2.1.1  Ihmiskaupan uhrin erityisasema palvelujen saajana

Ihmiskauppa on vakava yksilön vapauteen kohdistuva rikollisuuden muoto, jossa tekijä saattaa uhrinsa alisteiseen asemaan ja hyväksikäytön kohteeksi saadakseen uhrista taloudellista tai muuta hyötyä. Uhriksi joutuneen vapautta tehdä itsenäisesti päätöksiä hänen elämästään ja toiminnastaan rajoitetaan. Ihmiskauppaa voi ilmetä monin eri tavoin. Kyse voi olla esimerkiksi seksuaaliseen hyväksikäyttöön tai työvoiman hyväksikäyttöön liittyvästä ihmiskaupasta tai avioliittoon pakottamisesta. Ihmiskaupan uhri voi olla haavoittuvassa tai heikossa asemassa oleva ihminen, ja usein riippuvaisessa asemassa suhteessa rikoksentekijään. Alaikäiset voivat joutua samojen ihmiskaupan muotojen kohteeksi kuin aikuisetkin. Ihmiskauppa voi olla valtioiden rajat ylittävää rikollisuutta tai tapahtua kokonaan Suomen rajojen sisäpuolella. 

Kansainvälisen ja EU-oikeuden mukaan ihmiskaupan uhrit muodostavat ihmisryhmän, jolla voi katsoa olevan tietty erityisasema avun ja tuen saajana. Valtioiden on arvioitava, millaista apua, tukea ja suojelua uhreille on annettava, missä vaiheessa apua ja suojelua on annettava ja millaisia ehtoja tai rajoituksia avun saannille voidaan asettaa. Keskeisimpiä kansainvälisiä ihmiskauppaan liittyviä sopimuksia ja velvoitteita on kuvattu tarkemmin esityksen kohdassa 2.2.1. 

Kansallisesti ihmiskaupan uhrin erityisaseman voidaan katsoa olevan johdettavissa siitä, että Suomessa vastaanottolaki turvaa ihmiskaupan uhreille esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelut yksilöllisen tarpeen mukaan sekä ihmiskauppaan liittyvän ohjauksen ja neuvonnan. Kansallinen ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä sekä ihmiskaupan uhrien auttamiseen liittyvä valtion korvausjärjestelmä myös osaltaan kuvastavat ihmiskaupan uhrien erityistä asemaa. Kansallisen järjestelmän tarkoituksena on myös tukea ihmiskaupan uhreja auttavia tahoja, jotta uhrien palveluiden ja avun tarpeeseen voidaan täysimääräisesti vastata. Ihmiskaupan uhrille itselleen tämä erityisasema näyttäytyy siten, että hänen asemansa ja oikeutensa uhrina toteutuvat, ja uhri myös käytännössä saa tarpeisiinsa vastaavia tukitoimia.  

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies arvioi vuonna 2019 antamassaan ratkaisussa (EOAK/3489/2017) ihmiskaupan uhrin erityisasemaa. Ratkaisussa todetaan, että ihmiskaupan uhrit ovat haavoittuvassa asemassa ja erityisen avun ja suojelun tarpeessa. Ratkaisun mukaan tämä ihmiskaupan uhriksi tunnistetun henkilön erityisasema perustuu Suomea velvoittavaan kansainväliseen sääntelyyn ja kansalliseen lainsäädäntöön. Ratkaisussa todetaan, että Suomi on kansainvälisesti sitoutunut tarjoamaan ja järjestämään riittäviä ja sopivia palveluja henkilölle, joka on joutunut ihmiskaupan uhriksi. Tämän julkisen vallan velvoitteen toimeenpanemiseksi kansalliseen lainsäädäntöön on lisätty ihmiskaupan uhrin auttamista koskevat säännökset. 

Ratkaisu koski auttamisjärjestelmän asiakkaana ollutta henkilöä, jolla oli kotikunta. Tähän liittyen arvioitiin vastuuta auttamistoimista kunnassa. Ratkaisun mukaan ihmiskaupan uhri on oikeutettu täysimääräisesti vastaanottolaissa tarkoitettuihin auttamistoimenpiteisiin. Tämä tarkoittaa, että sen lisäksi, että ihmiskaupan uhri on oikeutettu samoihin yleisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin kuin muutkin kuntalaiset, on ihmiskaupan uhrilla oikeus saada myös uhriksi joutumisesta johtuen tarvitsemansa erityinen tuki ja palvelut. Ratkaisussa todetaan, että mikäli kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palveluvalikoimasta ei löydy asiakkaan tarpeeseen sopivia palveluja, voidaan asiakkaan tarvitsemat palvelut järjestää muulla tavoin vastaanottolain nojalla. Ratkaisun mukaan kunta ei siis ole ihmiskaupan uhrin auttamisen osalta sidottu kunnassa olemassa oleviin rakenteisiin ja palveluvalikoimiin, vaan sillä on mahdollisuus järjestää uhrille täysin yksilöllisiä uhrin nimenomaisiin tarpeisiin räätälöityjä palveluja. Lisäksi viitataan kunnan mahdollisuuteen saada elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kautta korvauksia valtiolta ihmiskaupan uhrin auttamisesta aiheutuneisiin kuluihin. 

Ratkaisussa myös todetaan, että koska asiakkaalla on ollut kotikunta, ja auttamistoimien järjestäminen on tällöin ollut hänen kotikuntansa vastuulla, Joutsenon vastaanottokeskuksen ylläpitämän auttamisjärjestelmän rooli asiakkaan asiassa on vastaanottolakiin perustuen ollut auttamista koordinoiva ja neuvoa-antava.  

Edellä esitetyt lähtökohdat on otettu huomioon myös 6.5.2021 valtioneuvoston periaatepäätöksenä hyväksytyssä ihmiskaupan vastaisessa toimintaohjelmassa vuosille 2021—2023 (Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15). 

2.1.2  Ihmiskaupan uhrien auttamisen järjestäminen

Suomessa ihmiskaupan uhreille on olemassa erityinen auttamisjärjestelmä, josta on säädetty vastaanottolain 4 luvussa, ja jota kuvataan tarkemmin esityksen kohdassa 2.2.2. Kaikilla uhreilla ei kuitenkaan ole tarvetta erityisille auttamistoimille, eivätkä kaikki välttämättä halua auttamisjärjestämän asiakkaaksi. Myös kunnat, turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskukset ja kolmannen sektorin toimijat voivat tarjota apua uhreille, jotka eivät ole auttamisjärjestelmän asiakkaita. Tällöin vastaanottolain auttamisjärjestelmää ja auttamistoimia koskevat säännökset eivät tule sovellettavaksi, koska soveltaminen edellyttää auttamisjärjestelmän asiakkuutta. Auttamisjärjestelmän käytännön toiminnan ohjaus, suunnittelu ja valvonta kuuluvat Maahanmuuttovirastolle. Auttamisjärjestelmän toimintaa ylläpitää Joutsenon vastaanottokeskus. Auttamisjärjestelmä ei tee päätöksiä oleskelulupa- tai turvapaikkahakemuksiin. 

Auttamisjärjestelmän asiakkaaksi voidaan esittää ja ottaa henkilö kansalaisuudesta ja maassa oleskeluoikeudesta riippumatta. Näin ollen vastaanottolain säännöksiä sovelletaan esimerkiksi sellaisiin auttamisjärjestelmän asiakkaina oleviin ihmiskaupan uhreihin, joilla ei ole laillista oleskeluoikeutta Suomessa, mutta myös niihin, jotka ovat Suomen kansalaisia, tai joilla on kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta.  

Auttamisjärjestelmän asiakkaana olevan ihmiskaupan uhrin auttaminen toteutetaan niin sanotun kaksijakoisen mallin mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että kunnat vastaavat niiden ihmiskaupan uhrien auttamisen järjestämisestä, joilla on kotikunta Suomessa ja Joutsenon vastaanottokeskus vastaa niiden uhrien auttamisen järjestämisestä, joilla ei ole kotikuntaa. Joutsenon vastaanottokeskus toimii yhteistyössä kunnan kanssa sellaisen ihmiskaupan uhrin auttamisessa, jolla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa. 

Joutsenon vastaanottokeskus ja uhrin kotikunta voivat järjestää auttamistoimet itse tai ostaa ne julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta. 

Kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010, jäljempänä kotoutumislaki) 53 §:n mukaan kunnalle korvataan kustannukset, jotka aiheutuvat vastaanottolain 4 luvussa tarkoitetulle ihmiskaupan uhrille tämän asemasta johtuvien erityistarpeiden vuoksi järjestettävästä terveydenhuollon ja sosiaalihuollon palvelusta, tulkitsemisesta, henkilön turvallisuuden takaamisesta sekä muusta uhriasemaan liittyvän erityistarpeen vuoksi järjestettävästä toimenpiteestä ja palvelusta. Korvausten maksaminen edellyttää auttamisjärjestelmän asiakkuutta. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on pyydettävä Joutsenon vastaanottokeskuksen johtajan lausunto siitä, ovatko korvattaviksi haetut kustannukset aiheutuneet ihmiskaupan uhrin asemasta johtuvien toimenpiteiden ja palvelujen järjestämisestä. Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut ohjeen (Ohje kotoutumisen edistämistä koskevan lain (1386/2010) mukaisten kustannusten korvaamisesta kunnille, VN/9190/2021-TEM-1) siitä, millaisia kuluja esimerkinomaisesti voi tulla korvattavaksi. Luettelossa mainitaan esimerkkeinä muun muassa erityisesti ihmiskaupan uhriksi joutuneen tarpeisiin vastaava psykologinen tai psykoterapeuttinen tuki, kuten traumapsykoterapia, sekä lääkärin tai psykiatrin käynnit psykoterapeuttisen hoidon tarpeen arvioimiseksi. Lisäksi on mainittu esimerkiksi asumiseen, majoittamiseen ja sen turvallisuuteen liittyvät erityisjärjestelyt ja terveydenhuollon kustannuksia, jotka aiheutuvat ihmiskaupan uhrin tilanteesta.  

Työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemassa hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022) ehdotetaan lisättävän myös hyvinvointialue tahoksi, jolle voidaan jatkossa korvata ihmiskaupan uhrille annetuista palveluista ja tukitoimista aiheutuvia kustannuksia. 

Kunnat auttavat myös sellaisia ihmiskaupan uhreja, jotka eivät ole auttamisjärjestelmän asiakkaita. Tällöin vastaanottolaki ei tule sovellettavaksi palveluja järjestettäessä, koska vastaanottolaissa ihmiskaupan uhrilla tarkoitetaan auttamisjärjestelmässä olevaa henkilöä. Tämä tarkoittaa, että kunta järjestää uhrille sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ainoastaan niitä koskevan yleis- ja erityislainsäädännön nojalla. Tämän esityksen lähtökohtana ja ensisijaisena tarkoituksena on vastaanottolakia, auttamisjärjestelmää ja auttamisjärjestelmässä olevaa ihmiskaupan uhria koskevat muutosehdotukset sosiaalihuoltolakiin ehdotettua muutosta lukuun ottamatta.  

2.1.3  Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän toiminta

Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä perustettiin vuonna 2006, jolloin aikuisista asiakkaista vastasi Joutsenon vastaanottokeskus ja alaikäisistä asiakkaista Oulun vastaanottokeskus. Työntekijöitä auttamisjärjestelmässä oli yksi. Nykyään ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän toiminta kattaa koko Suomen, ja sillä on toimipisteet Lappeenrannassa, Helsingissä, Tampereella ja Oulussa. Auttamisjärjestelmän johtotehtävissä toimivat Joutsenon vastaanottokeskuksen johtaja sekä apulaisjohtaja, minkä lisäksi auttamisjärjestelmässä on 10 muuta työntekijää. 

Auttamisjärjestelmästä saatujen tilastotietojen mukaan esitykset henkilön ottamiseksi auttamisjärjestelmään ovat viime vuosina kasvaneet, samoin auttamisjärjestelmän asiakasmäärä.  

Seuraavassa taulukossa on kuvattu auttamisjärjestelmään esitettyjen lukumäärää. Luvut koskevat vain henkilöitä, joiden oletetaan olevan ihmiskaupan uhreja. Auttamisjärjestelmään voidaan myös esittää otettavaksi uhrin Suomessa olevaa lasta. 

Taulukko 1: Auttamisjärjestelmään vuosina 2016—2021 esitettyjen uhrien määrä 

Auttamisjärjestelmässä oli 1 179 asiakasta 31.5.2022. Heistä ihmiskaupan uhreja oli 909 ja uhrien lapsia 270. Alla näkyvässä taulukossa kuvataan kokonaisasiakasmäärän kehitystä viime vuosina. Määrä sisältää ihmiskaupan uhriksi joutuneiden henkilöiden lisäksi huollettavana olevat alaikäiset lapset. 

Taulukko 2: Auttamisjärjestelmän asiakasmäärä vuosina 2017—2022 

Auttamisjärjestelmään asiakkaina voi olla sekä Suomen että ulkomaan kansalaisia, ja ihmiskauppa on voinut tapahtua joko Suomessa tai ulkomailla. Viimeisimmän koko vuotta koskevan tilastokatsauksen mukaan 31.12.2021 auttamisjärjestelmässä olevat asiakkaat edustivat yhteensä 63 eri kansalaisuutta. Viisi yleisintä kansalaisuutta olivat: Irak (17 %), Somalia (16 %), Afganistan (14 %), Nigeria (10 %) ja Suomi (5 %). Asiakkaista naisia oli 60 % ja miehiä 40 %. Yleisimmät hyväksikäyttötarkoitukset ovat pakkotyö (41 %), seksuaalinen hyväksikäyttö (32 %) ja pakkoavioliitto (20 %). 

Vuonna 2020 auttamisjärjestelmään otetuista uusista asiakkaista turvapaikanhakijoita oli 56 %, oleskeluluvalla oleskelevia 17 %, ilman oleskeluoikeutta olevia 12 % ja Suomen kansalaisia 6 %. Vuoden 2021 uusista asiakkaista turvapaikanhakijoita oli 61 %, oleskeluluvalla oleskelevia 23 %, ilman oleskeluoikeutta olevia 7 % ja Suomen kansalaisia 7 %.  

Tavallisesti auttamisjärjestelmän asiakkaaksi on vuosittain otettu enemmän ulkomailla (66–70 %) kuin Suomessa (30−34 %) ihmiskaupan uhriksi joutuneita. Vuonna 2020 auttamisjärjestelmään otettiin kuitenkin hieman enemmän Suomessa kuin ulkomailla hyväksikäytön kohteeksi joutuneita (51 %). Vuonna 2021 asiakkaaksi otetuista 40 % oli kokenut hyväksikäyttöä Suomessa ja 60 % ulkomailla. Suomessa hyväksikäytön kohteeksi joutuneiden hyväksikäyttötarkoitus oli useimmiten pakkotyö (63 % vuonna 2020 ja 49 % vuonna 2021), pakkoavioliitto (19 % vuonna 2020 ja 23 % vuonna 2021) ja seksuaalinen hyväksikäyttö (12 % vuonna 2020 ja 22 % vuonna 2021). Ulkomailla tapahtuneessa hyväksikäytössä oli kyse useimmiten pakkotyöstä (36 % vuonna 2020 ja 39 % vuonna 2021), seksuaalisesta hyväksikäytöstä (39 % vuonna 2020 ja 32 % vuonna 2021) ja pakkoavioliitosta (18 % vuonna 2020 ja 28 % vuonna 2021). 

Vuonna 2021 auttamisjärjestelmän asiakkaaksi otettiin 28 lasta ja nuorta, joista 27 oli joutunut ihmiskauppaan viittaavan hyväksikäytön kohteeksi ulkomailla ja yksi Suomessa. Alaikäisten määrä kaksinkertaistui vuodesta 2020. Aiempina vuosina alaikäisiä asiakkaita on otettu auttamisjärjestelmään keskimäärin 10–14. Alaikäisiin kohdistuva ihmiskauppa on liittynyt erityisesti pakkotyöhön, seksuaaliseen riistoon ja pakkoavioliittoon. Samaan lapseen on voinut kohdistua useampaa kuin yhtä ihmiskaupan tyyppiä. Vuonna 2021 auttamisjärjestelmän asiakkaaksi otetut alaikäiset olivat yleensä taustaltaan turvapaikanhakijoita. 

Vuonna 2021 oletetun ihmiskaupan uhrin ohjasi auttamisjärjestelmään useimmiten Maahanmuuttovirasto (26 %), vastaanottokeskus (19 %), oikeudellinen avustaja (11 %) ja Rikosuhripäivystys (11 %). Huomattava osa uhreista myös hakeutui auttamisjärjestelmän asiakkaaksi itse (13 %).  

Auttamisjärjestelmästä saadun tiedon mukaan ajanjaksolla 1.1.2020—1.6.2022 auttamisjärjestelmästä on poistettu 184 henkilöä. Saatujen tilastojen mukaan yleisin poistamisperuste on ollut se, että henkilöllä ei ole katsottu olevan auttamistoimien tarvetta (34 %). Poistaminen on perustunut rikosprosessissa tehtyyn ratkaisuun noin 13 %:ssa tapauksia.  

