirka 13 procent av personerna har avförts från hjälpsystemet på grund av kopplingen till en straffprocess, vilket i fortsättningen inte är möjligt. Även målet att stärka hjälpsystemets roll att som nationell expertmyndighet arbeta med frågor som gäller människohandelsfenomenet och bekämpningen av det kan återspegla sig i behoven av anslag. 

De behov av tilläggsresurser som propositionen eventuellt ger upphov till kan täckas inom ramen för Migrationsverkets tillgängliga anslag. Myndigheternas resurser och deras tillräcklighet bedöms varje år i samband med statens budget- och ramprocesser. 

Det är möjligt att antalet polisanmälningar och rättegångar om människohandel ökar i viss mån till följd av att offren i högre grad vågar samarbeta med förundersökningsmyndigheterna. Även en liten ökning i antalet klienter kan påverka förundersökningsmyndigheternas samt åklagarmyndighetens och rättsväsendets arbetsmängd och resursbehov, med beaktande av att människohandelsärenden är mer krävande och arbetsdryga än genomsnittet. 

Propositionen påverkar inte grunderna för de ersättningar som ska betalas till välfärdsområdena med stöd av 53 § i lagen om främjande av integration, och utbetalningen av ersättning förutsätter även i fortsättningen att personen är klient i hjälpsystemet. Propositionen kan emellertid leda till att också fler offer som har en hemkommun hänvisas till hjälpsystemet och på det sättet öka beloppet av ersättningar som ska betalas ut. Åren 2019–2021 betalades i genomsnitt cirka 420 000 euro per år i ersättningar till kommunerna, vilket är cirka 0,33 procent av alla ersättningar som betalats med stöd av 6 kap. De ekonomiska konsekvenserna av propositionen bedöms således inte bli betydande. 

5.1.1  Speciallag om hjälp till offer för människohandel

Den ovannämnda av social- och hälsovårdsministeriet tillsatta arbetsgruppen (VN/10456/2020, STM/054:00/2020) hade som mål att dels förtydliga och förenkla gällande lagstiftning och praxis när det gäller att hjälpa offer för människohandel, så att offrens rätt till hjälpinsatser tillgodoses på lika villkor oberoende av var offret bor eller om offret har en hemkommun eller inte, dels försvaga kopplingen till straffprocessen. Arbetsgruppen hade till uppgift att bereda ett förslag till en ny lag om hjälp till offer för människohandel. Som en del av beredningen av speciallagen var det också meningen att lägga fram förslag till lagstiftning om trygga och stödda boendetjänster för offer för människohandel. 

Speciallagen om hjälp till offer för människohandel bereddes under social- och hälsovårdsministeriets ledning. Syftet var att lagen skulle innehålla bestämmelser om bland annat kostnadsersättningar som ska betalas till välfärdsområdena, då kostnaderna uppkommit av ordnande av tjänster för människohandelsoffer, THL:s och de nedan beskrivna så kallade kompetenscentrumens uppgifter. 

Arbetsgruppen beredde en struktur för hur hjälpen till människohandelsoffer ska organiseras i fortsättningen. I en modell som godkändes av arbetsgruppen hösten 2021 föreslogs att det befintliga hjälpsystemet för offer för människohandel, som verkar under Migrationsverket, ska läggas ned som sådant och att så kallade kompetenscentrum i stället ska grundas inom både inrikesministeriets och social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. Syftet var att kompetenscentrumen ska samarbeta och samordna arbetet mot människohandel inom sitt respektive förvaltningsområde Och stödja det arbete som görs inom välfärdsområdena och vid förläggningarna för att hjälpa offer för människohandel. Vidare föreslogs att kompetenscentrumen ska ha andra uppgifter i anslutning till bland annat konsultering och rådgivning, utbildning, administrering av mångprofessionella samarbetsnätverk och utformning av en lägesbild. I den föreslagna strukturen bestod THL:s uppgifter av att administrera lägesbilden över hjälpen till offer för människohandel, forska och samla in data samt samarbeta med myndigheter och intressentgrupper. Vidare föreslogs att THL och Migrationsverket bland annat ska samordna arbetet, ansvara för informationsstyrningen och stödja utvecklingen inom sina respektive förvaltningsområden. Enligt förslaget ska verksamheten samordnas av en förvaltningsövergripande koordinationsgrupp, som stöder den allmänna ledningen och resultatstyrningen vid social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet. 

