2.1  Ägande och besittning av statens fastighetsförmögenhet

Enligt 2 § i lagen om statliga affärsverk (1062/2010), nedan affärsverkslagen, ska det statliga affärsverket Senatfastigheter tillhandahålla lokalservice och andra tjänster i omedelbar anknytning till den för (statens) ämbetsverk, inrättningar och enheter samt sköta den statliga fastighetsförmögenhet som är i Senatfastigheters besittning. Statsrådet har fattat ett principbeslut om statens fastighetsstrategi den 21 december 2010. Statens fastighetsstrategi ger direktiv för statens ägande av fastigheter. Största delen av statens ägande har koncentrerats till Senatfastigheter i fråga om bebyggd egendom och till Forststyrelsen i fråga om mark- och vattenområden.  

Utöver Senatfastigheter och Forststyrelsen får endast statliga ämbetsverk som avses i 3 § i statsrådets förordning om förvärv, arrendering, besittning och skötsel av statlig fastighetsförmögenhet (242/2015, nedan besittningsförordningen) besitta statlig fastighetsförmögenhet på permanent basis. Betydande innehavare av statens fasta egendom är Trafikledsverket i fråga om trafikinfrastrukturen och utrikesministeriet i fråga om den fastighetsförmögenhet som finska staten äger utomlands.  

För försvarsförvaltningens del har ägarkontrollen koncentrerats till affärsverk i början av 2003. Att ägarkontrollen över statens fastigheter har koncentrerats till affärsverk grundar sig på riktlinjerna i statens fastighetsstrategi och de författningar som gäller statens fastighetsförvaltning. 

Användningen av statens arbetsmiljöer och lokaler styrs genom statsrådets principbeslut om statens lokalstrategi av den 18 december 2014. Staten har haft ett hyressystem sedan 1995. Det nuvarande hyressystemet trädde i kraft vid ingången av 2016. De bestämmelser som gäller uthyrning av statens fastighetsförmögenhet och statens hyressystem finns i besittningsförordningen. Riktlinjerna för hyressystemet ingår i statsrådets fastighets- och lokalstrategier och de närmare principerna för hyressystemet beskrivs i statens hyreshandbok, som utfärdats som en föreskrift av finansministeriet den 10 december 2019. Utgångspunkten för hyressystemet är den hyresverksamhet enligt självkostnadsprincipen som baserar sig på bruttohyresavtal mellan Senatfastigheter och ämbetsverken, där bruttohyran består av en kapitalandel och en underhållsandel. Med avvikelse från detta tillämpas för närvarande en kapitalhyresmodell mellan Senatfastigheter och Försvarsmakten. Enligt den modellen står hyresgästen själv för underhållet av fastigheterna och för kostnaderna för dem. 

2.2  Fastighetsegendom som används av försvarsförvaltningen

Försvarsministeriet svarar för resultatstyrningen och den strategiska planeringen av försvarsförvaltningens lokalhantering. I försvarsförvaltningens lokalhantering deltar utöver försvarsministeriet Försvarsmakten i egenskap av hyresgäst, Senatfastigheter i egenskap av hyresvärd, och Byggverket i egenskap av anordnare av underhållstjänster och sakkunnigorganisation för Försvarsmaktens räkning.  

Försvarsmakten förfogar över cirka 2,8 miljoner kvadratmeter som utgörs av lokaler. Kostnaderna för de lokaler som är i användning utgörs för närvarande av de hyreskostnader som betalas till Senatfastigheter, de underhållskostnader som betalas till Byggverket och de hyres- och driftskostnader som betalas till aktörer utanför statens budgetekonomi. Försvarsmaktens totala kostnader för lokaler uppgick 2018 till cirka 268 miljoner euro. Av dem uppgick kostnaderna för kapitalhyra till Senatfastigheter till cirka 152 miljoner euro och för underhållskostnaderna till Byggverket till cirka 104 miljoner euro samt kostnaderna för objekt som hyrts av Forststyrelsen och av utomstående hyresvärdar till cirka 12 miljoner euro. 