2.1.4  Kolmannen sektorin toimijat

Ihmiskaupan uhrien auttaminen on Suomessa ensisijaisesti julkista valtaa käyttävien viranomaisten vastuulla. Tämän lisäksi kolmannen sektorin toimijoilla, kuten esimerkiksi ihmiskaupan uhrien tunnistamiseen, auttamiseen ja neuvontaan erikoistuneilla kansalaisjärjestöillä, on merkittävä rooli erityisesti ihmiskaupan uhrien tavoittamisessa ja tunnistamisessa, neuvonnassa sekä uhrien viranomaisavun piiriin ohjaamisessa. Tunnistamistyötä tehdään esimerkiksi osana järjestöjen matalan kynnyksen neuvonta- ja tukipalveluita sekä etsivän työn kautta. Järjestöillä on merkittävä rooli tunnistaa erityisesti sellaisia uhreja, jotka ovat haluttomia ottamaan tai pelkäävät ottaa yhteyttä viranomaiseen tai jotka pelkäävät yhteydenottonsa seurauksia. Järjestöt tekevät laaja-alaisesti yhteistyötä eri viranomaisten kanssa, muun muassa järjestäen ja kehittäen paikallisia uhrien tukitoimia yhteistyössä viranomaisten kanssa.  

Valtioneuvoston ihmiskaupan vastaisen toimintaohjelman mukaan vuonna 2020 Rikosuhripäivystys, Pro-Tukipiste, Pakolaisneuvonta ja Monika-Naiset liitto tunnistivat matalan kynnyksen palveluissaan yhteensä 120 ihmiskaupan uhria. Noin 63 % järjestöissä tunnistetuista ihmiskaupan uhreista päätti hakea ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään ja noin 57 % päätti tehdä rikosilmoituksen. Noin 30 % tunnistetuista ihmiskaupan uhreista ei eri syistä halunnut hakea ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään. Osa heistä ohjattiin kunta- tai vastaanottopalveluihin tai järjestöpalveluihin. Noin 18 % järjestöjen tunnistamista ihmiskaupan uhreista ei kuitenkaan halunnut edistää ihmiskauppaan liittyvää asiaansa lainkaan ja on todennäköistä, että heidän tilanteensa ihmiskaupan uhreina ei ole tullut viranomaisten tietoon. 

2.2.1  Kansainväliset sopimukset ja Euroopan unionin lainsäädäntö

2.2.2  Vastaanottolaki

Vastaanottolain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on turvata kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan toimeentulo ja huolenpito sekä ihmiskaupan uhrin tunnistaminen ja auttaminen ihmisoikeuksia ja perusoikeuksia kunnioittaen ottaen huomioon Euroopan unionin lainsäädäntö ja Suomea velvoittavat kansainväliset sopimukset. Vastaanottolain säännösten valmistelussa on otettu huomioon erityisesti edellä kuvattu ihmiskauppadirektiivi ja EN:n yleissopimus. 

Lain 2 §:n mukaan vastaanottolakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä sovelletaan kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan vastaanottoon sekä ihmiskaupan uhrin auttamiseen. Vastaanottolain 3 §:n määritelmän mukaan auttamisjärjestelmällä tarkoitetaan järjestelmää, jonka puitteissa ihmiskaupan uhrien auttaminen järjestetään, ja ihmiskaupan uhrilla auttamisjärjestelmässä olevaa henkilöä. 

Ihmiskaupan uhrien auttamisesta säädetään vastaanottolain 4 luvussa. Vastaanottolain 33 §:n 1 momentissa säädetään kootusti auttamisjärjestelmän tarkoituksesta. Pykälän 1 momentin 1 ja 6 kohdat koskevat henkilön ottamista auttamisjärjestelmään ja ihmiskaupan uhrin poistamista auttamisjärjestelmästä. Momentin 3 ja 4 kohdat koskevat auttamistoimien järjestämistä ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntalaissa tarkoitettua kotikuntaa Suomessa, ja yhteistyötä kunnan kanssa sellaisen ihmiskaupan uhrin auttamisessa, jolla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa. Momentin 2 kohdassa viitataan toipumis- ja harkinta-ajan antamiseen, annetun toipumis- tai harkinta-ajan jatkamiseen ja keskeyttämiseen. Momentin 5 kohdassa viitataan ihmiskaupan uhrin varsinaiseen tunnistamiseen lain 38 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Pykälän 2 momentissa säädetään, että päätöksen 1 momentin 1, 2, 5 ja 6 kohdissa tarkoitetuissa tapauksissa tekee Joutsenon vastaanottokeskuksen johtaja tai hänen määräämänsä virkamies. 

Vastaanottolain 34 §:ssä säädetään esityksestä auttamisjärjestelmään ottamiseksi. Sen mukaan julkisen, yksityisen tai kolmannen sektorin toimija voi tehdä Joutsenon vastaanottokeskukselle esityksen ihmiskaupparikoksen uhriksi olettamansa henkilön ottamiseksi auttamisjärjestelmään. Esityksen voi tehdä myös henkilö itse. 

Vastaanottolain 35 §:n 1 momentin mukaan auttamisjärjestelmään esitetty henkilö otetaan auttamisjärjestelmään, jos olosuhteiden perusteella arvioidaan, että kyseessä voi olla ihmiskaupparikoksen uhri ja hän on auttamistoimien tarpeessa. Auttamisjärjestelmään voidaan 2 momentin mukaan ottaa myös ihmiskaupparikoksen tutkinnassa avustava henkilö, jos hän on erityisen avun tarpeessa. Auttamisjärjestelmään voidaan ottaa myös 1 ja 2 momentissa tarkoitetun henkilön Suomessa oleva lapsi, jos hän on avun tarpeessa. 

Vastaanottolain 36 §:ssä säädetään toipumisajasta ja sen oikeusvaikutuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Suomen kansalaiselle tai ulkomaalaislain 40 §:ssä tarkoitetuin tavoin laillisesti maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle ihmiskaupan uhrille voidaan auttamisjärjestelmään ottamista koskevan päätöksenteon yhteydessä antaa 30 vuorokauden mittainen toipumisaika. Toipumisaikaa voidaan jatkaa enintään 60 vuorokaudella, jos ihmiskaupan uhrin henkilökohtaiset olosuhteet sitä edellyttävät. Toipumisaika keskeytetään, jos uhri päätetään vastaanottolain 38 f §:n nojalla poistaa auttamisjärjestelmästä. Toipumisajan päätyttyä Joutsenon vastaanottokeskuksen johtajalla on pykälän 2 momentin mukaan velvollisuus ilmoittaa salassapitosäännösten estämättä poliisille ihmiskaupan uhrista ja päätöksestä, jolla uhri on otettu auttamisjärjestelmään, sekä 37 §:ssä tarkoitetut välttämättömät tiedot. Pykälän 3 momentin mukaan uhrille annetaan mahdollisuus toipua ja harkita yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa ihmiskaupparikoksen selvittämiseksi. Esitutkintaviranomainen tai syyttäjä ei ilman uhrin suostumusta ole häneen yhteydessä toipumisaikana. 

Vastaanottolain 37 §:n mukaan Joutsenon vastaanottokeskuksen johtajalla on oikeus salassapitosäännösten estämättä ilmoittaa poliisille henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömät tiedot, jos keskus on ihmiskaupan uhrin auttamisjärjestelmään ottamisen yhteydessä tai sen jälkeen saanut tietoja olosuhteista, joiden perusteella on syytä epäillä ihmiskaupan uhrin tai hänen läheisensä, muun ihmiskaupparikoksen kohteena olevan uhrin taikka auttamisjärjestelmää hoitavan henkilökunnan henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvaa vakavaa uhkaa. 

Vastaanottolain 38 §:ssä säädetään ihmiskaupan uhrin varsinaisesta tunnistamisesta. Sen 1 momentin mukaan esitutkintaviranomainen tai syyttäjä tunnistaa ihmiskaupan uhrin käynnistäessään epäiltyä rikoslain (39/1889) 25 luvun 3 tai 3 a §:ssä tarkoitettua ihmiskaupparikosta koskevan esitutkinnan, jonka uhri tunnistettava henkilö mahdollisesti on. Pykälän 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto tunnistaa ihmiskaupan uhrin myöntäessään tälle oleskeluluvan ulkomaalaislain 52 a §:n 2 momentin nojalla. Pykälän 3 momentin mukaan Joutsenon vastaanottokeskus voi tunnistaa 38 c §:ssä tarkoitettua monialaista asiantuntijaryhmää kuultuaan ihmiskaupan uhrin, jos esitutkintaviranomainen tai syyttäjä on päättänyt olla käynnistämättä esitutkintaa Suomessa, mutta on perusteltua syytä katsoa, että auttamisjärjestelmään otettu henkilö on joutunut ihmiskaupan uhriksi ulkomailla, taikka jos esitutkinnan keskeyttämistä tai päättämistä koskevasta päätöksestä käy ilmi, että henkilön on katsottava joutuneen ihmiskaupparikoksen uhriksi, mutta asiaa ei ole voitu toimittaa syyttäjälle käsiteltäväksi, koska asiassa ei voida nostaa syytettä ketään vastaan. 

Vastaanottolain 38 a §:ssä säädetään auttamistoimista. Sen 1 momentin mukaan ihmiskaupan uhria voidaan auttaa seuraavilla toimilla: neuvonta ja ohjaus, turvallinen majoitus, vastaanottoraha tai toimeentulotuki, sosiaalipalvelut, terveydenhuoltopalvelut, tulkki- ja käännöspalvelut, oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetussa laissa (689/1997) ja oikeusapulaissa (257/2002) tarkoitettu oikeusapu sekä oikeudellinen neuvonta, ilman huoltajaa olevan lapsiuhrin vanhemman tai muun hänen tosiasiallisesta huollostaan vastanneen henkilön jäljittäminen sekä turvallisen paluun tukeminen. Pykälän 2 momentin mukaan ihmiskaupan uhria ei saa auttaa vastoin hänen tahtoaan, jollei lastensuojelulaissa toisin säädetä. 

Vastaanottolain 38 b §:n 1 momentin mukaan auttamistoimien järjestämisestä ihmiskaupan uhrille, jolla ei ole kotikuntalaissa tarkoitettua kotikuntaa Suomessa, vastaa Joutsenon vastaanottokeskus. Auttamistoimien järjestämisestä ihmiskaupan uhrille, jolla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa, vastaa hänen kotikuntansa. Pykälän 2 momentin mukaan Joutsenon vastaanottokeskus ja uhrin kotikunta voivat järjestää auttamistoimet itse tai ostaa ne julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Pykälän 3 momentissa säädetään, että auttamistoimet järjestetään ihmiskaupan uhrin yksilöllisen tuen tarpeen arvioinnin perusteella. Auttamistoimia järjestettäessä tulee ottaa huomioon uhrin iästä, turvattomasta asemasta sekä fyysisestä ja psyykkisestä tilasta johtuvat erityistarpeet ja sekä uhrin että auttamistoimia järjestävän henkilöstön turvallisuus. 

Vastaanottolain 38 c §:ssä säädetään monialaisesta asiantuntijaryhmästä. Pykälän 1 momentin mukaan asiantuntijaryhmän tarkoituksena on toimia Joutsenon vastaanottokeskuksen päätöksenteon sekä ihmiskaupan uhrien auttamistoimien ja suojelutarpeiden arvioimisen tukena. Lisäksi monialainen asiantuntijaryhmä huolehtii vastaanottokeskuksen ja muiden viranomaisten välisestä tiedonkulusta. 

Vastaanottolain 38 f §:ssä säädetään auttamisjärjestelmästä poistamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan Joutsenon vastaanottokeskus poistaa ihmiskaupan uhrin auttamisjärjestelmästä tehtyään tarvittaessa hänen henkilökohtaisesta tilanteestaan kokonaisarvion, kun: 1) hän ei ole enää auttamistoimien tarpeessa; 2) häntä ei ole tunnistettu ihmiskaupan uhriksi siten kuin 38 §:ssä säädetään; 3) esitutkinnan päättämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, että kyseessä ei katsota olevan rikoslain 25 luvun 3 tai 3 a §:ssä tarkoitettu ihmiskaupparikos; 4) syyttäjä ei nosta uhria koskevassa asiassa syytettä ihmiskaupparikoksesta, koska hän katsoo, ettei rikoslain 25 luvun 3 tai 3 a §:ssä tarkoitettua ihmiskaupparikosta ole tehty tai kyseessä on muu rikos; 5) tuomioistuin on todennut, että kyseessä ei ole rikoslain 25 luvun 3 tai 3 a §:ssä tarkoitettu ihmiskaupparikos; 6) hän poistuu tai hänet poistetaan maasta; taikka 7) hän ilmoittaa haluavansa pois auttamisjärjestelmästä tai hän on kadonnut. Pykälän 2 momentin mukaan ihmiskaupan uhri voidaan poistaa auttamisjärjestelmästä, jos hän aiheuttaa vakavaa vaaraa yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Ihmiskaupan uhrille, joka on päätetty poistaa auttamisjärjestelmästä, voidaan 3 momentin mukaan antaa auttamistoimia kohtuullinen aika edellä tässä pykälässä tarkoitetun päätöksen jälkeen. Pykälän 4 momentin mukaan Joutsenon vastaanottokeskuksen päätös, jolla uhri on päätetty poistaa auttamisjärjestelmästä, voidaan panna heti täytäntöön, vaikka päätös ei ole saanut lainvoimaa, jollei päätöksessä ole toisin määrätty. 

Vastaanottolain 55 §:n mukaan laissa tarkoitettuun muuhun kuin käräjäoikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään. Tällaisia päätöksiä ovat esimerkiksi auttamisjärjestelmään ottamista ja sieltä poistamista koskevat päätökset. 

2.2.3  Sosiaalihuoltolaki ja terveydenhuoltolaki

Kunnilla ja kuntayhtymillä on sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden pääasiallinen järjestämisvastuu 31.12.2022 saakka sellaisille henkilöille, joilla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta alueella. Vuoden 2023 alusta sosiaali- ja terveyspalveluiden, pelastustoimen ja muiden erikseen säädettävien palvelujen ja tehtävien järjestämisvastuu siirtyy 21 hyvinvointialueelle sekä Helsingin kaupungille ja HUS-yhtymälle. Sairaanhoitopiirien kuntayhtymien ja erityishuoltopiirien toiminta siirtyy myös hyvinvointialueille. 

Sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistuksen tavoitteena on, että palvelut ovat yhteen sovitettuja, hoitoketjut sujuvia ja ihmiset saavat tarpeenmukaiset ja vaikuttavat palvelut oikea-aikaisesti. Sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnan painopistettä siirretään edelleen perustason palveluihin ja ennaltaehkäisevään toimintaan. Uudistuksen tavoitteena on turvata pitkällä aikavälillä sosiaali- ja terveydenhuollon saatavuus ja laatu yhdenmukaisesti ja yhdenvertaisesti koko maassa. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021, jäljempänä järjestämislaki) 8 §:n mukaan hyvinvointialue vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä alueellaan ja on järjestämisvastuussa asukkaidensa sosiaali- ja terveydenhuollosta. Hyvinvointialueella on oltava riittävä osaaminen, toimintakyky ja valmius vastata sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja sen on huolehdittava asukkaidensa palvelutarpeen mukaisesta sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen saatavuudesta kaikissa tilanteissa. Asukkaidensa oikeuksien toteuttamisen lisäksi hyvinvointialueen tehtävänä on järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita myös muille alueellaan oleskeleville henkilöille. Näiden henkilöiden oikeuksista säädetään erikseen. 

Järjestämislain 10 §:n mukaan hyvinvointialueella on vastuu asiakkaiden sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen yhteensovittamisesta kokonaisuuksiksi. Hyvinvointialueen on huolehdittava yhteen sovitettuja palveluja laaja-alaisesti tarvitsevien asiakasryhmien ja asiakkaiden tunnistamisesta, sosiaali- ja terveydenhuollon yhteensovittamisesta ja palveluketjujen ja palvelukokonaisuuksien määrittelemisestä, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen yhteensovittamisesta hyvinvointialueen muiden palvelujen kanssa sekä asiakasta koskevan tiedon hyödyntämisestä eri tuottajien välillä. Järjestämislaissa on säännökset lisäksi muun muassa palveluiden hankkimisesta yksityisiltä palveluntuottajilta. 

Sosiaalihuoltolaissa ja terveydenhuoltolaissa (1326/2010) säädetään tarkemmin hyvinvointialueen järjestämisvastuun piiriin kuuluvista palveluista. Sosiaalihuoltolaki on sosiaalihuollon yleislaki, jota sovelletaan kunnalliseen, jatkossa hyvinvointialueen järjestämään, sosiaalihuoltoon. Sosiaalihuoltolain 11 §:ssä säädetään tuen tarpeista, joita varten sosiaalipalveluja on järjestettävä. Pykälän 5 kohdan mukaan sosiaalipalveluja on järjestettävä lähisuhde- ja perheväkivallasta sekä muusta väkivallasta ja kaltoinkohtelusta aiheutuvaan tuen tarpeeseen. Terveydenhuoltolaki puolestaan on terveydenhuollon yleislaki, jota sovelletaan kunnalliseen, jatkossa hyvinvointialueen järjestämään, terveydenhuoltoon. 