5.1.2  Mottagningslagen

Ett särskilt viktigt mål är att försvaga kopplingen mellan hjälp och straffprocess. Detta kräver att bestämmelsen om egentlig identifiering i 38 § åtminstone ändras, så att den behörighet som förläggningen i Joutseno har när det gäller att identifiera offer inte är bunden till tidigare straffprocessuella åtgärder. I samband med beredningen har det dock ansetts att den gällande lagstiftningen om identifiering inte nödvändigtvis är det mest välfungerande och ändamålsenligaste alternativet, och det har därför ansetts vara nödvändigt att utreda om en mer övergripande ändring av lagstiftningen behövs.  

Till stöd för utredningsarbetet ordnades den 27 april 2022 en workshop med deltagare från såväl myndigheter som frivilligorganisationer. I samband med workshopen behandlades olika alternativ för att utveckla bestämmelserna om identifiering i mottagningslagen som helhet. Deltagarna övervägde bland annat vilka aktörer som i fortsättningen ska vara behöriga att identifiera offer, huruvida identifieringsförfarandet i två steg behövs och vilka risker en ändring av lagstiftningen kan medföra.  

I samband med workshopsarbetet kom det fram att det ur offrens synvinkel är viktigt att de upptas i hjälpsystemet med stöd av 35 § i mottagningslagen för att de ska få stödåtgärder. Däremot ändrar ett beslut om egentlig identifiering inte offrens situation med avseende på hjälpinsatser, och beslutets rättsverkningar har delvis förblivit oklara. Workshopsdeltagarna ansåg också att trots att förundersökningsmyndigheterna och Migrationsverket spelar en viktig roll när det gäller att identifiera offer för människohandel i deras egen verksamhet, utifrån den lagstiftning som de tillämpar och de befogenheter som de har, är det uttryckligen det beslut som fattas av förläggningen i Joutseno som är viktigt vid tillämpning av mottagningslagen. 

Utifrån workshopsarbetet stannade man för en modell där identifiering av offer för människohandel enligt mottagningslagen i fortsättningen enbart innebär att offret upptas i hjälpsystemet genom ett förvaltningsbeslut som fattas av förläggningen i Joutseno. Bestämmelsen om egentlig identifiering av människohandelsoffer föreslås bli upphävd. På så sätt blir bestämmelserna om identifiering i mottagningslagen tydligare och identifieringens rättsverkningar mer förutsägbara ur både offrets och myndigheternas synvinkel. Modellen är också mer ändamålsenlig med tanke på allokeringen av myndigheternas resurser.  

En risk med ändringen av lagstiftningen som lyftes fram i samband med workshopsarbetet var att tröskeln till upptagning i hjälpsystemet kan stiga i och med övergången till identifiering i ett steg. Inga ändringar i villkoren för upptagning i hjälpsystemet föreslås dock, och en person som antas ha blivit offer för människohandel ska även i fortsättningen upptas i systemet med låg tröskel.  

När det gäller 36 §, som gäller en återhämtningstid, har det under beredningen förts fram som en alternativ lösning att i stället för att upphäva hela bestämmelsen endast stryka skyldigheten att underrätta polisen.  

I artikel 13 i Europarådets konvention föreskrivs det om en period för återhämtning och eftertanke, som enbart gäller personer som vistas utan laglig uppehållsrätt i landet. År 2015 fogades dock en ny 36 § om återhämtningstid till mottagningslagen, som gjorde det möjligt att bevilja även personer som vistas lagligt i landet återhämtningstid. Detta motiverades med att GRETA i sina landsrapporter hade betonat att alla förmodade offer för människohandel bör ges möjlighet till en återhämtningstid. 

Som det har konstaterats tidigare i denna proposition har en så kallad förklarande rapport fogats till Europarådets konvention. Det är fråga om ett viktigt dokument som styr tolkningen av konventionen. Enligt den förklarande rapporten ska artikel 13 tillämpas förutom på människohandelsoffer som vistas olagligt i landet även på de människohandelsoffer som beviljats kortvarigt uppehållstillstånd (s. 28). I den förklarande rapporten konstateras att de ovannämnda grupperna kan vara i en särskilt utsatt ställning på grund av att de blivit utnyttjade, och de löper också risk för att bli utvisade.  