Försvarsmaktens fastigheter är en betydande statlig tillgång vars bokföringsvärde uppgår till cirka 1,1 miljarder euro. Vid den överföring av egendom från Försvarsmakten till Senatfastigheter som gjordes 2002–2003 fastställdes egendomens gängse värde till sammanlagt cirka en miljard euro. Efter överföringen har Senatfastigheter investerat mer än 1,6 miljarder euro i försvarsfastigheterna.  

I enlighet med den kapitalhyresmodell som används har hyresgästen, dvs. Försvarsmakten, ansvarat för underhållet av de objekt som hyrts (skötsel, underhåll och årliga reparationer), medan hyresvärden, dvs. Senatfastigheter, ansvarat för grundliga reparationer av objekten och för nyinvesteringar. Modellen bedömdes i samband med det fastighetsarrangemang som genomfördes åren 2000–2003 vara det mest ändamålsenliga sättet att ordna fastighetshållning i fråga om de objekt som försvarsmakten använder. Försvarsmakten har genom serviceavtal köpt det arbete som hänför sig till underhållet hos Byggverket. 

Den lokalservice som denna fastighetshållningsmodell med två ansvariga aktörer har producerat har inte i tillräcklig utsträckning varit till stöd för Försvarsmakten och inte heller har ansvarsfördelningen varit tillräckligt tydlig. Arbetsfördelningen mellan Senatfastigheter och Byggverket har inte alltid kunnat göras på ett tillräckligt entydigt sätt, vilket ibland har lett till onödiga dröjsmål, extra kostnader och administrativt merarbete inte bara för de berörda organisationerna utan också för kunden, dvs. Försvarsmakten. Tvåaktörsmodellen har varit problematisk också med tanke på fastighetsbeståndets värde. Modellen har ett inbyggt strukturellt incitamentsproblem och innebär en risk för sjunkande nivå på de underhållstjänster som ska bibehålla fastighetsbeståndets värde, t.ex. i jakten på kostnadsbesparingar, vilket kan leda till att den inbesparing som uppnås för Byggverkets del de facto blir en skuld för grundliga reparationer som innehavaren av fastighetsbeståndet, dvs. Senatfastigheter, ska svara för. Ett annat problem med den decentraliserade modellen är också att fastighetsorganisationernas resurser splittras och det uppstår kompetensflaskhalsar i bägge organisationerna. För närvarande lider såväl Senatfastigheter som Byggverket t.ex. av knappa kunskaper i fråga om byggledning. 

2.3  Beskrivning av försvarsförvaltningens lokalhantering

2.4  Förändringar i säkerhetsläget

De förändringar som skett i säkerhetsmiljön talar också de för en reform i fråga om försvarets fastigheter. Förändringarna i Finlands säkerhetspolitiska omgivning har behandlats i bl.a. statsrådets försvarsredogörelse (SRR 5/2017 rd), statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse (SRR 6/2016 rd) och regeringsprogrammet för statsminister Marins regering. Enligt försvarsredogörelsen har säkerhetsläget i Finlands närområde försämrats efter annekteringen av Krim och konflikten i östra Ukraina. De militära spänningarna i Östersjöområdet har ökat liksom den allmänna osäkerheten. Säkerheten i Finlands omvärld har blivit mer instabil och denna förändring bedöms bli långvarig. Östersjöområdets militärstrategiska betydelse har ökat och den militära verksamheten i regionen har ökat. Utvecklingen i fråga om de nya påverkansmetoderna har gjort det svårare att identifiera och reagera på hotsituationer. Cyberomgivningens och hybridhotens betydelse växer och det kan inte uteslutas att de används för att nå politiska och militära mål. Utvecklingen i den säkerhetspolitiska miljön ställer ökade krav särskilt på lägesbilden, kapaciteten för tidig förvarning och beredskapen. Även om Finland för närvarande inte är utsatt för något militärt hot, är överraskande förändringar i den säkerhetspolitiska miljön möjliga.  