2.4.1  Auttamisen ja rikosprosessin välistä yhteyttä koskeva sääntely vastaanottolaissa

Eri yhteyksissä on esitetty, että vastaanottolaissa tarkoitetun ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kautta saatavan avun vahva kytkentä rikosprosessiin ja sen lopputulokseen johtaa siihen, ettei osa apua tarvitsevista ihmiskaupan uhreista koskaan hakeudu auttamisjärjestelmään, saa tosiasiallisista tilannettaan vastaavia tukitoimia tai tulee poistetuksi auttamisjärjestelmästä, vaikka avuntarve jatkuisi (esimerkiksi edellä mainittu VN TEAS julkaisusarja 24/2018, Yhdenvertaisuusvaltuutetun kertomus eduskunnalle K 6/2018). Edellä mainitussa voimassa olevaa vastaanottolakia ja sen soveltamista koskevassa VN TEAS-tutkimuksessa esitetään, että auttamisjärjestelmä voi auttaa parhaiten niitä henkilöitä, joiden rikosprosessi etenee ja joiden asiassa voidaan saada tuomio ihmiskaupasta. Tutkimuksen mukaan vahva kytkös auttamisen ja rikosprosessin välillä johtaa siihen, että auttamisjärjestelmästä on muodostunut korostuneesti ihmiskaupparikoksen asianomistajia auttava taho. Myös vuonna 2021 julkaistussa ihmiskaupan vastaisessa toimintaohjelmassa nostetaan esiin auttamisen ja rikosprosessin välinen kiinteä yhteys sekä tämän vaikutus ihmiskaupan ilmituloon. 

Kansainvälisten velvoitteiden mukaan avun ja tuen tarjoamisen ehtona ei saa olla uhrin halukkuus toimia yhteistyössä tutkinnasta, syyttämistoimista ja oikeudenkäynnistä vastaavien viranomaisten kanssa tutkinnassa, syytteessä tai oikeudenkäynnissä.Voimassa olevan sääntelyn ja sen soveltamiskäytännön mukaan oletettu uhri otetaan auttamisjärjestelmän piiriin matalla kynnyksellä. Auttamisjärjestelmään otetaan henkilö, jos hänen uskottavaksi arvioidusta kertomuksestaan esiin tulevien olosuhteiden perusteella voidaan arvioida, että kyseessä voi olla ihmiskaupan uhri ja hän on auttamistoimien tarpeessa. Auttamisjärjestelmään ottamista koskeva vastaanottolain 35 § ja sen soveltamiskäytäntö eivät sido auttamisjärjestelmään ottamista ja rikosprosessia toisiinsa. Auttamisjärjestelmään ottaminen ei esimerkiksi ole sidottu siihen, onko asiassa meneillään rikosprosessi tai jos on, niin millä rikosnimikkeellä esitutkinta on käynnistetty. Auttamisjärjestelmään pääsemiseksi ei myöskään edellytetä, että henkilö sitoutuisi todistamaan rikoksentekijää vastaan rikosta tutkittaessa tai oikeudenkäynnissä. Tämä todetaan kansainväliset velvoitteet huomioiden myös lain esitöissä (HE 266/2014, s. 31 ja 34). Voimassa olevan sääntelyn haasteet eivät siten liity auttamisjärjestelmään ottamiskynnykseen. 

Vastaanottolain toipumisaikaa ja sen oikeusvaikutuksia koskeva 36 § on koettu eri yhteyksissä ongelmalliseksi. Toipumisaikaa koskeva säännös ei sinällään luo uhrille velvoitetta tehdä yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa. Sikäli kuin toipumisaika annetaan, uhria koskevat tiedot kuitenkin ilmoitetaan toipumisajan päätyttyä auttamisjärjestelmästä esitutkintaviranomaisille. Tällöin merkitystä ei ole sillä, mihin lopputulokseen uhri on toipumisajan kuluessa tullut sen suhteen, kokeeko hän olevansa valmis yhteistyöhön toimivaltaisten viranomaisten kanssa ihmiskaupparikoksen selvittämiseksi. 

Ilmoitusvelvollisuudesta on kerrottava oletetulle ihmiskaupan uhrille jo ennen kuin hän päättää, haluaako hän auttamisjärjestelmän asiakkaaksi. Tieto siitä, että ilmoitus poliisille tehdään joka tapauksessa toipumisajan jälkeen, voi olla esteenä auttamisjärjestelmään hakeutumiselle. Riski on olemassa erityisesti niiden uhrien kohdalla, jotka ovat kaikkein heikoimmassa asemassa, ja joilla on erityisen korkea kynnys kääntyä auttavien viranomaisten puoleen pelosta tai ennakkoluuloista johtuen. Ihmiskaupan vastaisessa toimintaohjelmassa todetaan, että erityisen haavoittuvassa asemassa olevia ihmiskaupan uhreja on muun muassa seuraavissa ihmisryhmissä: seksiä myyvät ihmiset, päihderiippuvaiset, asunnottomat, sijaishuoltopaikastaan luvattomasti poistuneet lapset ja nuoret sekä ilman oleskeluoikeutta maassa olevat. Käytännössä esiin onkin tullut tilanteita, joissa toipumisajan antamiseen liittyvä ilmoitusvelvollisuus on aiheuttanut sen, ettei uhri halua hakeutua auttamisjärjestelmän palveluiden piiriin. 

Edellä esitetty huomioiden toipumisaika ei ilmoitusvelvollisuudesta johtuen välttämättä tarjoa uhrille aitoa ja todellista mahdollisuutta toipua kokemuksistaan ja tehdä harkittua päätöstä yhteistyöhön ryhtymisestä toimivaltaisten viranomaisten kanssa, mikä on toipumisajan tosiasiallinen tarkoitus. 

Voimassa oleva toipumisaikasäännös on ollut haastava myös lainsoveltajan näkökulmasta. Auttamisjärjestelmää koskee vastaanottolain 59 §:n mukainen salassapitovelvollisuus, eikä sillä siten ole oma-aloitteisesti oikeutta ilmoittaa asiakkaistaan poliisille muissa kuin lain 37 §:n mukaisissa tilanteissa, joissa kyse on henkeen, terveyteen tai vapauteen kohdistuvan uhkan arviointia ja uhkaavan teon estämistä varten välttämättömien tietojen ilmoittamisesta. Auttamisjärjestelmälle ei toisaalta ole myöskään säädetty kategorista ilmoitusvelvollisuutta auttamisjärjestelmään ottamisen yhteydessä. Sen sijaan voimassa oleva toipumisaikaa koskeva säännös sisältää ehdottaman ilmoitusvelvollisuuden tilanteissa, joissa toipumisaika on annettu. 

Edellä esitetty on osaltaan johtanut käytännössä siihen, että toipumisaikaa koskevaa säännöstä ei ole viime vuosina sovellettu. Auttamisjärjestelmä on antanut laillisesti maassa oleskelevalle ihmiskaupan uhrille toipumisajan viimeksi vuonna 2018.  

Myös esitutkintaviranomaisen kannalta tilanteet, joissa saadaan tieto mahdollisesta ihmiskaupan uhrista ilman hänen suostumustaan, ovat haastavia. Ainakin tapauksissa, joissa asianomistajan kertomuksella on huomattava merkitys rikosta koskevan näytön kannalta, rauhassa kokemuksistaan toipuneen, omaehtoisesti toimivan ja rikosprosessin merkityksen ymmärtävän uhrin kuuleminen on tarkoituksenmukaisempaa rikosvastuun toteutumisen kannalta. On selvää, että ilman asianosaisen omaehtoista selvittämisintressiä esitutkinnan aloittaminen, saati epäillyn ihmiskaupparikoksen syyteharkintaan saattaminen on erityisen haastavaa. 

Auttamisjärjestelmästä saadun arvion mukaan lähes kaikki järjestelmään otetuista uhreista ovat oma-aloitteisesti halukkaita tekemään rikosilmoituksen, ja lopulta sen tekevät. Tämä voi mahdollisesti kertoa siitä, että auttamisjärjestelmään hakeutuvat lähtökohtaisesti ne, jotka ovat valmiita tekemään rikosilmoituksen. On myös mahdollista, että auttamisjärjestelmän tarjoamien palveluiden myötä uhrien viranomaistoimintaa kohtaan osoittama luottamus on parantunut siinä määrin, että uhrit ovat kokeneet rikosilmoituksen tekemisen turvalliseksi ja tarpeelliseksi muun muassa oikeuksiensa turvaamiseksi. Auttamisjärjestelmässä tapaukset, joissa asiakas ei missään vaiheessa halua tehdä rikosilmoitusta, ovat melko harvinaisia. Useimmissa tapauksissa rauhassa toipuminen sekä auttamisjärjestelmän tarjoama apu ja neuvonta auttavat, ja uhri tekee ilmoituksen. Valtaosassa tapauksista auttamisjärjestelmä tekee tutkintapyynnön uhrin pyynnöstä ja suostumuksella. Vaihtoehtoisesti uhrille voidaan hankkia muun tukipalvelun työntekijä, joka avustaa rikosilmoituksen tekemisessä. Lisäksi on huomattava, että osan lain 34 §:n mukaisista esityksistä auttamisjärjestelmään ottamiseksi tekee esitutkintaviranomainen eli poliisi tai rajatarkastusviranomainen, jolloin uhri jo lähtökohtaisesti tekee yhteistyötä toimivaltaisen viranomaisen kanssa ja mahdollinen ihmiskaupparikos on esitutkintaviranomaisten tiedossa. 

Edellä esitetyn perusteella toipumisaikaa koskevaa säännöstä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena uhrin, viranomaisen eikä rikosvastuun tosiasiallisen toteutumisen näkökulmasta. Toipumisajalla ei myöskään voida katsoa olevan vastaavaa hyötyä asiakkaalle kuin harkinta-ajalla. Jälkimmäinen myönnetään ilman oleskeluoikeutta maassa olevalle ja on tarpeen oleskelun laillistamiseksi, kun taas toipumisajalla ei ole vastaavia vaikutuksia uhrin näkökulmasta. Toipumisajan myöntäminen ei käytännössä paranna sellaisen ihmiskaupan uhrin asemaa, jolla on kotikunta Suomessa.  

Ihmiskaupan uhrin varsinaista tunnistamista koskevasta vastaanottolain 38 §:stä on esitetty eri yhteyksissä kriittisiä arvioita. Joutsenon vastaanottokeskuksen tunnistamismahdollisuutta koskevaa pykälän 3 momenttia tulee tarkastella erityisesti siitä näkökulmasta, että esityksellä on tarkoitus heikentää rikosprosessin ja auttamisen välistä yhteyttä. 

Voimassa olevan lain mukaan Joutsenon vastaanottokeskus voi tunnistaa henkilön ihmiskaupan uhriksi, jos esitutkintaviranomainen tai syyttäjä on päättänyt olla käynnistämättä esitutkintaa Suomessa, mutta on perusteltua syytä katsoa, että auttamisjärjestelmään otettu henkilö on joutunut ihmiskaupan uhriksi ulkomailla. Vaihtoehtoisesti auttamisjärjestelmä voi tunnistaa uhrin, kun esitutkinnan keskeyttämistä tai päättämistä koskevasta päätöksestä käy ilmi, että henkilön on katsottava joutuneen ihmiskaupparikoksen uhriksi, mutta asiaa ei ole voitu toimittaa syyttäjälle käsiteltäväksi, koska asiassa ei voida nostaa syytettä ketään vastaan. 

Joutsenon vastaanottokeskuksen mahdollisuus tunnistaa uhri lain 38 §:n nojalla varsinaisesti on rajattu tarkkaan määriteltyihin tilanteisiin, jotka edellyttävät ensin rikosprosessuaalisia toimia, mitä voidaan pitää esityksen lähtökohdan kannalta ongelmallisena. Käytännössä tunnistaminen Joutsenon vastaanottokeskuksen toimesta tulee useimmiten kyseeseen sellaisten kansainvälistä suojelua Suomesta hakeneiden kohdalla, joiden epäillään joutuneen uhriksi ulkomailla, mutta joiden rikosprosessia ei ole Suomessa mahdollista viedä eteenpäin. Näissä tilanteissa on kuitenkin ennen Joutsenon vastaanottokeskuksen tunnistamispäätöstä tehtävä rikosilmoitus, ja päätös esitutkinnan käynnistämättä jättämisestä, keskeyttämisestä tai päättämisestä. Tätä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena uhrin oikeuksien näkökulmasta, etenkin kun esitutkinnan keskeyttämistä tai päättämistä koskevassa päätöksessä ei välttämättä oteta kantaa ihmiskaupparikokseen, mikä puolestaan on edellytys sille, että Joutsenon vastaanottokeskus voi tunnistaa uhrin. 

Auttamisen ja rikosprosessin välisen yhteyden osalta yhtenä keskeisimpänä lainsäädäntöön ja sen soveltamiseen liittyvänä ongelmana on nostettu esiin auttamisjärjestelmästä poistamista koskeva vastaanottolain 38 f §. 

Voimassa oleva sääntely sisältää usean eri perusteen auttamisjärjestelmästä poistamiselle, joista yksi on se, ettei henkilöä ole tunnistettu ihmiskaupan uhriksi siten kuin 38 §:ssä säädetään. Jos henkilöä ei tunnisteta varsinaisesti ihmiskaupan uhriksi, tämä ei voimassa olevan sääntelyn mukaan kuitenkaan tarkoita, että hänet poistetaan auttamisjärjestelmästä automaattisesti, vaan Joutsenon vastaanottokeskuksen tulee tehdä asiasta erillinen päätös. Tämä on tuotu esiin myös lain esitöissä (HE 266/2014, s. 36). Käytännössä se, että henkilöä ei ole varsinaisesti tunnistettu, on tarkoittanut lain poistamista koskevan säännöksen soveltamista ja henkilön poistamista auttamisjärjestelmästä. Tämä on ongelmallista esityksen tavoitteen kannalta siltä osin, kun varsinainen tunnistaminen on sidottu rikosprosessissa tapahtuviin toimiin. 

Auttamisjärjestelmän asiakkuus päättyy voimassa olevan sääntelyn soveltamiskäytännön mukaan silloin, jos rikosprosessi jossain vaiheessa päättyy siihen, ettei kysymyksessä katsota olevan nimenomaisesti ihmiskaupparikos. Poistamisperusteina auttamisjärjestelmästä on käytetty esimerkiksi sitä, että tutkintanimike vaihtuu ihmiskaupasta toiseen rikosnimikkeeseen, syyte nostetaan toisesta rikoksesta tai tuomioistuin hylkää ihmiskauppasyytteet. Näin ollen osa uhreista näyttäisi jäävän vastaanottolain mukaisen avun ulkopuolelle silloinkin, kun uhri on ollut valmis yhteistyöhön viranomaisten kanssa ja on kokemuksistaan johtuen avun tarpeessa, mutta esitutkinnassa ei ole uhrista riippumattomista syistä saatu näyttöä. 

Rikosprosessissa ei arvioida asiaa siitä näkökulmasta, mitä prosessin eteneminen tai lopulta annettava tuomio tarkoittaa uhrille annettavien tukitoimien osalta. Rikosoikeudellisesti ei välttämättä voida täysin yksiselitteisesti osoittaa ihmiskaupparikoksen tapahtuneen, vaikka henkilö tosiasiallisesti voisikin olla ihmiskaupan uhri. Se, että rikosnimike muuttuu rikosprosessin jossain vaiheessa ihmiskaupasta toiseen rikosnimikkeeseen ei välttämättä tarkoita, että henkilö ei tosiasiallisesti olisi kokenut ihmiskauppaa. Esitutkintaa ei esimerkiksi välttämättä päätetä sillä perusteella, että kyse ei ole ihmiskaupparikoksesta, vaan esimerkiksi sillä perusteella, että tutkintaa ei ole tarkoituksenmukaista jatkaa, koska rikos on tapahtunut ulkomailla tai rikoksesta ei saada syytetoimien näkökulmasta riittävästi näyttöä. Se, että ulkomailla uhriksi joutuneen kohdalla ei ole käytännössä mahdollista tutkia rikosta Suomessa, ei tarkoita suoraan sitä, etteikö henkilö olisi voinut joutua ihmiskaupan uhriksi ja olla avun tarpeessa. On myös huomioitava, että rikosnimike voi syyttäjän toimesta muuttua ihmiskaupaksi esitutkinnan jälkeen, vaikka esitutkinnassa rikosta tutkitaan toisella rikosnimikkeellä.  

Ajankohtainen ihmiskauppaa ja sen lähirikoksia koskevien säännösten soveltamiskäytäntöä selvittänyt VN TEAS-tutkimus osoittaa, että ihmiskauppaa koskevan rikoksen luonteen ymmärtämisessä sekä sitä koskevan lainsäädännön tarkoituksen ja sisällön hahmottamisessa on kehittämisen tarvetta (VN TEAS julkaisusarja 2022:18). Havaitut haasteet johtuvat ennen kaikkea ihmiskauppaa koskevan tulkintakäytännön vähäisyydestä, ihmiskauppaa koskevan ilmiön vähäisestä tuntemuksesta sekä asiaa koskevan oikeuskirjallisuuden ja koulutuksen puutteesta. On perusteltua esittää, että uhrien yhdenvertaisuuden kannalta on ongelmallista, jos edellä kuvatut haasteet vaikuttavat kulloisessakin tapauksessa myös siihen, saako uhri auttamistoimia. Uhrien ei tulisi olla eriarvoisessa asemassa esimerkiksi sen seurauksena, missä rikos on tapahtunut tai missä sitä tutkitaan. 