Enligt 36 § i mottagningslagen kan ett offer i samband med beslutsfattandet om upptagning i hjälpsystemet ges en återhämtningstid. Målgruppen för återhämningstid, som även inkluderar dem som beviljats kortvarigt uppehållstillstånd och som nämns i den förklarande rapporten, riskerar vid tidpunkten för upptagningen i hjälpsystemet ingen risk för utvisning. Till denna del är återhämtningstiden inte till lika stor nytta för offret som den betänketid som enligt 52 b § i utlänningslagen ska beviljas människohandelsoffer som vistas i landet utan uppehållsrätt. Enligt den förklarande rapporten ska perioden för återhämtning och eftertanke inte blandas ihop med beviljande av uppehållstillstånd enligt artikel 14. Efter att ha blivit upptagen i hjälpsystemet har en person, om hans eller hennes situation så kräver, alltid möjlighet att ansöka om sådant uppehållstillstånd som är avsett för offer för människohandel eller annat uppehållstillstånd på det sätt som föreskrivs i utlänningslagen. Även utlänningslagens bestämmelser om betänketid kan tillämpas i dessa fall. 

Syftet med återhämtningstiden enligt mottagningslagen är i enlighet med Europarådets konvention och den förklarande rapporten om hur den ska tolkas (s. 28) att offret ska ges möjlighet att återhämta sig efter sina upplevelser av att ha blivit utnyttjad och överväga att samarbeta med de behöriga myndigheterna. Återhämtningstiden är avsedd för sådana offer som av en eller annan orsak inte genast vill eller vågar vara i kontakt med förundersökningsmyndigheterna. Återhämtningstiden gör det möjligt för offret att i lugn och ro utan påtryckning bestämma vilka fortsatta åtgärder han eller hon tänker vidta. 

Enligt den gällande mottagningslagen kan den hjälp som fås via hjälpsystemet avbrytas om personen inte är villig att samarbeta med förundersökningsmyndigheterna. Ett viktigt mål med denna proposition är att försvaga kopplingen mellan hjälp och straffprocess. De ändringar som föreslås i bestämmelserna om egentlig identifiering och avförande från hjälpsystemet går hand i hand med detta. Det innebär att offrets rätt till hjälpinsatser i fortsättningen är mer bunden till offrets hjälpbehov än till beslut som fattats inom ramen för det straffrättsliga systemet. Följaktligen blir det centrala syftet med återhämtningstiden, dvs. att garantera offret möjlighet att överväga ett samarbete med förundersökningsmyndigheterna, irrelevant när det gäller att skydda och hjälpa offer i enlighet med mottagningslagen. Ett offer som upptagits i hjälpsystemet på grundval av 35 § har en reell möjlighet att återhämta sig och lösgöra sig från utnyttjandet samt att överväga en polisanmälan utan att detta samarbete påverkar den fortsatta klientrelationen till hjälpsystemet på samma sätt som i nuläget.  

Beviljandet av återhämtningstid har i samband med beredningen ur offrets synvinkel och med tanke på hans eller hennes rättigheter och faktiska tillgång till hjälp inte ansetts ha så stor betydelse att det kan betraktas som ändamålsenligt att bevara bestämmelserna om återhämtningstid och endast stryka anmälningsskyldigheten. Följaktligen föreslås det att bestämmelsen upphävs som helhet. 

5.1.3  Socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen

Enligt regeringsprogrammet ska hänvisningar till offer för människohandel fogas till socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen. I samband med beredningen utreddes alternativet att till 11 § 5 punkten i socialvårdslagen foga ett uttryckligt omnämnande av människohandel. En sådan koppling till brottsbeteckningen konstaterades dock vara problematisk, eftersom en socialarbetare i sitt praktiska arbete sällan klarar av att bedöma om en person har blivit offer för människohandel eller något anslutande brott. Överlag definieras inte klienternas servicebehov inom socialvården via straffrättsliga begrepp, utan det är alltid fråga om en individuell bedömning. Dessutom kan även brottsoffrens servicebehov variera mycket. För den myndighet som tillämpar socialvårdslagen är det tydligare att det i socialvårdslagen hänvisas mer allmänt till utnyttjande, av vilket människohandel är en form. I det praktiska arbetet kan termen ”människohandel” styra tjänsteinnehavarna till att identifiera en viss typ av allvarligt utnyttjande i stället för att identifiera den mångfald av utnyttjande som förekommer och de hjälpbehov som en klient som blivit utnyttjad har. Ett typiskt drag i arbetet med att hjälpa offer för människohandel är att hjälpbehoven och lägesbilden förändras allteftersom arbetet framskrider. Ofta klarnar eller kompletteras bilden av utnyttjandets art eller omfattning först efter en tid, och det är viktigt att offret får den hjälp han eller hon behöver genast när information som tyder på utnyttjande uppdagas, oavsett om brottsrekvisitet för människohandel uppfylls eller inte. Av ovannämnda orsaker föreslås det i denna proposition att ett omnämnande av annat utnyttjande, som bland annat omfattar människohandel, fogas till 11 § 5 punkten i socialvårdslagen. På så sätt innefattar paragrafen många olika former av våld, utnyttjande och illabehandling. 