Enligt redogörelserna förutsätter förändringarna i Finlands säkerhetspolitiska omgivning bättre förmåga att agera på land, till havs och i luften samt i cyberomgivningen. De krav som verksamhetsomgivningen ställer gör att bl.a. underrättelseinhämtningen, olika förvaltningsområdens beredskap att agera i snabbt eskalerande situationer, förmågan att klara verkningarna av vapensystem med lång räckvidd och en heltäckande cyberförsvarsförmåga framhävs.  

Den förändrade säkerhetspolitiska omgivningen och det allt mångsidigare metodurvalet förutsätter bl.a. bättre försörjningsberedskap när det gäller Försvarsmaktens fastigheter. Betydelsen av objektens geografiska läge har förändrats. Cyberomgivningens betydelse kommer att öka under de närmaste åren. Driftsäkerheten för den kritiska infrastrukturen utsätts för större tryck i och med utvecklingen inom den digitala ekonomin och den hyperuppkopplade omgivningen. Infrastrukturen bygger i högre grad än tidigare på intelligenta elnät och självstyrande system som är mer utsatta för cyberpåverkan. 

De nuvarande fastigheterna innehåller mycket teknik och man strävar efter att av kostnadsskäl i allt högre grad sköta dem via fjärrförbindelser. Detta sker med hjälp av fastighetsautomations- och övervakningssystem som fungerar eller upprätthålls med hjälp av kommersiella system. De inbegriper en potentiell kanal för påverkan och ett allvarligt hot mot hela försvarssystemet. I byggprojekten har man i nuläget inte till alla delar i tillräcklig utsträckning beaktat det ökande cyberhotet mot försvarsförvaltningens fastigheter och nätverk. Det är vanligt att det till följd av separata byggprojekt i samma garnison finns flera olika separat fungerande kommersiella fastighetsautomationssystem. Den del av fastighetsuppgifterna som betraktas som kritiska bör kunna behandlas så att deras sårbarhet minimeras och samtidigt så att de kan utnyttjas på ett sätt som är optimalt med tanke på Försvarsmaktens prestationsförmåga.  

Centrala underrättelseobjekt är uppgifter, byggnadstekniska ritningar och planer om Försvarsmaktens fastigheter och anknytande nätverk som kan anses vara kritiska i försvarshänseende. I nuläget behandlas informationen i fråga decentraliserat mellan olika aktörer på elektronisk väg och i pappersform. Även om man fäster allt större vikt vid hanteringen av kritisk information vidmakthåller den kraftigt ökade utläggningen på entreprenad och avsaknaden av skyddade dataförbindelser säkerhetsriskerna. Nätverkssamarbetet och beroendet av kommersiella tjänsteproducenter har ökat samhällets sårbarhet. 

Utvecklingen inom vetenskap och teknik medför också andra slags utmaningar när det gäller beredskapen inför olika hot. De mångskiftande kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära hoten (CBRN) kvarstår. Därför behövs det fortfarande utrymmen som skyddar mot dessa hot. Också konsekvenserna av klimatförändringen drabbar Försvarsmaktens infrastruktur och funktioner. På lång sikt kommer klimatförändringen att öka behovet av och kostnaderna för underhåll av infrastruktur och materiel. Stävjandet av klimatförändringen förutsätter att man fäster uppmärksamhet vid utsläppsminskningar och att man effektivare än tidigare samordnar ett byggande som utnyttjar förnybar energi med de krav som försvaret ställer.  

Fastighetsbranschens insatstid kan förkortas genom att man redan under normala förhållanden i så stor utsträckning som möjligt använder lokaler som är avsedda för undantagsförhållanden och håller beredskapen för sådana lokaler på en högre nivå än tidigare. Den tid som krävs för åtgärder under undantagsförhållanden kan förkortas genom att nivån på beredskapsplaneringen förbättras, genom att ledningsförhållandena och organisationsstrukturen inom fastighetsbranschen förenklas och förenhetligas samt genom att kontinuitetshanteringen, dvs. resiliens och återhämtningsförmåga, i fråga om fastigheterna förbättras.Också säkerställandet av produktionen och distributionen av energi i alla säkerhetssituationer förutsätter satsningar på kontinuiteten i energiförsörjningen och försörjningsberedskapen. 