Edellä esitettyyn nähden uhrin auttamisen ja rikosprosessissa tehtävien ratkaisujen välinen vahva yhteys näyttäytyy ongelmallisena erityisesti auttamisjärjestelmästä poistamisen osalta. Tämä ei ole uhrin oikeuksien toteutumisen kannalta kestävää, kun otetaan huomioon edellä kuvatut rikosprosessiin liittyvät haasteet sekä se, että henkilöllä saattaa olla merkittäviä tosiasiallisesti ihmiskaupasta johtuvia avuntarpeita riippumatta siitä, miten hänen kokemansa määritellään rikosoikeusjärjestelmän kautta.  

Toisaalta on otettava huomioon, että ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä on tarkoitettu ihmiskaupan uhriksi joutuneiden auttamiseen. Kansainvälisten velvoitteiden lähtökohtana on ihmiskaupan uhriksi joutuneiden tunnistaminen ja erityisen suojelun ja tuen takaaminen heille. Auttamisjärjestelmän tarkoituksena ei ole taata kaikille eri rikosten kohteeksi joutuneille tai muutoin vaikeassa tilanteessa oleville henkilöille ihmiskaupan uhreille tarkoitettuja erityisiä auttamistoimia. Tukitoimien ja palveluiden tarjoaminen ei lähtökohtaisesti ole auttamisjärjestelmän tehtävä, jos kyse ei ole ihmiskauppaan viittaavasta tilanteesta, vaikka henkilö olisi sinällään joutunut hyväksikäytön kohteeksi. Näin ollen auttamisjärjestelmän asiakkuus on kuitenkin voitava päättää sellaisissa tapauksissa, joissa ei selkeästi ole kyse ihmiskauppaan viittaavista piirteistä, mutta toisaalta tämän tekeminen rikosprosessiin sitomalla ei ole uhrilähtöisestä näkökulmasta kestävä ratkaisu. 

Edellä esitetty huomioon ottaen vaikuttaa ilmeiseltä, että voimassa oleva vastaanottolain sääntely kytkee auttamisen ja rikosprosessin toisiinsa tavalla, jota ei voida pitää perusteltuna. Tämä näyttäisi johtavan siihen, että osa apua tarvitsevista uhreista jää vaille vastaanottolain mukaisia auttamistoimia joko siksi, että he eivät koskaan hakeudu auttamisjärjestelmän piiriin tai siksi, että he joutuvat sieltä pois, vaikka tarve auttamistoimille ihmiskaupan uhriksi joutumisen vuoksi voisi sinällään olla ilmeinen. Tämän ei voida katsoa olevan uhrilähtöisen lähestymistavan mukaista. Auttamisen kytkentä rikosprosessiin ei myöskään vaikuttaisi perustellulta rikosten selvittämisen tai rikosvastuun toteutumisen näkökulmasta. 

2.4.2  Ihmiskaupan uhrin tunnistamista koskeva sääntely vastaanottolaissa

Ihmiskaupan uhrin tunnistamista ei ole tarkoituksenmukaista eikä mahdollista määritellä vain yhdellä tavalla, koska määrittely riippuu siitä, missä yhteydessä, laajuudessa tai viitekehyksessä tunnistamisesta puhutaan. Tunnistamisen voidaan katsoa yleisellä tasolla tarkoittavan sitä, että ihmiskaupan uhrit tavoitetaan ja havaitaan, ihmiskauppa tulee viranomaisten tietoon ja uhrit pääsevät auttamistoimien piiriin sekä voivat hyötyä uhriasemaan liittyvistä oikeuksista. Tunnistamisella on vaikutusta ihmiskaupan ilmituloon, uhrien avun piiriin ohjautumiseen ja tarvittavien auttamis- ja tukitoimien saamiseen sekä rikosvastuun toteutumiseen. 

Ihmiskauppaa koskevien kansainvälisen säädösten tarkoitusten ja tavoitteiden toteutuminen edellyttää, että ihmiskaupan uhrit tunnistetaan. Esimerkiksi EN:n yleissopimuksen tulkintaa ohjaavan selitysmuistion (Explanatory Report to the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings) mukaan 10 artiklalla pyritään turvaamaan ihmiskaupan uhrien tunnistaminen, jotta he voivat hyötyä sopimuksen III luvussa tarkoitetuista toimenpiteistä. Luku sisältää toimia muun muassa uhrien oikeuksien suojaamiseksi ja edistämiseksi. EN:n yleissopimus velvoittaa sen osapuolten viranomaisia tunnistamaan ihmiskauppaa. Selitysmuistion mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla tarkoitetaan viranomaisia, jotka saattavat olla kontaktissa ihmiskaupan uhrien kanssa. On keskeistä, että näillä viranomaisilla on käytössään henkilöitä, jotka kykenevät tunnistamaan uhreja ja ohjaamaan heidät avun piiriin. Erityisen merkittävä 10 artiklan tunnistamisvelvoite on niiden uhrien kohdalla, joilla on riski tulla maasta poistetuksi. Artikla edellyttää, että jos toimivaltaisilla viranomaisilla on perusteltua syytä epäillä henkilön joutuneen ihmiskaupan uhriksi, tällaista henkilöä ei poisteta niiden alueilta ennen kuin toimivaltaiset viranomaiset ovat saattaneet päätökseen henkilön tunnistamisen. Velvoitteen tarkoituksena on varmistaa, että ihmiskaupan uhrilla on mahdollisuus saavuttaa uhrille kuuluvat oikeudet täysimääräisesti. 

Tässä osiossa arvioidaan vastaanottolain tunnistamista koskevaa nykysääntelyä, sen toimivuutta ja epäkohtia, jotka edellyttäisivät muutosta nykytilaan. 

Voimassa olevan vastaanottolain yhtenä tarkoituksena on turvata ihmiskaupan uhrin tunnistaminen ja auttaminen. Lain tarkoitusta täsmennettiin säännöksiä viimeksi uudistettaessa, koska tunnistaminen ja auttaminen haluttiin nostaa entistä selvemmin lain tarkoitukseksi Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet ja EU:n lainsäädäntö huomioiden (HE 266/2014, s. 29). 

Vastaanottolaissa voidaan katsoa säänneltävän kahdenlaisesta tai kahdesta eri tasoisesta tunnistamisesta. Auttamisjärjestelmään esittämistä ja järjestelmään ottamista koskevaa lain 34 ja 35 §:ssä tarkoitettua sääntelyä voidaan pitää tietynlaisena ja -tasoisena ensivaiheen tunnistamisena. Toisessa vaiheessa taas on kyse lain 38 §:n mukaisesta ihmiskaupan uhrin varsinaisesta tunnistamisesta.  

Auttamisjärjestelmään otettua ihmiskaupan uhria voidaan auttaa lain 38 a §:n mukaisilla auttamistoimilla. Lain 38 b §:n mukaan auttamistoimet järjestetään ihmiskaupan uhrin yksilöllisen tuen tarpeen arvioinnin perusteella kansainväliset velvoitteet huomioiden. Ihmiskauppadirektiivin 11 artiklan 7 kohdassa edellytetään jäsenvaltioiden huolehtivan uhreista, joilla on erityisesti raskaudesta, terveydentilasta, vammaisuudesta taikka mielenterveydellisistä tai psykologisista häiriöistä johtuvia erityistarpeita tai joihin on kohdistettu vakavaa psykologista, fyysistä tai seksuaalista väkivaltaa. 

Nykytilanteessa auttamisjärjestelmään ottamisella on uhrin kannalta keskeinen merkitys sen suhteen, että hänen erityisasemansa palvelujen saajana tulee huomioiduksi kansainvälisten velvoitteiden, kansallisen lainsäädännön ja edellä esityksessä kuvatun eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisun edellyttämällä tavalla. Vaikka auttamisjärjestelmän asiakkuus sinällään ei kaikissa tilanteissa lisäisi uhrin oikeuksia tiettyihin peruspalveluihin, niin tosiasiassa asiakkuudella on uhrin kannalta usein keskeinen merkitys, koska näin tulee huomioiduksi, että hän on voinut joutua ihmiskaupan uhriksi ja hän on tästä johtuen auttamistoimien tarpeessa. Vastaanottopalveluiden piirissä olevien ja auttamisjärjestelmään otettujen uhrien osalta tällä on olennainen yhteys vastaanottolain 6 §:n mukaiseen haavoittuvasta asemasta johtuvien erityistarpeiden huomioimiseen. Kotikunnan omaavien uhrien taas on voinut käytännössä olla helpompaa saada palveluja, jos heidät on otettu auttamisjärjestelmään, sillä tämän on katsottu osoittavan, että henkilö on joutunut ihmiskaupan uhriksi. Käytännössä palvelujen ja tukitoimien saantiin on ollut omiaan vaikuttamaan auttamisjärjestelmän asiakkuus, joka on mahdollistanut kotoutumislain 53 §:ssä tarkoitettujen korvausten maksamisen kunnalle valtion varoista. Edellä esityksessä on esimerkinomaisesti kuvattu, minkälaiset uhrille tarjottavat palvelut ovat voineet tulla kyseeseen. 

Auttamisjärjestelmään ottamisen yksi keskeinen vaikutus uhrin asemaan on se, että auttamisjärjestelmä voi järjestelmään ottamisen yhteydessä antaa uhrille ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitetun harkinta-ajan. Tällä oleskeluoikeuden laillistamisella on merkitystä niiden uhrien kohdalla, joilla on riski tulla maasta poistetuksi. Auttamisjärjestelmän asiakkaana oleva uhri saa harkinta-ajan kuluessa tarvitsemaansa apua ja tukea, jotta hän voi tehdä tietoisia ja harkittuja valintoja myös muissa viranomaisprosesseissa mahdollisesti hänelle kuuluvien ihmiskaupan uhrille tarkoitettujen oikeuksien toteutumiseksi. Kyse on erityisesti oleskelulupa- tai rikosprosessin kautta saavutettavista oikeuksista, joita ei vastaanottolain nojalla uhrille voida taata. Harkinta-aika osaltaan mahdollistaa sen, että ihmiskaupan uhrilla on mahdollisuus käyttää hänelle kuuluvia oikeuksia täysimääräisesti. 

Vastaanottolain 38 §:ssä säädetään ihmiskaupan uhrin varsinaisesta tunnistamisesta. Lain esitöiden mukaan kyse on sellaisesta henkilön aseman tunnistamisesta, joka vastaa luonteeltaan EN:n yleissopimuksen 10 artiklassa tarkoitettua virallista tunnistamista, ja on luonteeltaan vahvempi kuin edellä kuvattu ensivaiheen tunnistaminen, joka tapahtuu auttamisjärjestelmään otettaessa (HE 266/2014, s. 36).  

Vastaanottolain 38 §:n mukaan tunnistaminen voi tapahtua kolmella eri tavalla. Nämä varsinaiset tunnistamismenettelyt ovat keskenään hyvin erilaisia. Uhri voi tulla tunnistetuksi rikos- tai oleskelulupaprosessissa tehtyjen ratkaisujen myötä, kun taas Joutsenon vastaanottokeskuksen toimesta tapahtuva tunnistaminen on erillinen hallintomenettely, jossa tehdään varsinaista tunnistamista koskeva nimenomainen hallintopäätös.  

Vastaanottolaissa ei ole tarkemmin säädetty siitä, mitä varsinainen tunnistaminen tarkoittaa uhrin kannalta tai minkälaisia oikeusvaikutuksia sillä on. Käytännössä varsinaisesti tunnistetun uhrin oikeus auttamisjärjestelmän kautta saatavaan apuun jatkuu, kunnes hänet erillisellä päätöksellä poistetaan auttamisjärjestelmästä lain 38 f §:n perusteella. Auttamistoimet, joihin uhri on oikeutettu varsinaisen tunnistamisen jälkeen, eivät eroa auttamistoimista, joihin uhri on oikeutettu jo auttamisjärjestelmään 35 §:n perusteella tapahtuneen ottamisen perusteella. Jo auttamisjärjestelmään ottaminen edellyttää edellä kuvatulla tavalla auttamistoimien järjestämistä ihmiskaupan uhrin yksilöllisen tuen tarpeen arvioinnin perusteella, eikä varsinainen tunnistaminen muuta tältä osin oikeustilaa.  

Uhrin näkökulmasta keskeistä tukitoimien saamisen osalta onkin auttamisjärjestelmään pääseminen 35 §:n perusteella, ja sitä kautta hänen erityisasemansa tunnistaminen palveluiden saajana. Sen sijaan varsinainen tunnistaminen voi uhrin osalta näyttäytyä epäselvänä, kun se ei tuo auttamistoimien osalta muutosta hänen tilanteeseensa ja on muutoinkin oikeusvaikutuksiltaan vähäinen. Viranomaisten ja muiden uhrin kanssa toimivien tahojen voi olla hankala antaa ymmärrettävää neuvontaa uhrille varsinaista tunnistamista koskevasta sääntelystä ja sen oikeusvaikutuksista. Haavoittuvassa asemassa olevalle uhrille voi aiheutua nykysääntelystä johtuen myös turhaa epätietoisuutta ja kuormitusta.  

Edellä on tuotu esiin, että Joutsenon vastaanottokeskukselle säädetty mahdollisuus varsinaiseen tunnistamiseen on ongelmallinen, koska varsinainen tunnistaminen on sidottu rikosprosessissa tapahtuviin toimiin. Tämän lisäksi varsinaista tunnistamista koskeva menettely aiheuttaa Joutsenon vastaanottokeskukselle runsaasti hallinnollista työtä, ja vie paljon aikaa. Ennen päätöstä asiakkaan virallisesta tunnistamisesta vastaanottokeskuksen on kuultava monialaista asiantuntijaryhmää, johon osallistuvat tahot hoitavat tehtävää muiden virkatehtäviensä ohella. Rajallisten resurssien vuoksi varsinaista tunnistamista koskevia päätöksiä ei ole pystytty tekemään siinä mittakaavassa, kuin asiakasmäärä edellyttäisi. Vuonna 2020 Joutsenon vastaanottokeskus teki varsinaista tunnistamista koskevan ratkaisun vain 15 asiakkaan osalta. Vuonna 2021 lukumäärä oli myös 15. Varsinaista tunnistamista koskevaa ratkaisua odotti 6.5.2022 noin 200 auttamisjärjestelmän asiakasta. Näin ollen varsinaista tunnistamista koskevaa sääntelyä ei voida pitää viranomaisen näkökulmastakaan onnistuneena.  

Kuten aiemmin on kuvattu, EN:n yleissopimuksen 10 artiklan varsinaiseksi tai viralliseksi kutsutun tunnistamisvelvoitteen merkitys on erityisen olennainen niiden kohdalla, jotka voivat tulla maasta poistetuksi. Tällä halutaan varmistaa, että uhrilla on mahdollisuus saavuttaa hänelle täysimääräisesti kuuluvat oikeudet. Nämä ihmiskaupan uhrille kuuluvat oikeudet liittyvät niin annettaviin auttamis- ja tukitoimiin, rikosprosessin kautta saavutettaviin oikeuksiin kuin myös oleskeluoikeuteen.  

Joutsenon vastaanottokeskus hallinnoi auttamisjärjestelmää, jonka puitteissa ihmiskaupan uhrien auttaminen järjestetään, ja soveltaa toiminnassaan vastaanottolakia. Joutsenon vastaanottokeskus ei ole toimivaltainen viranomainen oleskelulupaan, maasta poistamiseen tai rikosprosessiin liittyvissä kysymyksissä. Joutsenon vastaanottokeskuksella on kuitenkin ottaessaan uhrin asiakkaaksi mahdollisuus myöntää maasta poistamisen estävä harkinta-aika, kuten edellä on kuvattu. Maassa oleskeluun liittyvien kysymysten osalta toimivaltaisia viranomaisia ovat oleskelulupien myöntämisestä vastaava Maahanmuuttovirasto sekä maasta poistamisen täytäntöönpanosta vastaavat poliisi ja rajatarkastusviranomainen. Rikosprosessin näkökulmasta toimivaltaisia ovat esitutkintaviranomaiset, syyttäjä ja tuomioistuimet. Mainitut viranomaiset eivät näissä nimenomaisissa tehtävissään sovella vastaanottolakia.  

Vastaanottolaissa on mahdollista määrittää se, milloin henkilö tulee lain tarkoituksessa tunnistetuksi ja saa tähän nähden tarvittavat auttamis- ja tukitoimet. Vaikka vastaanottolaissa ei säädettäisi Maahanmuuttovirastosta ja esitutkintaviranomaisista varsinaisina tunnistavina tahoina, ei se tarkoita, etteivätkö ne toimivaltaisina viranomaisina olisi velvollisia tunnistamaan ihmiskauppaa omassa toiminnassaan. Oleskelulupa- ja esitutkintaviranomaisten soveltamassa lainsäädännössä ei ole varsinaisesti tunnistamista määritelty tai siitä säädetty, mutta käytännössä nämä viranomaiset tunnistavat uhreja omassa toiminnassaan ja arvioivat uhrille kuuluvien oikeuksien toteutumista oman toimivaltansa ja soveltamansa lainsäädännön nojalla. Näiden viranomaisten toimivaltuudet ihmiskaupan uhrien tunnistamiseen perustuvat muun muassa ulkomaalaislain ja esitutkintalain säännöksiin.  