Inget motsvarande omnämnande föreslås i hälso- och sjukvårdslagen, eftersom det i hälso- och sjukvårdslagens systematik inte föreskrivs om rätt till hälsovårdstjänster på grundval av någon viss status eller ställning, såsom offer för människohandel. I lagen föreskrivs allmänt om de tjänster som hör till välfärdsområdets organiseringsansvar, såsom sjukvårdstjänster och mentalvårdstjänster, som ska erbjudas invånarna och andra kunder. Om ett separat omnämnande av uttryckligen människohandelsoffers rätt till hälsovårdstjänster fogas till hälso- och sjukvårdslagen, kan detta leda till kontradiktoriska slutsatser om vem som har rätt till tjänster och vem som inte har det, vilket är främmande för lagens systematik. Detsamma gäller socialvårdslagen  

5.2.1  Allmänt

I Norden och i EU:s medlemsländer har hjälpen till offer för människohandel organiserats på mycket olika sätt. Någon motsvarande aktör som hjälpsystemet för offer för människohandel, som administreras av den nationella förläggningen i Joutseno, finns inte. De centrala lösningarna i propositionen går dessutom i linje med regeringsprogrammet. Av denna anledning kan lösningar som andra länder har gjort i sin lagstiftning inte utnyttjas nämnvärt i utvecklingen av Finlands lagstiftning och system.  

Jämförelsen av gällande lagstiftning och praxis i andra länder bygger på EU-medlemsstaternas, Norges och Georgiens jämförelserapport om tredjelandsmedborgare som utsatts för människohandel, som Europeiska migrationsnätverket (EMN) publicerade i mars 2022 (Third-country national victims of trafficking in human beings: detection, identification and protection), Sveriges nationella rapport om identifiering och skydd för människohandelsoffer som kommer från tredjeländer, som EMN publicerade år 2021 (Detection, identification and protection of third-country national victims of trafficking in human beings, National Report Sweden), Europeiska kommissionens rapport från år 2020 om en översyn av medlemsstaternas nationella och internationella system för identifiering och hänvisning av offer för människohandel (Study on reviewing the functioning of Member States’ National and Transnational Referral Mechanisms, HOME/2018/ISFP/PR/THB/0000), Europeiska kommissionens databas över medlemsstaternas metoder för att bekämpa och identifiera människohandel samt projektverktyget HOF-BSR (Harmonized Operational Framework in the Baltic Sea Region) som tagits fram av Östersjöstaternas råds arbetsgrupp mot människohandel. Källorna finns tillgängliga på EMN:s, Europeiska kommissionens och Östersjöstaternas råds webbplatser. 

5.2.2  Observation och identifiering av offer för människohandel

Målet med den ovannämnda EMN-rapporten är att granska hur väl tredjelandsmedborgare som blivit offer för människohandel har observerats, identifierats och skyddats under åren 2015–2020. Rapporten har sammanställts utifrån nationella uppgifter som 27 nationella kontaktpunkter har lämnat genom att besvara ett frågeformulär som EMN och Europeiska kommissionen utarbetat tillsammans. Med observation avses i rapporten en process där ett eventuellt människohandelsfall identifieras, vilket kan leda till en egentlig identifiering, dvs. en officiell bekräftelse om att den observerade personen enligt de behöriga myndigheterna kan betraktas som ett misstänkt offer för människohandel. Alla länder har inte gjort en tydlig skillnad mellan observation och identifiering. 