För att man ska kunna svara på förändringar i underrättelseförmågan förutsätts att skyddsavstånden tryggas, att man i större utsträckning arbetar i utrymmen som är skyddade mot underrättelseinhämtning, att man i stället för att skydda det geografiska läget skyddar verksamhetens kvalitet samt att man höjer den allmänna nivån på person- och lokalsäkerheten. 

Dessa aspekter i anslutning till säkerhetsläget och förändringarna i det talar för att man inom statens fastighetsförvaltning bör minska antalet enskilda aktörer, utse en producent av fastighetstjänster till strategisk partner, säkerställa att fastighetsbranschen inpassas som en integrerad del av försvarssystemet och samordna dess verksamhet med stödsystemet. Strukturen för styrning av fastighetssystemets beredskap och säkerhet kräver särskild uppmärksamhet. Det förändrade säkerhetsläget förutsätter också i fråga om fastighetsförvaltningen allt större specialkompetens. En del av denna kompetens måste staten själv ha på grund av säkerhetskraven.  

Kostnaderna för Försvarsmaktens fastigheter förutspås öka ytterligare. Orsaken till detta har varit bl.a. de nya investeringar som Försvarsmaktens verksamhet förutsätter. Försvarsmakten har strävat efter att begränsa ökningen av de årliga lokalkostnaderna och gallra bort onödiga lokaler. För att kostnadsökningen ska kunna stävjas krävs det emellertid i detta skede en mer omfattande granskning av fastighetsförvaltningen. Försvarsmakten förfogar bl.a. över objekt vars byggnadstekniska livscykel är exceptionellt lång. När det gäller sådana objekt bidrar en periodisering av kostnaderna för kapitalhyra så att de bättre motsvarar byggnadernas verkliga livscykel till att dämpa kostnadsökningen. 

2.5  Behovet av att ändra affärsverkslagen med avseende på affärsverkens förvaltning

Bestämmelser om överlåtelse av statlig egendom finns i lagen om rätt att överlåta statlig fastighetsförmögenhet (973/2002, nedan överlåtelselagen). Tre olika aktörer har beslutanderätt vid överlåtelse av statens fastighetsförmögenhet när det är fråga om egendom som förvaltas av affärsverk. Beslutsnivån påverkas framför allt av det gängse värdet på den egendom som överlåts. Riksdagen beslutar om överlåtelse av statens fastighetsförmögenhet, om egendomens gängse värde överstiger 30 miljoner euro. Statsrådet beslutar om överlåtelser vars gängse värde överstiger 10 miljoner euro, dock högst 30 miljoner euro. Vid överlåtelser till ett lägre värde än detta har affärsverkets styrelse befogenhet att ensam fatta beslut. Affärsverkets styrelse behandlar och godkänner också överlåtelser som överstiger 10 miljoner euro, men statsrådet eller riksdagen har trots det den slutliga beslutanderätten på det sätt som beskrivs ovan.  

Bestämmelser om affärsverkens förvaltning finns i 4 kap. i affärsverkslagen. När det gäller affärsverket Senatfastigheter finns det dessutom separata bestämmelser om styrelsens sammansättning, uppgifter och arvoden i statsrådets förordning om Senatfastigheter (1292/2010). Till styrelsens uppgifter hör enligt 8 § 2 mom. 11 punkten i affärsverkslagen att besluta om förvärv av fastighetsförmögenhet till affärsverket samt, så som anges i lagen om rätt att överlåta statlig fastighetsförmögenhet, beslut om överlåtelse av statlig fastighetsförmögenhet och utarrendering av statens jordegendom. Detta innebär i fråga om t.ex. Senatfastigheter att affärsverkets styrelse har till uppgift att besluta om all försäljning av affärsverkets fastighetsförmögenhet oberoende av förmögenhetens värde eller betydelse. De viktigaste försäljningsbesluten godkänns dessutom av statsrådet eller riksdagen beroende på värdet av den egendom som överlåts. 