Esitutkintaviranomaiset ovat keskeisessä asemassa ihmiskaupan uhrien tunnistamisessa. Esitutkintaviranomaisen voidaan katsoa tunnistavan ihmiskaupan uhrin silloin, kun se tekee päätöksen aloittaa esitutkinta ihmiskaupparikoksen tutkinnan osalta. Esitutkintaviranomaiset ovat myös keskeisessä asemassa uhrien auttamisjärjestelmään ohjaamisessa. Esitutkinnan yhteydessä uhrilla on mahdollisuus osallistua epäillyn rikoksen selvittämistä koskevaan prosessiin. Mahdollisen syyteharkinnan jälkeen ihmiskaupan uhrilla on mahdollisuus todistaa rikosoikeudenkäynnissä ja tuomioistuimen lainvoimaisen tuomion myötä uhrilla on mahdollisuus saada korvauksia häneen kohdistuneen rikoksen seurauksena, ja saavuttaa kansainvälisten velvoitteiden mukaiset oikeudet. Myös Maahanmuuttoviraston on oleskelulupaviranomaisena pyrittävä tunnistamaan ihmiskauppaa. Ihmiskaupan uhriksi joutuminen otetaan huomioon oleskelulupaharkinnassa, ja uhrille myönnetään tarvittaessa oleskelulupa EN yleissopimuksen 14 artiklassa tarkoitetun mukaisesti. 

Auttamisjärjestelmään ottaminen on muille viranomaisille vahva osoitus siitä, että henkilö voi olla ihmiskaupan uhri, mikä otetaan soveltuvin osin huomioon niiden päätösharkinnassa. Kuten edellä on todettu, Joutsenon vastaanottokeskus voi auttamisjärjestelmään ottamisen yhteydessä myöntää uhrille harkinta-ajan, jonka kuluessa hän voi toipua kokemuksistaan, hakea oleskelulupaa ja tehdä rikosilmoituksen. Harkinta-ajan myöntämisellä voidaan osaltaan varmistaa se, ettei henkilöä poisteta maasta EN yleissopimuksen 10 artiklan vastaisesti.  

Ihmiskaupan uhrin tunnistaminen on yksi keskeinen vastaanottolain tarkoitus ja tavoite. Voimassa oleva tunnistamista koskeva sääntely ei kuitenkaan kokonaisuutena ole selkeä uhrin, uhrin kanssa työskentelevien tahojen eikä viranomaisten näkökulmasta. Vastaanottolain tunnistamista koskevaa sääntelyä olisikin tarpeen yksinkertaistaa ja selkiyttää tavalla, joka vastaa tarkoituksenmukaisemmalla tavalla auttamistoimintaa sääntelevän lain tarkoitusta ja uhrin tunnistamista hänelle kuuluvien auttamis- ja tukitoimien näkökulmasta. 

2.4.3  Sosiaalihuoltolaki ja terveydenhuoltolaki

Sosiaalihuollon systematiikassa sosiaalihuoltolain nojalla annettavat palvelut määräytyvät lain 11 §:ssä määriteltyjen tuen tarpeiden mukaisesti. Sosiaalihuoltolain 11 §:ssä ei nimenomaisesti mainita esimerkiksi ihmiskauppaa sellaisena tuen tarpeena, jota varten sosiaalipalveluja on järjestettävä. Tästä huolimatta pykälän 5 kohdassa mainitun väkivallasta ja kaltoinkohtelusta aiheutuvan tuen tarpeen on jo nykyisin katsottu kattavan myös ihmiskaupasta ja muusta hyväksikäytöstä aiheutuvan tuen tarpeen.  

Käytännössä ongelmana on ollut, että joissakin kunnissa on ollut epäselvyyksiä sen suhteen, mitä lainsäädäntöä ihmiskaupan uhrien auttamisessa tulisi soveltaa ja mikä sosiaalihuollon lainsäädännön ja vastaanottolain suhde auttamisjärjestelmässä olevien uhrien auttamisessa on. Ihmiskaupan uhrit ovat heterogeeninen joukko, ja heidän palvelutarpeensa ovat moninaisia. Moniin heidän palvelutarpeisiinsa on mahdollista vastata myös sosiaali- ja terveydenhuollon yleislainsäädännön nojalla. Joissain tapauksissa ihmiskaupan uhrien palveluiden ja osaamisen keskittäminen voi kuitenkin edistää tarkoituksenmukaisten palveluiden saamista ja osaamisen keskittäminen on koettu hyödylliseksi muun muassa asiantuntemuksen kertymisen kannalta. Joissain kunnissa ihmiskaupan uhrien auttaminen onkin keskitetty tiettyyn yksikköön, kuten maahanmuuttajapalveluihin. 

Terveydenhuoltolain systematiikassa hyvinvointialueen velvoitteena on järjestää hyvinvointialueen asukkaalle terveydenhuoltolaissa säädetyt palvelut, esimerkiksi sairaanhoitopalvelut tai mielenterveyspalvelut. Lisäksi terveydenhuoltolaissa säädetään palveluiden järjestämisestä muille kuin asukkaille. Terveydenhuoltolain systematiikassa ei siis säädetä siitä, että tietyillä eritellyillä ryhmillä, kuten ihmiskaupan uhreilla, on oikeus saada terveyspalveluja, vaan asiakkaalla on oikeus saada lääketieteellisesti perustellut palvelut lainsäädännössä säädetyn hoito-oikeuden laajuudessa. 

Terveydenhuoltolain perusteella hyvinvointialueen järjestämisvastuulla on järjestää henkilölle, joka ei ole hyvinvointialueen asukas, ainoastaan kiireellinen hoito. Hallitus on antanut pääministeri Marinin hallituksen hallitusohjelmaan perustuen eduskunnalle esityksen (HE 112/2022 vp), jossa hyvinvointialueita, Helsingin kaupunkia ja HUS-yhtymää velvoitettaisiin kiireellisen hoidon lisäksi järjestämään välttämättömäksi arvioituja terveydenhuollon palveluja eräille ulkomaalaisille henkilöille, joilla ei ole Suomessa kotikuntaa tai joilla ei ole muun kansallisen lain tai Suomea sitovan kansainvälisen lainsäädännön tai sopimuksen nojalla oikeutta muihin julkisen terveydenhuollon palveluihin kuin kiireelliseen hoitoon (niin sanotut paperittomat henkilöt). Jos henkilö on alaikäinen, hänelle olisi järjestettävä terveydenhuollon palvelut samassa laajuudessa kuin hyvinvointialueen asukkaalle. Asiasta säädettäisiin järjestämislain uudessa 56 a §:ssä. Järjestämisvastuun piirissä olevat terveydenhuollon palvelut vastaisivat vastaanottolain 26 §:n mukaan määräytyviä palveluita. Jos eduskunta hyväksyy esityksen, kotikunnattoman ihmiskaupan uhrin osalta oikeus saada palveluita olisi laajuudeltaan sama riippumatta siitä, saako hän palvelut järjestämislain 56 a §:n vai vastaanottolain 26 §:n nojalla. 

4.2.1  Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset

Esitys edistää uhrin ihmisoikeuksien ja ihmisarvoisen elämän edellytysten toteutumista. Ehdotettujen säännösten merkitystä perustuslain 6, 7, 10, 21 ja 22 §:n näkökulmasta on käsitelty tarkemmin perustuslakia ja säätämisjärjestystä koskevassa luvussa. 

4.2.2  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esityksellä edistetään Sanna Marinin hallitusohjelman sekä vuosille 2021—2023 laaditun ihmiskaupan vastaisen toimintaohjelman tavoitteita. Ihmiskauppa on tyypillisesti piilorikollisuutta ja sitä on toimintaohjelmaa valmistelleen työryhmän arvion mukaan Suomessa enemmän kuin tulee ilmi. Toimintaohjelmassa linjataan, että Suomi edistää määrätietoisesti ihmiskaupan ilmituloa. On paitsi ihmiskaupan uhrin itsensä myös koko yhteiskunnan etu, että ihmiskauppa tulee viranomaisten tietoon. Ihmiskauppa on vakava rikos, joka tuottaa rikoksentekijöille merkittävää rikoshyötyä. Tämä rikoshyöty kannustaa tekemään ihmiskaupparikoksia, minkä vuoksi yhteiskunnan tulee torjua ihmiskauppaa päättäväisesti. Ihmiskauppa on koko yhteiskuntaa koskettava ongelma. Ihmiskauppa loukkaa sen kohteeksi joutuneen henkilön oikeuksia, mutta tämän lisäksi ihmiskaupparikollisuus vaikuttaa laaja-alaisesti yhteiskunnan intresseihin muun muassa työmarkkinoihin kohdistuvien haitallisten seurausten vuoksi.  

Tämä esitys selkiyttää lainsäädäntöä ja luo puitteet auttamisjärjestelmälle, joka on aiempaa ennustettavampi ja jonka oikeusvaikutuksista voidaan viestiä yksiselitteisesti. Esityksellä parannetaan uhrien asemaa, millä voidaan arvioida olevan myönteinen vaikutus myös ihmiskaupparikosten ilmituloon, rikosten tutkintaan ja rikollisten vastuuseen saattamiseen. Kun auttamisen yhteyttä rikosprosessiin ja sen lopputulokseen heikennetään, uhrit uskaltavat hakeutua aiempaa enemmän avun piiriin ja tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa. Auttamisjärjestelmästä saadun tiedon mukaan lähes kaikki sinne hakeutuvat uhrit ovat valmiita lopulta tekemään rikosilmoituksen. Tähän nähden voidaan arvioida, että myös sellaiset uhrit, jotka eivät auttamisen ja rikosprosessin välisen yhteyden vuoksi ole aikaisemmin hakeutuneet auttamisjärjestelmään tai uskaltaneet olla tekemisissä viranomaisten kanssa, voisivat tehdä kokemastaan hyväksikäytöstä rikosilmoituksen avun piiriin hakeutumisen lisäksi. Toisaalta ehdotetuilla muutoksilla, kuten toipumisajan kumoamisella, ei katsota olevan negatiivista vaikusta rikosvastuun toteutumiseen. 

Ihmiskaupan vastainen työ edellyttää jatkossakin eri viranomaisten ja kolmannen sektorin toimijoiden osaamisen ja ammattitaidon vahvistamista ja ylläpitoa ihmiskaupan tunnistamisessa ja auttamisessa. Tätä työtä tukee auttamisjärjestelmän roolin vahvistaminen kansallisena asiantuntijatahona tässä esityksessä ehdotetulla tavalla. Muun muassa auttamisjärjestelmän antamalla koulutuksella voidaan vahvistaa laaja-alaisesti osaamista ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta ja auttamisesta sekä viranomaisissa että kolmannen sektorin toimijoissa, mikä heijastuu myös uhrien asemaan, kun eri toimijoilla on paremmat edellytykset tunnistaa ihmiskauppaa ja ohjata uhreja avun piiriin. Myös yksittäiset kansalaiset voivat tukeutua auttamisjärjestelmän asiantuntijuuteen.  

4.2.3  Vaikutukset yksilön asemaan

Esityksellä parannettaisiin ihmiskaupan uhrien asemaa hallitusohjelmakirjaukset ja valtioneuvoston ihmiskaupan vastaisen toimintaohjelman tavoitteet huomioiden. Ihmiskaupan vastaisessa toimintaohjelmassa todetaan, että Suomi purkaa esteitä ihmiskaupan ilmitulolle kehittämällä lainsäädäntöä ja viranomaiskäytäntöjä. Toimintaohjelman yhtenä keskeisenä tavoitteena on, että uhrit kokevat realistisena ja itselleen turvallisena vaihtoehtona hakeutua viranomaisavun piiriin ja tehdä rikosilmoitus kokemastaan hyväksikäytöstä. 

Vastaanottolain sääntelystä poistettaisiin viittaukset rikostunnusmerkistöön. Auttamisjärjestelmästä poistamista koskevaa säännöstä muutettaisiin siten, että heikennettäisiin auttamistoimen jatkumisen liitäntää rikosprosessiin, mikä vahvistaisi uhrin oikeutta avunsaantiin mahdollisen rikosprosessin alkamisesta, jatkumisesta ja lopputuloksesta riippumatta. Uhrin avunsaannin jatkumiseen ei jatkossa vaikuttaisi se, millä rikosnimikkeellä asiaa tutkitaan ja onko rikoksesta mahdollista saada näyttöä. Joutsenon vastaanottokeskus tekisi poistamisharkinnan yhteydessä kokonaisarvion henkilön tilanteesta. Ihmiskaupan uhrin avun saaminen olisi vahvemmin kytköksissä siihen, onko uhri auttamistoimien tarpeessa. Nämä muutokset, kuten myös toipumisaikaa ja siihen liittyvää ilmoitusvelvollisuutta koskevan säännöksen kumoaminen, laskisivat uhrin kynnystä hakeutua auttamisjärjestelmään ja sitä kautta myös muiden viranomaistoimien piiriin, ja edistäisivät siten uhrin toipumista ja irtautumista hyväksikäytöstä.  

Esityksellä selkiytettäisiin tunnistamista koskevaa sääntelyä siten, että vastaanottolain mukaisella tunnistamisella tarkoitettaisiin jatkossa yksinomaan auttamisjärjestelmään ottamista, koska nykyinen kaksivaiheinen tunnistaminen ei ole osoittautunut tarkoituksenmukaiseksi ratkaisuksi. Jatkossa uhreille olisi mahdollista antaa yksiselitteisempää tietoa tunnistamisen oikeusvaikutuksista, mikä heijastuisi myönteisesti uhrien auttamiseen ja luottamuksen rakentamiseen. Vastaanottolain mukainen ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä olisi kokonaisuudessaan ennustettavampi, mikä vahvistaisi uhrin asemaa merkittävästi. 

Esityksellä pyrittäisiin selkiyttämään eri viranomaisten välistä vastuunjakoa ihmiskaupan uhrien auttamisessa sekä vastaanottolain ja sosiaali- ja terveydenhuollon yleislainsäädännön soveltamisen välistä suhdetta. Auttamisjärjestelmän tehtäväksi säädettäisiin neuvonnan ja ohjauksen antaminen kaikille ihmiskaupan uhreille ja sen roolia kansallisena asiantuntijatahona vahvistettaisiin. Ehdotetuilla muutoksilla olisi myönteinen vaikutus ihmiskaupan uhrin asemaan. Muutoksilla edistettäisiin osaltaan haavoittuvien uhrien tunnistamista ja turvattaisiin uhrien tukeminen yksilölliset tilanteet huomioiden.  

Suomessa tunnistetut ja auttamisjärjestelmään ohjautuvat ihmiskaupan uhrit ovat usein muiden maiden kansalaisia. Esimerkiksi vuonna 2021 auttamisjärjestelmän uusista asiakkaista vain 7 % oli Suomen kansalaisia. Ulkomaalaiset, ja erityisesti maassa vailla laillista oleskeluoikeutta oleskelevat ihmiskaupan uhrit, ovat usein esimerkiksi kielitaidottomuutensa vuoksi haavoittuvammassa asemassa, eikä heillä ole tietoa oikeuksistaan ja yhteiskunnan tarjoamasta tukiverkosta. Vaikka ehdotetut säännökset eivät kohdistu vain ulkomaalaisiin, niiden voidaan arvioida edistävän erityisesti ihmiskaupan uhriksi joutuneiden ulkomaalaisten tunnistamista ja pääsyä avun piiriin. Näin ollen esityksellä voidaan arvioida olevan myönteisiä yhdenvertaisuusvaikutuksia. Muutoksilla myös edistettäisiin uhrien yhdenvertaista kohtelua siitä riippumatta, onko heillä kotikuntaa. Kunnat ovat viime vuosina ohjanneet melko vähän uhreja ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään. Esityksellä selkiytettäisiin vastaanottolain suhdetta ja tarkoitusta suhteessa sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöön sellaisten uhrien osalta, joilla on kotikunta. Lainsäädännön muutoksella ja siihen liittyvällä koulutuksella ja ohjeistuksella lisättäisiin tietoisuutta auttamisjärjestelmän olemassaolosta ja mahdollisuudesta järjestää palveluja vastaanottolain perusteella, sosiaali- ja terveydenhuollon yleislainsäädännön tarjoamien palveluiden lisäksi.  

4.2.4  Vaikutukset lapsiin

Vastaanottolakiin ehdotettavat keskeiset muutokset auttamisen ja rikosprosessin väliseen yhteyteen liittyen parantavat sekä täysi-ikäisten että alaikäisten uhrien asemaa. Esityksen uhrilähtöiset ratkaisut vahvistaisivat siten myös alaikäisten uhrien sekä uhrien mukana seuraavien lasten asemaa. 

Ihmiskaupan lapsiuhrit ovat korostuneesti haavoittuvassa asemassa ja siten erityisen suojelun tarpeessa. Valtioneuvoston ihmiskaupan vastaisessa toimintaohjelmassa kuitenkin arvioidaan, että lapsiin ja nuoriin kohdistuvaa ihmiskauppaa jää piiloon, vaikka lapset ja nuoret ovat arvioiden mukaan korostuneessa riskissä joutua ihmiskaupan uhreiksi. Auttamisjärjestelmässä on tähän mennessä ollut suhteellisen vähän alaikäisiä uhreja, keskimäärin 10−14 vuosittain pois lukien vuosi 2021, jolloin alaikäisiä uhreja otettiin auttamisjärjestelmään poikkeuksellisen suuri määrä. Sen sijaan järjestelmän piirissä on ollut huomattava määrä ihmiskaupan uhrien lapsia, jotka voivat myös olla tukitoimien tarpeessa. 