Vilka myndigheter som deltar i arbetet med att observera och identifiera misstänkta offer varierar från land till land. Det hör till flera olika myndigheters befogenheter att observera misstänkta offer för människohandel, men i allmänhet har ett mer begränsat antal myndigheter behörighet att identifiera offer. Brottsbekämpningsmyndigheterna har de befogenheter som krävs för att både observera och identifiera misstänkta offer i alla länder. I vissa länder hör också åklagarmyndigheten till dessa brottsbekämpningsmyndigheter. Gränsbevakarna, asyl- och migrationstjänsterna, arbetarskyddsinspektörerna och olika frivilligorganisationer är i allmänhet behöriga att observera och – i mindre skala – identifiera offer.  

Det finns olika nationella förfaranden och åtgärder för att observera tredjelandsmedborgare som är misstänkta offer för människohandel, såsom exempelvis informationskampanjer, indikatorer som används för att observera offer, datainsamling och prognostiserande screeningmekanismer i samband med asyl- och migrationsförfaranden. Många stater har rapporterat om förfaranden som de infört i syfte att identifiera misstänkta offer för människohandel. Dessa verkställs oftast av polisen och mer sällan av åklagarmyndigheten eller en kombination av olika myndigheter och organisationer. 

5.2.3  Allmän översikt över de nordiska länderna

I Norge görs det ingen skillnad mellan observation och identifiering av offer för människohandel. Alla myndigheter, organisationer och enskilda personer är skyldiga att hänvisa ett eventuellt offer för människohandel till de behöriga myndigheterna. Inget enskilt statligt ämbetsverk och ingen enskild av staterna oberoende aktör bär det primära ansvaret för identifiering av offer för människohandel. Ansvaret för att identifiera misstänkta offer hör till alla yrkesgrupper som kan komma i kontakt med offer via sitt arbete: exempelvis polisen, migrationsmyndigheterna och socialservicen. Norge har tills vidare inte utvecklat något nationellt system för hjälp till och hänvisning av offer för människohandel. En koordinationsenhet för människohandelsoffer (KOM), som finns vid den nationella polisavdelningen, bistår de statliga myndigheterna, dem som tillhandahåller kommunala och regionala stödtjänster samt organisationerna genom att ta fram metoder för att observera offer och mobilisera lämpliga stöd- och skyddstjänster för offer för människohandel. 

En person som av myndigheterna bekräftats vara ett eventuellt offer för människohandel har rätt till hjälp och skydd. Offren kan ha rätt till bland annat juridisk hjälp, betänketid, nödvändig medicinsk hjälp, trygg inkvartering och ekonomiskt stöd. Personer som blivit utnyttjade eller behöver hjälp kan vända sig till olika myndigheter och frivilligorganisationer som kan hjälpa dem eller föra ärendet vidare till den behöriga aktör som kan erbjuda hjälp. Med andra ord är tröskeln till att få hjälp relativt låg i Norge. De statliga och kommunala ämbetsverken erbjuder offren hjälp och stöd genom att organisera hjälptjänster via kommunala kriscenter och statligt finansierade frivilligorganisationer. Till exempel den nationella stödorganisationen ROSA, PRO Sentret, Frälsningsarmén och kyrkan erbjuder stöd- och skyddstjänster till offer för människohandel bland annat i form av inkvartering och rådgivning. 

I Sverige finns det ingen särskild lag om att hjälpa, stödja eller identifiera offer för människohandel. Bestämmelser om detta finns bland annat i lagen om hälso- och sjukvård för asylsökande och andra grupper, utlänningslagen och socialtjänstlagen. År 2016 trädde en nationell manual vid misstanke om människohandel (NRM) i kraft. Det är fråga om en manual för yrkespersoner som möter eventuella offer i sitt arbete, och den klargör varje statlig myndighets skyldigheter när det gäller att erbjuda stöd och skydd. Jämställdhetsmyndigheten i Sverige (JÄMY) fungerar som en central samordnande aktör på nationell nivå i bekämpningen av människohandel.  

I Sverige kan vem som helst observera ett offer för människohandel. En person kan också själv uppge att han eller hon har blivit offer för människohandel. Till de viktigaste intressentgrupperna som deltar i arbetet med att observera offer hör de regionala koordinatorerna, socialservicen, polismyndigheten, åklagarmyndigheten, migrationsverket, arbetsmiljöverket och de som tillhandahåller hälso- och sjukvårdstjänster. Även plattformen Civila Sverige mot människohandel och utrikesdepartementet deltar i arbetet med att observera offer. Trots att det i Sveriges lagstiftning inte föreskrivs om något särskilt förfarande för officiell identifiering av offer, konstateras det i den svenska manualen vid misstanke om människohandel (NRM) att en person identifieras officiellt när den huvudsakliga ledaren av brottsutredningen inleder en förundersökning. Tröskeln för inledande av förundersökning är relativt låg, eftersom det endast krävs att en person förmodas vara ett människohandelsoffer. Efter att en förundersökning har inletts får personen en juridisk status i Sverige som eventuellt offer för människohandel.  