Ihmiskaupan uhrin tunnistaminen vaatii erityistä osaamista, mikä korostuu lapsiuhrien kohdalla. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän ja HEUNI:n tekemän selvityksen (Lapsiin ja nuoriin kohdistuva ihmiskauppa Suomessa, 2019) mukaan tietämys lapsiin ja nuoriin kohdistuvasta ihmiskaupasta vaihtelee viranomaisissa, mikä saattaa haitata tapausten tunnistamista ja ilmituloa sekä uhrien avunsaantia. Henkilö saattaa tuoda ihmiskaupan tai hyväksikäytön kohteeksi joutumisensa tietoon vasta täysi-ikäistyttyään, vaikka olisi saattanut hyötyä ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän palveluista jo aikaisemmin. Tähän nähden henkilön tunnistaminen uhriksi jo alaikäisenä olisi erityisen tärkeää.  

GRETA on viimeisimmässä Suomea koskevassa raportissaan kehottanut Suomen viranomaisia tehostamaan toimiaan lapsikaupan ehkäisemiseksi kiinnittämällä nykyistä enemmän huomiota ilman huoltajaa ja huoltajistaan erotettuina maahan saapuneisiin lapsiin sekä varmistamalla, että valtio täyttää velvoitteensa tarjota heille suojaava ympäristö (kohta 71). GRETA on myös katsonut, että viranomaisen olisi ryhdyttävä toimiin kaikkien lapsiuhrien parissa työskentelevien ammattihenkilöiden kouluttamiseksi sekä aikuistuvien uhrien auttamiseksi (kohta 38).  

Ehdotettu auttamisjärjestelmän roolin vahvistaminen neuvontaa ja koulutusta antavana kansallisena asiantuntijatahona on omiaan edistämään lapsiuhrien tunnistamista ja auttamistoimien piiriin ohjaamista. Edellä esitetyt auttamisjärjestelmän tilastot alaikäisistä uhreista kuvaavat vain auttamisjärjestelmään ohjautuneiden lapsiuhrien määriä, mutta eivät kuvasta ilmiön todellista laajuutta, joka edellä viitatun selvityksenkin mukaan on tätä laajempi. Vuonna 2021 auttamisjärjestelmään otetut alaikäiset olivat yleensä taustaltaan turvapaikanhakijoita, jolloin esityksen auttamisjärjestelmään ottamiseksi teki käytännössä vastaanottokeskus tai Maahanmuuttovirasto. Uhreista vain yksi oli joutunut ihmiskauppaan viittaavan hyväksikäytön kohteeksi Suomessa. Lapsiuhrien tunnistamista on syytä edelleen kehittää kaikkien toimijoiden parissa, jotka voivat mahdollisia uhreja kohdata. Edellä esitetyn perusteella osaamista on kuitenkin vahvistettava erityisesti niiden toimijoiden parissa, jotka voivat kohdata sellaisia lapsiuhreja, jotka eivät ole vastaanottopalveluiden piirissä tai jotka eivät voi tulla tunnistetuiksi Maahanmuuttoviraston lupamenettelyn yhteydessä. Tällaisia keskeisiä toimijoita ovat esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetustoimen henkilöstö. Kuten todettu, auttamisjärjestelmän kansallisen asiantuntijaroolin kirjaaminen lakiin edesauttaa sitä, että ihmiskauppaerityistä osaamista on mahdollista vahvistaa laaja-alaisesti eri toimijoiden keskuudessa.  

Auttamisjärjestelmään voidaan voimassa olevan sääntelyn mukaan ottaa myös ihmiskaupan uhriksi joutuneen henkilön Suomessa oleva lapsi, jos hän on avun tarpeessa. Esityksessä ei esitetä tähän muutosta. Käytännössä nykytilanteessa täysi-ikäisen ihmiskaupan uhrin alaikäiset lapset otetaan auttamisjärjestelmään vanhempansa kanssa samalla päätöksellä. Ihmiskaupan uhrin alaikäiset lapset ovat voineet uhriutua välillisesti esimerkiksi joutuessaan todistamaan vanhempaansa kohdistuvaa hyväksikäyttöä, ja ovat tästä johtuen usein itsekin erilaisten auttamis- ja tukitoimien tarpeessa. Esityksen keskeisenä tavoitteena on lisätä ihmiskaupan ilmituloa ja uhrien avun piiriin hakeutumista. Siten esitys edistää myös sellaisten lasten pääsyä tarvittavien tukitoimien pariin, jotka eivät ole joutuneet itse ihmiskaupan uhriksi, mutta joiden hyvinvointia ja toipumista auttamisjärjestelmän asiakkuus edesauttaisi, ja joita esitetään auttamisjärjestelmään otettavaksi ihmiskaupan uhriksi joutuneen vanhemman mukana. 

Ihmiskaupan uhriksi joutuneen henkilön voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan haastavampaa tarjota lapselleen vakaata ja turvallista kasvuympäristöä, ja erityisesti silloin, jos uhri ei itse ole tarvittavien tukitoimien piirissä. Ihmiskaupan uhrin asemaa edistävät toimet vaikuttavat siten välillisesti myös uhrien lasten asemaan. Auttamistoimien tarkoituksena on muun muassa auttaa uhria toipumaan fyysisesti, psyykkisesti ja sosiaalisesti hyväksikäytöstä sekä uudelleen uhriksi joutumisen välttäminen. Oikea-aikaisilla ja kestoltaan uhrin avun tarpeeseen sidotuilla tukitoimilla edesautetaan sitä, että uhriksi joutuneella on paremmat edellytykset selviytyä tavanomaisesta elämästä, ja siten huolehtia lapsestaan ja viettää tämän kanssa perhe-elämää.  

4.2.5  Sukupuolivaikutukset

Ihmiskauppa on ilmiönä sukupuolistunut. Naiset ja miehet joutuvat ihmiskaupan uhreiksi usein eri tarkoituksia varten. Tästä syystä myös uhrien auttamistoimien on oltava tarpeen mukaan sukupuolispesifejä. Suurin osa seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan uhreista on naisia ja tyttöjä, vaikka myös miehet ja erityisesti alaikäiset pojat voivat joutua tämän ihmiskaupan muodon uhreiksi.  

Vuosina 2015—2020 auttamisjärjestelmän uusista asiakkaista on ollut naisia ja tyttöjä 58 % ja miespuolisia puolestaan 41%. Asiakkaiden joukossa on myös muunsukupuolisia. 

Komissio antoi vuonna 2021 tiedonannon ihmiskaupan torjuntaa koskevasta EU:n strategiasta vuosille 2021—2025. Sen mukaan EU:ssa rekisteröidyistä uhreista 72 % on naisia tai tyttöjä, ja seksuaalista hyväksikäyttöä on uhreista kokenut 60 %. Kansalliset auttamisjärjestelmän tilastot poikkeavat selvästi näistä luvuista. Erityisen suuri ero on seksuaalista hyväksikäyttöä kokeneiden uhrien osuudessa auttamisjärjestelmässä. Ero on vieläkin merkittävämpi, kun katsotaan sellaisten uhrien lukumäärää, jotka ovat kokeneet seksuaalista hyväksikäyttöä Suomessa. 

Edellä esitetty osoittaa, että Suomessa viranomaisten tietoon tulee seksuaalista hyväksikäyttöä verrattain vähän muihin Euroopan maihin verrattuna. Näin todetaan myös valtioneuvoston ihmiskaupan vastaisessa toimintaohjelmassa. Ilmitulon esteenä voidaan arvioida olevan sekä eri tahojen kyvyttömyys tunnistaa seksuaalista hyväksikäyttöä että muut syyt, joiden vuoksi seksuaalista hyväksikäyttöä kokeneet uhrit eivät halua hakeutua viranomaisavun piiriin. Esityksen keskeisenä tarkoituksena on edistää ihmiskaupan ilmituloa heikentämällä auttamisen ja rikosprosessin välistä yhteyttä. Tällä voidaan arvioida olevan myönteinen vaikutus siihen, että seksuaalista hyväksikäyttöä kokeneet uhrit uskaltaisivat hakeutua viranomaisavun piiriin.  

Kuten edellä on todettu, puutteita saattaa olla myös eri tahojen osaamisessa liittyen erityisesti naisiin kohdistuvien hyväksikäytön muotojen tunnistamiseen. Seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan ja pakkoavioliittojen tunnistamiseen tulisi siten kiinnittää erityistä huomiota. Muun muassa ihmisoikeuskomitea ja CEDAW-komitea ovat antaneet Suomelle naisuhrien ja myös seksuaaliväkivallan ja hyväksikäytön uhrien tunnistamista ja auttamista koskevia suosituksia. Ehdotettu auttamisjärjestelmän roolin vahvistaminen neuvontaa ja koulutusta antavana kansallisena asiantuntijatahona on omiaan edistämään naisiin kohdistuvien hyväksikäyttömuotojen tunnistamista ja heidän ohjautumistaan avun piiriin. 

Esityksellä edistettäisiin uhrien tunnistamista ja oikeutta avunsaantiin. Auttamistoimia annetaan auttamisjärjestelmässä yksilöllisten tarpeiden perusteella, mikä on järjestelmän vahvuus. Auttamisjärjestelmään ottamisen yhteydessä otetaan muun ohella huomioon mahdollisen ihmiskaupan uhrin sukupuoli ja sukupuolinen suuntautuminen, ja tämän vaikutus haavoittuvuuteen sekä väkivallasta, mukaan lukien seksuaaliväkivallasta, aiheutuneet erityiset psyykkisen avun ja tuen tarpeet. Vaikka ehdotetut säännökset ovat sukupuolineutraaleja, niiden voidaan arvioida edistävän erityisesti naisiin kohdistuvan ja sukupuolistuneen väkivallan kohteeksi joutuneiden uhrien hakeutumista avun piiriin. Näin ollen esityksellä voidaan arvioida olevan myönteisiä sukupuolivaikutuksia.  

Esitetyillä ratkaisuilla on kiinteä yhteys myös moniin muihin toimiin, joilla edistetään tasa-arvoa ja torjutaan naisiin kohdistuvia oikeudenloukkauksia.  

Valtioneuvosto hyväksyi 9. kesäkuuta 2022 tasa-arvopoliittisen selonteon. Selonteon yhtenä tavoitteena on, että Suomessa jokainen voi elää ilman sukupuolistunutta väkivaltaa tai väkivallan uhkaa eikä kenenkään oikeutta vapauteen ja koskemattomuuteen loukata. Tähän nähden tavoitellaan, että seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvä ihmiskauppa tunnistetaan sukupuolistuneena väkivaltana ja sitä torjutaan tehokkaasti. Väkivallan uhrit saavat apua ja tekijät ohjataan tukipalveluihin. Yhteiskunta tarjoaa selonteon mukaan erityistä suojaa haavoittuvassa asemassa oleville ihmisille henkilökohtaisen koskemattomuuden varmistamiseksi. Myös hallituksen vuosille 2020—2023 laatimaa tasa-arvo-ohjelmaa toteutettaessa seurataan erityisesti ihmiskaupan uhrien aseman parantamiseen liittyviä toimenpiteitä. Tässä esityksessä ehdotetut muutokset tukevat osaltaan sekä selontekoon että tasa-arvo-ohjelmaan kirjattujen tavoitteiden ja toimenpiteiden toteutumista. 

Naisiin kohdistuvan väkivallan torjuntaohjelma julkaistiin lokakuussa 2020. Ohjelman tavoitteena on lisätä kansalaisten ja viranomaisten tietoisuutta naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja parantaa uhrien ohjautumista palveluihin. Torjuntaohjelman läpileikkaava teema on väkivallan ennaltaehkäisy. Tätä tavoitettava voidaan katsoa tuettavan esityksen ehdotuksella vahvistaa auttamisjärjestelmän roolia kansallisena asiantuntijaviranomaisena. 

4.2.6  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Vastaanottolain mukaisella tunnistamisella tarkoitettaisiin jatkossa yksinomaan auttamisjärjestelmään ottamista lain 35 §:n nojalla. Joutsenon vastaanottokeskuksen tehtäviin kuuluu jo nykyisellään auttamisjärjestelmään ottamista koskevan hallintopäätöksen tekeminen. Jatkossa tämä päätös myös osoittaisi, että henkilön katsotaan olevan ihmiskaupan uhri vastaanottolain soveltamisen tarkoituksessa. Joutsenon vastaanottokeskus ei enää tekisi lain 38 §:n perusteella varsinaista tunnistamista koskevaa päätöstä, vaan kyseinen lainsäännös kumottaisiin. Vaikka vastaanottolaissa ei jatkossa säädettäisi Maahanmuuttovirastosta ja esitutkintaviranomaisista varsinaisina tunnistavina tahoina, nämä viranomaiset tunnistaisivat edelleen ihmiskaupan uhreja oman toimivaltansa ja soveltamansa lainsäädännön pohjalta omassa toiminnassaan. Esimerkiksi Maahanmuuttoviraston tehtäviin kuuluisi jatkossakin tunnistaa uhreja oleskelulupaharkinnassaan. Lisäksi sekä Maahanmuuttovirasto että esitutkintaviranomaiset ohjaisivat jatkossakin uhreja auttamisjärjestelmään uhrin suostumuksella. 

Esitetyillä muutoksilla tunnistamista koskevaan sääntelykokonaisuuteen ei olisi vaikutusta Maahanmuuttoviraston oleskelulupa- ja turvapaikkamenettelyä koskevaan päätöksentekoon. Henkilön ottaminen auttamisjärjestelmään vastaanottolain nojalla ei sellaisenaan sido Maahanmuuttoviraston päätösharkintaa, vaan harkinta oleskeluluvan suhteen tehdään ulkomaalaislainsäädännön nojalla. Maahanmuuttovirasto ottaisi kuitenkin nykytilanteen tavoin jatkossakin päätösharkinnassaan huomioon henkilön ottamisen auttamisjärjestelmään. Vastaava pätee suhteessa esitutkintaviranomaisiin niiden hoitamien tehtävien osalta. 

Toipumisaikaa koskeva 36 § kumottaisiin, eikä Joutsenon vastaanottokeskuksen tehtäviin näin ollen kuuluisi toipumisaikaa koskevien päätösten tekeminen. Muutos ei kuitenkaan olisi viranomaistoiminnan kannalta käytännössä merkittävä, koska säännöstä ei ole viime vuosina sovellettu.  

Joutsenon vastaanottokeskuksen päätöksenteon sekä ihmiskaupan uhrien auttamistoimien ja suojelutarpeiden arvioimisen tukena toimii nykyään monialainen asiantuntijaryhmä, jossa on Joutsenon vastaanottokeskuksen johtajan lisäksi vähintään yksi sosiaalihuollon ja yksi terveydenhuollon asiantuntija sekä poliisin, rajatarkastusviranomaisen ja Maahanmuuttoviraston edustajat. Monialaista asiantuntijaryhmää koskeva 38 c § säännös kumottaisiin, mikä vaikuttaisi edellä mainittujen tahojen toimintaan. Joutsenon vastaanottokeskuksen hallinnoimalle auttamisjärjestelmälle kertyneen asiantuntemuksen myötä asiantuntijatuntijaryhmää ei ole enää pidetty tarkoituksenmukaisena. Joutsenon vastaanottokeskus ei ole käytännössä kuullut asiantuntijaryhmää auttamisjärjestelmään ottamisen eikä järjestelmästä poistamisen yhteydessä. Kuuleminen varsinaista tunnistamista koskevan päätöksenteon yhteydessä on puolestaan hidastanut päätöksentekoa ja työllistänyt ryhmään osallistuvia tahoja ja ryhmän hallinnointi lisäksi kuormittanut tarpeettomasti Joutsenon vastaanottokeskusta. Monialaista asiantuntijaryhmää koskevan säännöksen kumoamisella voi näin ollen katsoa olevan myönteinen vaikutus viranomaisten resurssien tarkoituksenmukaisemman kohdentamisen näkökulmasta.  

Monialaista asiantuntijaryhmää ei voida katsoa myöskään välttämättömäksi viranomaisyhteistyön näkökulmasta, koska yhteistyötä ja tiedonvaihtoa on mahdollista jatkaa ryhmästä riippumatta. Ihmiskaupan vastaisessa toimintaohjelmassa myös esitetään yhtenä toimenpiteenä, että Suomessa valmistellaan uhrien tunnistamisen edistämiseksi ja avun saannin turvaamiseksi kansallinen ihmiskaupan uhrien tunnistamis- ja ohjausjärjestelmä (NRM, National Referral Mechanism). Tämä vastaa Suomen GRETA:lta saaman suosituksen täytäntöönpanoon ja tulee osaltaan luomaan puitteita viranomaisyhteistyölle. 

Lakisääteisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta hyvinvointialueille vuoden 2023 alussa. Vastaanottolaissa viitattaisiin tästä johtuen jatkossa tarvittavilta osin kuntien sijaan hyvinvointialueisiin. Muutoksella ei olisi vaikutusta vastaanottolain henkilölliseen soveltamisalaan ja auttamisjärjestelmään voitaisiin jatkossakin ottaa myös kotikunnan omaavia ihmiskaupan uhreja. Ihmiskaupan uhrien auttamisesta vastaisi jatkossakin kaksi viranomaistahoa: Joutsenon vastaanottokeskuksen yhteydessä toimiva ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä sekä hyvinvointialueet. Tämä edellyttäisi tiivistä yhteistyötä auttamisjärjestelmän ja hyvinvointialueiden sekä niitä ohjaavien tahojen välillä, selkeitä vastuita ja toimintamalleja sekä sujuvaa tiedonkulkua. Esityksellä pyrittäisiin selkiyttämään eri viranomaisten välistä vastuunjakoa ihmiskaupan uhrien auttamisessa sekä vastaanottolain ja sosiaali- ja terveydenhuollon yleislainsäädännön soveltamisen välistä suhdetta. Tällä olisi myönteinen vaikutus viranomaisten toimintaan.  

Auttamisjärjestelmän tehtäväksi säädettäisiin neuvonnan ja ohjauksen antaminen kaikille ihmiskaupan uhreille. Auttamisjärjestelmän tehtäväksi lisättäisiin myös kansallisena asiantuntijaviranomaisena toimiminen ihmiskauppailmiöön ja sen vastaiseen työhön liittyvissä asioissa. Näin vahvistettaisiin lainsäädännön tasolla auttamisjärjestelmän roolia ihmiskaupan vastaisessa työssä, ja mahdollistettaisiin toiminnan kehittäminen edelleen. Tällä olisi myönteinen vaikutus myös muiden viranomaisten toimintaan, jotka voivat toiminnassaan kohdata ihmiskaupan uhreja, kun lain tasolla olisi selkeästi säädetty tahosta, jonka asiantuntemusta voidaan hyödyntää ihmiskauppaan liittyvissä asioissa.  

Ehdotettu sosiaalihuoltolain 11 §:n muutos ei laajentaisi hyvinvointialueen järjestämisvastuuta nykyisestä, sillä jo voimassa olevan 11 §:n sanamuodon voidaan katsoa kattavan esimerkiksi ihmiskaupasta ja muusta hyväksikäytöstä aiheutuvat tuen tarpeet. Lisäämällä pykälään nimenomainen maininta muusta hyväksikäytöstä voitaisiin kuitenkin edistää sitä, että ihmiskauppailmiöön ja muuhun hyväksikäyttöön kiinnitettäisiin sosiaalihuollossa nykyistä enemmän huomiota ja että uhreja autettaisiin nykyistä paremmin sosiaalihuollon perusrakenteissa. Tavoitteen saavuttamiseksi olisi kuitenkin tärkeää lisäksi ohjata ja tiedottaa hyvinvointialueita säännöksen merkityksestä. 

4.2.7  Taloudelliset vaikutukset

Auttamisjärjestelmässä oli 909 ihmiskaupan uhria ja 270 uhrin lasta 31.5.2022. Yhteensä auttamisjärjestelmässä oli 1 179 asiakasta. Vuoden 2021 lopussa auttamisjärjestelmän piirissä oli 1 132 henkilöä ja vuoden 2020 lopussa 916 henkilöä. Kokonaisasiakasmäärä on viime vuosina kasvanut.  

Ehdotetuilla muutoksilla auttamisen ja rikosprosessin välisen yhteyden heikentämiseksi edistettäisiin ihmiskaupan uhrien avun piiriin hakeutumista, minkä voi arvioida lisäävään jonkin verran Joutsenon vastaanottokeskuksen yhteyteen sijoitetun ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän työtä. Ihmiskaupan uhrien parissa toimivat järjestöt ovat arvioineet, että vuonna 2020 noin 30 % järjestökentällä tunnistetuista uhreista ei syystä tai toisesta hakeutunut auttamisjärjestelmään. Asiakasmäärän mahdolliseen kasvuun vaikuttavat kuitenkin monet tekijät ja esityksen merkitystä määrään on näin ollen vaikea tarkkaan arvioida. Auttamisjärjestelmään ottamista koskevat tehtävät ja siihen liittyvä hallintopäätösten tekeminen lisääntyisi sikäli kuin asiakasmäärä lisääntyy, mutta toisaalta ei olisi tarpeen varata resursseja toipumisaikaa ja varsinaista tunnistamista koskevaan päätöksentekoon eikä monialaisen asiantuntijaryhmän työskentelyyn. Kasvava asiakasmäärä ja uhreille tarjotut auttamistoimet voisivat nostaa ihmiskaupan uhrien auttamispalveluihin varatun määrärahan käyttöä. Tähän voisi osaltaan vaikuttaa se, että käytettävissä olevan tilastotiedon mukaan noin 13 % henkilöistä on poistettu auttamisjärjestelmästä rikosprosessiliitännäisen syyn vuoksi, mikä ei olisi jatkossa mahdollista. Auttamisjärjestelmän roolin vahvistaminen kansallisena asiantuntijaviranomaisena ihmiskauppailmiöön ja sen vastaiseen työhön liittyvissä asioissa voi myös heijastua määrärahatarpeisiin. 

Esityksen mahdolliset lisäresurssitarpeet voitaisiin kattaa Maahanmuuttoviraston käytössä olevan määrärahan puitteissa. Viranomaisen resursoinnin riittävyyttä arvioidaan vuosittain valtion talousarvio- ja kehysprosesseissa. 

On mahdollista, että rikosilmoitusten ja ihmiskauppaoikeudenkäyntien määrä lisääntyisi jonkin verran sen seurauksena, että uhrit uskaltaisivat tehdä aiempaa enemmän yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa. Asiamäärän vähäinenkin kasvu voi vaikuttaa esitutkintaviranomaisten sekä syyttäjä- ja oikeuslaitoksen työmäärään ja resurssitarpeisiin, ottaen huomioon, että ihmiskauppa-asiat ovat keskimääräistä vaativampia ja työllistävämpiä. 

Esitys ei vaikuttaisi hyvinvointialueille kotoutumisen edistämisestä annetun lain 53 §:n nojalla maksettavien korvausten perusteisiin, ja korvausten maksaminen edellyttäisi jatkossakin auttamisjärjestelmän asiakkuutta. Esitys voi kuitenkin edistää myös kotikunnan omaavien ohjautumista auttamisjärjestelmään ja lisätä siten maksettavien korvausten määrää. Vuosina 2019—2021 korvauksia maksettiin kunnille keskimäärin noin 420 000 euroa vuodessa, mikä on noin 0.33 % kaikista lain 6 luvun nojalla maksetuista korvauksista. Esityksellä ei näin ollen kuitenkaan arvioida olevan merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. 

5.1.1  Erillislaki ihmiskaupan uhrien auttamisesta

Edellä esityksessä mainitun sosiaali- ja terveysministeriön asettaman työryhmän (VN/10456/2020, STM/054:00/2020) tavoitteena oli selkeyttää ja yksinkertaistaa vallitsevaa lainsäädäntöä ja käytäntöjä ihmiskaupan uhrien auttamisessa, jotta uhrien oikeus auttamistoimiin toteutuu yhdenvertaisesti riippumatta uhrin asuinpaikasta tai siitä, onko uhrilla kotikunta vai ei, sekä heikentää kytköstä rikosprosessiin. Tehtävänä oli valmistella ehdotus uudeksi laiksi ihmiskaupan uhrien auttamisesta. Osana erillislain valmistelua oli myös tarkoitus laatia ehdotukset lainsäädännöksi ihmiskaupan uhrien turvallisista ja tuetuista asumispalveluista. 

Sosiaali- ja terveysministeriön johdolla valmisteltiin erillislakia ihmiskaupan uhrien auttamisesta. Laissa olisi säädetty muun muassa niiden hyvinvointialueille maksettavien kustannusten korvauksista, jotka johtuvat ihmiskaupan uhrien palveluiden järjestämisestä, THL:n ja alla kuvattujen, niin kutsuttujen osaamiskeskittymien tehtävistä. 

Työryhmä valmisteli rakenteen ihmiskaupan uhrien auttamisen organisoimisesta jatkossa. Työryhmässä syksyllä 2021 hyväksytyn mallin mukaan nykyisenlainen Maahanmuuttoviraston alaisuudessa toimiva ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä olisi sellaisenaan lakkautettu ja sen sijaan sekä sisäministeriön että sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle olisi perustettu ihmiskaupan vastaisen työn niin kutsutut osaamiskeskittymät, jotka olisivat tehneet yhteistyötä ja koordinoineet oman hallinnonalansa ihmiskaupan vastaista työtä. Osaamiskeskittymät olisivat tukeneet hyvinvointialueilla ja vastaanottokeskuksissa tehtävää ihmiskaupan uhrien auttamistyötä. Lisäksi osaamiskeskittymillä olisi ollut muita, muun muassa konsultaatioon ja neuvontaan, koulutukseen, moniammatillisten yhteistyöverkostojen ylläpitoon ja tilannekuvan kokoamiseen liittyviä tehtäviä. Ehdotetun rakenteen mukaan THL olisi ylläpitänyt ihmiskaupan uhrien auttamista koskevaa tilannekuvaa, tehnyt tutkimusta ja tiedonkeruuta sekä viranomais- ja sidosryhmäyhteistyötä. Lisäksi THL:n ja Maahanmuuttoviraston tehtäviin olisi kuulunut omilla hallinnonaloillaan työn koordinaatio, informaatio-ohjaus ja kehittämisen tuki. Toimintaa olisi koordinoinut sosiaali- ja terveysministeriön ja sisäministeriön yleisen johdon ja tulosohjauksen tukena poikkihallinnollinen koordinaatioryhmä. 

5.1.2  Vastaanottolaki

Esityksen keskeisenä tavoitteena on auttamisen ja rikosprosessin välisen yhteyden heikentäminen. Tämän toteuttaminen edellyttäisi varsinaista tunnistamista koskevan 38 §:n osalta vähintään säännöksen muuttamista siten, että Joutsenon vastaanottokeskuksen toimivalta tunnistaa uhri ei olisi sidottu edeltäviin rikosprosessuaalisiin toimiin. Valmistelun yhteydessä on kuitenkin katsottu, että nykyinen tunnistamista koskeva sääntely ei välttämättä ole toimivin ja tarkoituksenmukaisin vaihtoehto, ja pidetty tarpeellisena selvittää tunnistamista koskevan sääntelyn muuttamista kokonaisvaltaisemmin.  

Selvitystyön tueksi järjestettiin 27.4.2022 työpaja, johon osallistui sekä viranomaisten että kansalaisjärjestöjen edustajia. Työpajassa käsiteltiin vaihtoehtoja vastaanottolain tunnistamista koskevan sääntelykokonaisuuden kehittämiseksi. Pohdittavana oli muun muassa se, mitkä tahot olisivat jatkossa toimivaltaisia tunnistamaan uhreja ja tarvitaanko kaksivaiheista tunnistamismenettelyä sekä mitä riskejä voi sisältyä sääntelyn muuttamiseen.  

Työpajatyön yhteydessä nousi esiin, että uhrin näkökulmasta on tukitoimien saamisen osalta keskeistä auttamisjärjestelmään ottaminen vastaanottolain 35 §:n perusteella. Sen sijaan varsinaista tunnistamista koskeva päätös ei tuo auttamistoimien osalta muutosta uhrin tilanteeseen ja sen oikeusvaikutukset ovat jääneet osin epäselviksi. Työpajassa myös katsottiin, että vaikka esitutkintaviranomaisilla ja Maahanmuuttovirastolla on tärkeä rooli tunnistaa ihmiskaupan uhreja omassa toiminnassaan, soveltamansa lainsäädännön ja toimivaltuuksien pohjalta, on vastaanottolakia sovellettaessa merkitystä nimenomaan Joutsenon vastaanottokeskuksen tekemällä päätöksellä. 

Työpajatyön pohjalta päädyttiin malliin, jossa vastaanottolain mukaisella ihmiskaupan uhrin tunnistamisella tarkoitettaisiin jatkossa yksinomaan auttamisjärjestelmään ottamista Joutsenon vastaanottokeskuksen tekemällä hallintopäätöksellä. Varsinaista tunnistamista koskeva säännös kumottaisiin. Näin vastaanottolain tunnistamista koskeva sääntely olisi nykyistä selkeämpää ja tunnistamisen oikeusvaikutukset ennakoitavampia sekä uhrin että viranomaisten näkökulmasta. Malli olisi tarkoituksenmukaisempi myös viranomaisten resurssien kohdentamisen näkökulmasta.  

Sääntelyn muuttamisen riskinä pidettiin työpajatyön yhteydessä sitä, että auttamisjärjestelmään ottamisen kynnys nousisi siirryttäessä yksivaiheiseen tunnistamiseen. Auttamisjärjestelmään ottamisen edellytyksiä ei kuitenkaan esitetä muutettavaksi, ja järjestelmään otettaisiin jatkossakin auttamisjärjestelmän ihmiskaupan uhriksi arvioima henkilö matalalla kynnyksellä.  

Valmistelun aikana on pohdittu toipumisaikaa koskevan 36 §:n osalta vaihtoehtoisena ratkaisuna sitä, että säännöksestä poistettaisiin ainoastaan ilmoitusvelvollisuus poliisille koko säännöksen kumoamista koskevan ehdotuksen sijasta.  

EN:n yleissopimuksen 13 artiklassa tarkoitetaan yksinomaan ilman laillista oleskeluoikeutta maassa oleskeleville annettavaa harkinta- ja toipumisaikaa. Vuonna 2015 vastaanottolakiin lisättiin kuitenkin toipumisaikaa koskeva 36 §, joka mahdollisti toipumisajan antamisen myös laillisesti maassa oleskeleville. Tätä perusteltiin sillä, että GRETA oli maa-arvioinneissaan korostanut, että kaikilla epäillyllä ihmiskaupan uhreilla tulisi olla mahdollisuus kyseiseen aikaan. 

Kuten esityksessä on aiemmin tuotu esiin, EN:n yleissopimuksen oheen on liitetty niin kutsuttu selitysmuistio, joka on keskeinen sopimuksen tulkintaa ohjaava asiakirja. Selitysmuistion mukaan 13 artiklaa on tarkoitus soveltaa laittomasti maassa oleskelevien lisäksi lyhyellä oleskeluluvalla oleskeleviin ihmiskaupan uhreihin (s. 28). Selitysmuistion mukaan mainitut ryhmät voivat olla erityisen haavoittuvia kokemansa hyväksikäytön johdosta, ja voivat myös tulla poistetuksi maasta.  

Vastaanottolain 36 §:n mukaan toipumisaika voidaan antaa auttamisjärjestelmään ottamista koskevan päätöksenteon yhteydessä. Toipumisajan kohderyhmällä, joita muun muassa selitysmuistiossa mainitut lyhyellä oleskeluluvalla oleskelevat ovat, ei ole auttamisjärjestelmään ottamisen hetkellä riskiä tulla maasta poistetuksi. Tältä osin toipumisajalla ei ole vastaavaa hyötyä uhrin näkökulmasta kuin ilman oleskeluoikeutta maassa olevalle myönnettävällä ulkomaalaislain 52 b §:n mukaisella harkinta-ajalla. Selitysmuistion mukaan harkinta- ja toipumisaikaa ei tule sekoittaa 14 artiklan mukaiseen oleskeluluvan myöntämiseen. Sikäli kuin henkilön tilanne sitä auttamisjärjestelmään ottamisen jälkeen edellyttää, hänellä on aina mahdollisuus hakea ihmiskaupan uhrille tarkoitettua oleskelulupaa tai muuta oleskelulupaa ulkomaalaislaissa säädetyin tavoin. Myös ulkomaalaislain harkinta-aikaa koskeva sääntely voi tulla tällöin sovellettavaksi. 

Vastaanottolain toipumisajan tarkoituksena on EN yleissopimuksen ja tulkintaa ohjaavan selitysmuistion (s. 28) mukaisesti, että uhrilla on mahdollisuus toipua kokemastaan hyväksikäytöstä ja harkita yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Se on tarkoitettu sellaisille uhreille, jotka syystä tai toisesta eivät halua tai uskalla olla heti yhteydessä esitutkintaviranomaiseen. Toipumisaika mahdollistaa sen, että uhri saa rauhassa päättää jatkotoimenpiteistään ilman ulkopuolelta tulevaa painetta. 

Voimassa olevan vastaanottolain sääntelyn mukaan auttamisjärjestelmän kautta saatava apu voi lakata, jos henkilö ei ole halukas yhteistyöhön esitutkintaviranomaisen kanssa. Esityksen keskeisenä tavoitteena on auttamisen ja rikosprosessin välisen yhteyden heikentäminen. Tähän liittyvät keskeisesti varsinaista tunnistamista ja auttamisjärjestelmästä poistamista koskevat muutosehdotukset. Tämä tarkoittaisi, että jatkossa uhrin oikeus auttamistoimiin olisi vahvemmin sidottu avuntarpeeseen kuin rikosoikeusjärjestelmän puitteissa tehtyihin ratkaisuihin. Tällöin toipumisajan keskeisellä tarkoituksella, eli uhrille taatulla mahdollisuudella harkita yhteistyötä esitutkintaviranomaisen kanssa, ei olisi merkitystä vastaanottolain uhrin suojelua ja auttamista koskevassa tarkoituksessa. Auttamisjärjestelmään 35 §:n perusteella otetulla uhrilla olisi tosiasiallinen mahdollisuus toipua ja irtautua hyväksikäytöstä sekä myös harkita rikosilmoituksen tekemistä ilman, että yhteistyöhön ryhtymisellä olisi kuitenkaan samanlaista vaikutusta auttamisjärjestelmän asiakkuuden jatkumiseen kuin nykytilanteessa.  

Toipumisajan antamisella ei ole valmistelun yhteydessä katsottu olevan uhrin näkökulmasta, uhrin oikeuksien toteutumisen ja tosiasiallisen avun saannin osalta sellaista merkitystä, että toipumisaikaa koskevan sääntelyn säilyttäminen ilman ilmoitusvelvollisuutta oltaisiin katsottu tarkoituksenmukaisesti. Sen vuoksi koko säännöstä ehdotetaan kumottavaksi. 