I Sverige är juridisk status i allmänhet en förutsättning för att få full tillgång till de hjälp- och stödtjänster som staten erbjuder. Offer för människohandel som har en juridisk status har till stor del samma rättigheter till social- och hälsovårdstjänster som de övriga svenska medborgarna. Hjälpformerna varierar från skydds- och inkvarteringsplats till språkkurser, tandläkarbesök och yrkesutbildning. Den kommunala socialservicen och hälso- och sjukvården bär det primära ansvaret för ordnandet av stöd- och skyddstjänster för offer för människohandel. De regionala koordinatorerna är socialarbetare som specialiserat sig på att hjälpa offer för människohandel, och till deras ansvarsområden hör att säkerställa att offrens rätt till skydds- och stödtjänster tillgodoses och att erbjuda myndigheterna handledning i situationer som är förknippade med människohandel.  

Frivilligorganisationerna spelar en betydande roll i arbetet med att hjälpa offer i Sverige, eftersom de erbjuder skydds- och stödtjänster oberoende av offrens juridiska status. Plattformen Civila Sverige mot människohandel är en paraplyorganisation som samarbetar med kommunernas socialtjänster när det gäller att ordna stöd- och hjälptjänster. Plattformen erbjuder ett statligt samfinansierat nationellt stödprogram som ett komplement till de stödtjänster som myndigheterna erbjuder. Bland de stöd- och skyddsåtgärder som offer för människohandel erbjuds kan nämnas tillfällig inkvartering, juridisk rådgivning, tolkningstjänster samt stöd för att kontakta social- och hälsovårdstjänsterna. 

I Danmark finns det ingen särskild lagstiftning om hjälp och stöd till och identifiering av offer för människohandel. Bestämmelser om ställningen för offer för människohandel finns i utlänningslagen, lagen om rättskipning och lagen om socialservice. Den minister som ansvarar för jämställdhetsfrågor ansvarar också för samordningen och genomförandet av den nationella handlingsplanen om bekämpning av människohandel i Danmark. I den nationella handlingsplanen fastställs regler om bland annat identifieringen av offer för människohandel och ordnandet av hjälp- och stödtjänster. 

Myndigheterna, såsom polisen, skatteverket, arbetsmiljömyndigheten och det internationella rekryterings- och integrationsverket i Danmark, kommer oftast första gången i kontakt med eventuella offer för människohandel via sina normala tillsynsåtgärder, till exempel på byggarbetsplatser, i restauranger och inom transportbranschen. Förutom de ovannämnda aktörerna hör också frivilligorganisationerna och det danska centret mot människohandel (Center mod Menneskehandel, CMM) till dem som mest sannolikt kommer i kontakt med offer för människohandel. I Danmark identifierar den behöriga myndigheten offret officiellt i samtliga fall oberoende av om personen är part i en straffprocess eller inte. När det är fråga om en person som vistas lagligt i landet är det CMM som ansvarar för den officiella identifieringen av offer. Migrationsverket i Danmark identifierar offer som vistas olagligt i landet. De danska domstolarna beviljar en person statusen offer för människohandel i sådana fall där det förmodade offret för människohandel har åtalats för ett brott. Offret hörs under identifieringsprocessen.  

Officiell identifiering är i Danmark allmänt taget en förutsättning för att offret ska omfattas av statens stödprogram. CMM, migrationsmyndigheten och den nationella migrationsorganisationen (IOM) är centrala aktörer som samordnar de hjälp- och skyddsåtgärder som erbjuds offer. Till hjälpinsatserna hör inkvartering, mer omfattande tillgång till medicinska tjänster, juridisk rådgivning och hjälp, psykologiskt stöd och assisterad frivillig återresa. I praktiken erbjuds hjälp- och stödtjänsterna av frivilligorganisationer som har ingått ett avtal i enlighet med den nationella handlingsplanen. Kommunen ansvarar för tillhandahållandet av tjänster till ensamkommande minderåriga i samarbete med den företrädare som utsetts för barnen och en kontaktperson vid CMM.