5.1.3  Sosiaalihuoltolaki ja terveydenhuoltolaki

Hallitusohjelman mukaan sosiaali- ja terveydenhuoltolakeihin lisätään viittaukset ihmiskaupan uhreihin. Esitystä valmisteltaessa selvitettiin vaihtoehtona, että sosiaalihuoltolain 11 §:n 5 kohtaan lisättäisiin nimenomainen maininta ihmiskaupasta. Tällainen kytkentä rikosnimikkeeseen todettiin kuitenkin ongelmalliseksi, sillä käytännön työssä sosiaalityöntekijä harvoin pystyy erottamaan, onko henkilö joutunut ihmiskaupan vai jonkin sen lähirikoksen uhriksi. Ylipäätään asiakkaan palvelutarvetta ei sosiaalihuollossa määritellä rikosoikeudellisten käsitteiden kautta vaan arviointi on aina yksilökohtaista ja myös rikosten uhreiksi joutuneiden henkilöiden palvelutarpeet voivat olla moninaiset. Sosiaalihuoltolakia soveltavan viranomaisen näkökulmasta on selkeämpää, että sosiaalihuoltolaissa viitattaisiin laajemmin hyväksikäyttöön, jonka yksi muoto ihmiskauppa on. Käytännön työssä ”ihmiskauppa”-termi saattaisi ohjata viranhaltijaa tunnistamaan pikemminkin tiettyä, vakavaa hyväksikäyttöä sen sijaan, että tunnistettaisiin hyväksikäytön moninaisuutta ja hyväksikäytöstä asiakkaalle aiheutuvia avuntarpeita. Ihmiskaupan uhrien auttamisessa on tyypillistä, että avuntarpeet ja tilannekuva muuttuvat työskentelyn edetessä. Hyväksikäytön laatu tai laajuus selviää tai täydentyy usein vasta ajan kanssa, jolloin on tärkeää, että heti kun viitteitä hyväksikäytöstä ilmenee, uhri saa tarvitsemaansa apua riippumatta siitä, täyttyykö ihmiskaupan tunnusmerkistö. Sanottujen syiden vuoksi esityksessä on päädytty ehdottamaan, että sosiaalihuoltolain 11 §:n 5 kohtaan lisättäisiin maininta muusta hyväksikäytöstä, joka kattaisi muun muassa ihmiskaupan uhriksi joutumisen. Tällöin pykälä pitäisi laaja-alaisesti sisällään erilaiset väkivallan, hyväksikäytön ja kaltoinkohtelun muodot. 

Terveydenhuoltolakiin ei ole päädytty ehdottamaan vastaavaa viittausta, sillä terveydenhuoltolain systematiikassa ei säädetä terveyspalveluiden saamisesta jonkin statuksen tai aseman, kuten ihmiskaupan uhriksi joutumisen, perusteella. Sääntelyssä säädetään yleisesti hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevista palveluista, kuten sairaanhoitopalveluista ja mielenterveyspalveluista, asukkaille ja muille asiakkaille. Jos terveydenhuoltolakiin lisättäisiin erikseen juuri ihmiskaupan uhrien oikeus terveyspalveluihin, voisi tämä johtaa lain systematiikalle vieraisiin vastakohtapäätelmiin siitä, kenellä oikeus palveluihin on tai ei ole. Sama koskee sosiaalihuoltolakia.  

5.2.1  Yleistä

Pohjoismaissa ja EU:n jäsenmaissa ihmiskaupan uhrien auttaminen on järjestetty hyvin eri tavoin. Kansallisen Joutsenon vastaanottokeskuksen hallinnoiman ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kaltaista toimijaa ei ole. Esityksen keskeiset ratkaisut liittyvät lisäksi kiinteästi hallitusohjelmakirjauksiin. Tästä johtuen muiden maiden lainsäädännössä tehdyt ratkaisut eivät juurikaan ole hyödynnettävissä Suomen lainsäädäntöä ja järjestelmää kehitettäessä.  

Lainsäädäntöä ja muissa maissa käytössä olevia keinoja vertailtaessa on hyödynnetty Euroopan muuttoliikeverkoston (EMN) maaliskuussa 2022 julkaistua jäsenvaltioiden, Norjan ja Georgian vertailuraporttia kolmannen maan kansalaisista ihmiskaupan uhreina (Third-country national victims of trafficking in human beings: detection, identification and protection), Ruotsin EMN:n vuonna 2021 julkaistua kansallista raporttia kolmansista maista tulleiden ihmiskaupan uhrien havaitsemisesta, tunnistamisesta ja suojelusta (Detection, identification and protection of third-country national victims of trafficking in human beings, National Report Sweden), Euroopan komission vuonna 2020 julkaistua raporttia jäsenvaltioiden kansallisten ja monikansallisten ihmiskaupan uhrien tunnistamis- ja ohjausjärjestelmien tarkastamisesta (Study on reviewing the functioning of Member States’ National and Transnational Referral Mechanisms, HOME/2018/ISFP/PR/THB/0000), Euroopan komission tietokantaa jäsenvaltioiden keinoista torjua ja tunnistaa ihmiskauppaa sekä Itämeren valtioiden neuvoston ihmiskaupan työryhmän projektin HOF-BSR (Harmonized Operational Framework in the Baltic Sea Region) työkalua. Lähteet ovat saatavilla EMN:n, Euroopan komission ja Itämeren valtioiden neuvoston internetsivustoilla. 

5.2.2  Ihmiskaupan uhrin havaitseminen ja tunnistaminen

Edellä mainitun EMN:n raportin tavoitteena on tarkastella kolmannen maan kansalaisten havaitsemista, tunnistamista ja suojelua ihmiskaupan uhreina vuosina 2015–2020. Raportti on laadittu 27 kansallisen yhteyspisteen luovuttamien kansallisten tietojen perusteella, jotka annettiin vastauksena EMN:n ja Euroopan komission yhdessä laatimaan kyselylomakkeeseen. Raportissa havaitsemisella tarkoitetaan mahdollisen ihmiskauppatilanteen tunnistamisprosessia, jota voi seurata varsinainen tunnistaminen eli virallinen vahvistus siitä, että havaittu henkilö voidaan katsoa oletetuksi ihmiskaupan uhriksi toimivaltaisten viranomaisten mukaan. Kaikissa maissa havaitsemista ja tunnistamista ei ole eroteltu selvästi. 

Oletettujen uhrien havaitsemiseen ja tunnistamiseen osallistuvat viranomaiset vaihtelevat maittain. Toimivaltuudet oletettujen uhrien havaitsemiseen on useilla eri viranomaisilla, mutta tunnistamisvaltuudet on yleensä rajoitetummalla määrällä viranomaisia. Lainvalvontaviranomaisilla on toimivaltuudet sekä oletettujen uhrien havaitsemiseen että tunnistamiseen kaikissa maissa. Joissakin maissa näihin lainvalvontaviranomaisiin lukeutuu myös syyttäjänvirasto. Rajavartijat, turvapaikka- ja maahanmuuttopalvelut, työsuojelutarkastajat ja kansalaisjärjestöt ovat yleensä päteviä havaitsemaan ja – vähäisemmässä määrin – tunnistamaan uhreja.  

On olemassa erilaisia kansallisia menettelyjä ja toimia, joilla voidaan havaita ne kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat ihmiskaupan oletettuja uhreja, kuten esimerkiksi tietämyksen lisäämiseen tähtäävät kampanjat, uhrien havaitseminen indikaattorien avulla, tiedon kerääminen ja ennakoivat seulontamekanismit turvapaikka- ja maahanmuuttomenettelyjen aikana. Monet valtiot ovat raportoineet ihmiskaupan oletettujen uhrien tunnistamiseksi käyttöön otetuista menettelyistä, joiden toimeenpanosta huolehtii useimmiten poliisi ja vähäisemmässä määrin syyttäjänvirasto tai eri viranomaisten ja organisaatioiden yhdistelmä. 

5.2.3  Yleiskatsaus Pohjoismaihin

Norjassa ihmiskaupan uhrin havaitsemisen ja tunnistamisen vaiheiden välillä ei tehdä eroa. Kaikilla viranomaisilla, organisaatioilla ja yksittäisillä henkilöillä on velvollisuus ohjata mahdollinen ihmiskaupan uhri asianmukaisten ja toimivaltaisten viranomaisten luo. Yhdellä valtion virastolla tai nimetyllä valtioista riippumattomalla toimijalla ei ole ensisijaista vastuuta ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta. Vastuu oletettujen uhrien tunnistamisesta kuuluu kaikille ammattiryhmille, jotka voivat joutua tekemisiin uhrien kanssa työnsä kautta: esimerkiksi poliisi, maahanmuuttoviranomaiset ja sosiaalipalvelut. Norja ei ole vielä kehittänyt kansallista auttamis- ja ohjausjärjestelmää ihmiskaupan uhreille. Kansallisessa poliisiosastossa toimiva ihmiskaupan uhrien koordinointiyksikkö (KOM) avustaa valtion viranomaisia, kunnallisia ja alueellisia tukipalveluiden tarjoajia sekä järjestöjä kehittämällä menetelmiä uhrien havaitsemiseksi ja mobilisoimalla asianmukaisia tuki- ja suojelupalveluja ihmiskaupan uhreille. 

Viranomaisten mahdolliseksi ihmiskaupan uhriksi vahvistamalla henkilöllä on oikeus apuun ja suojeluun. Uhreilla voi olla oikeus muun muassa oikeudelliseen apuun, harkinta-aikaan, tarvittavaan lääketieteelliseen apuun, turvalliseen majoitukseen ja taloudelliseen tukeen. Hyväksikäytetyt tai apua tarvitsevat henkilöt voivat kääntyä eri viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen puoleen avun saamiseksi tai asian saattamiseksi asianomaisen avunantajan käsiteltäväksi. Näin ollen tuen saamisen kynnys Norjassa on melko alhainen. Valtion ja kunnan virastot tarjoavat uhreille apua ja tukea järjestämällä uhrien auttamispalveluja kuntien kriisikeskuksien ja valtion rahoittamien kansalaisjärjestöjen kautta. Esimerkiksi kansallinen tukiorganisaatio ROSA, PRO Sentret, Pelastusarmeija ja kirkko tarjoavat tuki- ja suojelupalveluja muun muassa majoituksen ja neuvonnan muodossa ihmiskaupan uhreille. 

Ruotsissa ei ole olemassa erityistä lakia, jolla säädettäisiin ihmiskaupan uhrien auttamisesta, tukemisesta tai tunnistamisesta. Sääntelyä on muun muassa turvapaikanhakijoiden ja muiden ryhmien terveydenhoitoa koskevassa laissa, ulkomaalaislaissa ja sosiaalipalvelulaissa. Vuonna 2016 kansallinen auttamis- ja ohjauskäsikirja (NRM) astui voimaan. Käsikirja on oletettuja uhreja kohtaaville ammattilaisille osoitettu manuaali, jossa selvennetään kunkin valtion viranomaisen velvollisuudet tukemiseen ja suojeluun liittyen. Ruotsin tasa-arvovirasto (Jämställdhetsmyndigheten, JÄMY) toimii keskeisenä koordinoivana tahona kansallisella tasolla ihmiskaupan torjumista vastaan.  

Ruotsissa kuka tahansa voi havaita ihmiskaupan uhrin. Henkilö voi myös itse ilmoittaa joutuneensa ihmiskaupan uhriksi. Uhrien havaitsemiseen osallistuvia tärkeimpiä sidosryhmiä ovat alueelliset koordinaattorit, sosiaalipalvelut, poliisiviranomainen, syyttäjänvirasto, maahanmuuttovirasto, työympäristövirasto ja terveydenhuollon tarjoajat. Myös Ruotsin ihmiskaupan vastainen kansalaisyhteiskuntafoorumi ja ulkoasiainministeriö osallistuvat uhrien havaitsemiseen. Vaikka Ruotsin lainsäädännössä ei säädetä erityisestä menettelystä uhrin viralliselle tunnistamiselle, Ruotsin kansallisen auttamis- ja ohjauskäsikirjan (NRM) mukaan henkilö tunnistetaan virallisesti rikostutkinnan pääasiallisen johtajankäynnistäessä esitutkinnan. Esitutkinnan aloittamisen kynnys on melko alhainen, sillä se edellyttää ainoastaan, että henkilön epäillään olevan ihmiskaupan uhri. Esitutkinnan käynnistyttyä henkilö saa oikeudellisen aseman Ruotsissa mahdollisena ihmiskaupan uhrina.  

Ruotsissa oikeudellinen asema on yleisesti ottaen edellytys täyden valtion apu- ja tukipalveluiden piiriin pääsemiselle. Oikeudellisen aseman omaavalla ihmiskaupan uhrilla on pitkälti samat oikeudet sosiaali- ja terveyspalveluihin kuin muilla Ruotsin kansalaisilla. Avun muodot vaihtelevat suoja- ja majoituspaikasta kielikursseihin, hammaslääkärikäynteihin ja ammatilliseen koulutukseen. Kunnallisilla sosiaalipalveluilla ja terveydenhuollolla on ensisijainen vastuu tuki- ja suojelupalveluiden järjestämiselle ihmiskaupan uhreille. Alueelliset koordinaattorit ovat ihmiskaupan uhrien auttamiseen erityisosaamista omaavia sosiaalityöntekijöitä, joiden vastuualueisiin kuuluu uhrien oikeuksien suoja- ja tukipalveluihin toteutumisen varmistaminen ja opastuksen tarjoaminen viranomaisille ihmiskauppaan liittyvissä tapauksissa.  

Kansalaisjärjestöillä on merkittävä rooli uhrien auttamisessa Ruotsissa, sillä järjestöt tarjoavat suojelu- ja tukipalveluja riippumatta uhrin oikeudellisesta asemasta. Ruotsin kansalaisyhteiskuntafoorumi ihmiskaupan torjumiseksi (Platformen Civila Sverige mot Människohandel) on kattojärjestö, joka tekee yhteistyötä kuntien sosiaalipalveluiden kanssa tuki- ja apupalveluiden järjestämisessä. Foorumi tarjoaa valtion yhteisrahoittaman kansallisen tukiohjelman, jolla täydennetään viranomaisten tarjoamia tukipalveluja. Ihmiskaupan uhreille tarjottaviin tuki- ja suojelutoimenpiteisiin kuuluvat muun muassa väliaikainen majoitus, oikeudellinen neuvonta, tulkkauspalvelut sekä tuki yhteydenottoon sosiaali- ja terveyspalveluihin. 

Tanskassa ei ole erityistä lainsäädäntöä, joka sääntelisi ihmiskaupan uhrien auttamista, tukemista ja tunnistamista. Ulkomaalaislaissa, sosiaalipalvelulaissa ja oikeudenkäyttölaissa säännellään ihmiskaupan uhrien asemasta. Tasa-arvoasioista vastaava ministeri vastaa ihmiskaupan torjuntaa koskevan kansallisen toimintasuunnitelman koordinoinnista ja täytäntöönpanosta Tanskassa. Kansallisessa toimintasuunnitelmassa säännellään muun muassa ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta sekä auttamis- ja tukipalveluiden järjestämisestä. 

Viranomaisilla, kuten poliisilla, Tanskan verovirastolla, Tanskan työympäristöviranomaisella ja Tanskan kansainvälisellä rekrytointi - ja kotouttamisvirastolla, on tyypillisesti ensimmäinen yhteys ihmiskaupan mahdollisiin uhreihin tavanomaisten valvontatoimiensa kautta, esimerkiksi rakennustyömailla, ravintoloissa ja kuljetusalalla. Edellä mainittujen lisäksi myös kansalaisjärjestöt sekä Tanskan ihmiskauppakeskus (Center mod Menneskehandel, CMM) ovat todennäköisimpiä ihmiskaupan uhreja kohtaavia tahoja. Tanskassa toimivaltainen viranomainen tunnistaa uhrin virallisesti kaikissa tapauksissa riippumatta siitä, onko henkilö asianomainen rikosprosessissa vai ei. Henkilön oleskellessa maassa laillisesti, CMM vastaa uhrin virallisesta tunnistamisesta. Tanskan maahanmuuttovirasto tunnistaa laittomasti maassa oleskelevat uhrit. Tanskan tuomioistuimet myöntävät ihmiskaupan uhrin aseman tapauksissa, joissa oletettua ihmiskaupan uhri on syytetty rikoksesta. Uhria kuullaan tunnistamisprosessin aikana.  

Virallinen tunnistaminen on Tanskassa yleisesti ottaen edellytys valtion tukiohjelman piiriin pääsemiselle. CMM, maahanmuuttoviranomainen ja Kansalainen siirtolaisuusjärjestö (IOM) ovat keskeisiä uhrien avustus- ja suojelutoimia koordinoivia virastoja. Auttamistoimiin kuuluu majoitus, laajempi pääsy lääketieteellisiin palveluihin, oikeudellinen neuvonta ja -apu, psykologinen tuki ja avustettu vapaaehtoinen paluu. Käytännössä apu- ja tukipalveluja tarjoavat kansalaisjärjestöt, joilla on sopimus kansallisen toimintasuunnitelman mukaisesti. Paikallinen kunta vastaa palvelujen tarjoamisesta yksintulleille alaikäisille yhteistyössä lapselle määrätyn edustajan ja CMM:n yhteyshenkilön kanssa.