Styrelsen för Senatfastigheter fattar för närvarande årligen i genomsnitt cirka 100–130 beslut om försäljning av fastighetsförmögenhet. Av dessa gäller i genomsnitt 50 procent tillgångsposter till ett värde som understiger 100 000 euro och 80 procent tillgångsposter till ett värde som understiger 1 miljon euro. Av tabellen nedan framgår antalet genomförda transaktioner. I själva verket fattas något fler försäljningsbeslut än det antal affärer som slutförs, eftersom en del av försäljningsprocesserna inte utmynnar i en transaktion, t.ex. för att köparen drar sig ur affären innan den fullföljts. 

Den bestämmelse om styrelsens behörighet som ingår i affärsverkslagen i fråga om försäljning av statlig fastighetsförmögenhet och utarrendering av statens jordegendom avviker för närvarande från motsvarande bestämmelser om Forststyrelsen. Styrelsen för Forststyrelsens beslutar i enlighet med 12 § i lagen om Forststyrelsen om behörigheten i de nämnda beslutsärendena, dvs. styrelsen har till denna del utöver själva beslutanderätten också rätt att delegera beslutanderätten till den operativa affärsverksamheten. 

3.1  Regler för statligt stöd

När det gäller offentlig finansiering eller offentligt stöd måste man alltid bedöma dess inverkan på marknaden. Statligt stöd definieras i artikel 107.1 i EU-fördraget som sådant stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Dessa konsekvenser ska bedömas också i fråga om statliga affärsverk. EU: s regler om statligt stöd ska tillämpas, om alla kriterier i artikel 107.1 i fördraget uppfylls: 

1) offentliga medel kanaliseras till offentliga eller privata företag som utövar ekonomisk verksamhet, 

2) det är fråga om en selektiv fördel, 

3) åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, och 

4) åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna (kriteriet för inverkan på handeln) 

Artikel 107.1 i EU-fördraget gäller inte när staten ingriper genom offentlig maktutövning eller offentligrättsliga organ är verksamma i egenskap av myndighet. Ett organ kan anses utöva offentlig makt, när verksamheten i fråga hör till statens centrala uppgifter eller till sin natur, sitt syfte och i och med de bestämmelser som tillämpas på den hänför sig till dessa uppgifter. Allmänt taget kan det anses att om en medlemsstat har beslutat att införa marknadsmekanismer är verksamhet som naturligt ingår i myndigheternas privilegier och som staten ansvarar för ändå inte ekonomisk verksamhet. Exempel på sådan verksamhet är armén, polisen, flygsäkerhet och flygtrafikövervakning, övervakning och säkerhet inom sjöfarten, kontroll av förhindrande av förorening, organisering, finansiering och verkställighet av fängelsestraff, myndigheternas användning och återställande av offentliga markområden och insamling av uppgifter för offentliga ändamål på grundval av en i lag föreskriven skyldighet för berörda företag att anmäla sådana uppgifter. 

Organisationsformen (affärsverk eller aktiebolag) har ingen betydelse i denna bedömning, utan verksamhetens karaktär avgör.  

Om ett offentligt samfund bedriver ekonomisk verksamhet som kan särskiljas från utövning av offentlig makt, är samfundet i fråga ett företag på det sätt som avses i fördraget, varvid reglerna om statligt stöd blir tillämpliga på verksamheten i fråga. Om en ekonomisk verksamhet däremot inte kan särskiljas från utövandet av offentlig makt, är all verksamhet inom den berörda enheten fortfarande knuten till utövandet av offentlig makt och omfattas därför inte av begreppet företag. 

Europeiska kommissionen har behandlat begreppet statligt stöd ytterligare i sitt tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska kommissionens funktionssätt (C/2016/2946, nedan tillkännagivandet om begreppet statligt stöd). I tillkännagivandet behandlas det under vilka förutsättningar offentlig finansiering av infrastruktur inte överhuvudtaget omfattas av EU:s regler. Enligt tillkännagivanden ska EU:s regler inte tillämpas om infrastrukturen används för icke-ekonomisk verksamhet.  

Tillkännagivandet har tolkats så att tillhandahållande av offentlig infrastruktur för statens eget bruk inte utgör någon ekonomisk verksamhet ens när en del av denna verksamhet riktar sig till marknaden (infrastrukturundantaget). Kommissionen har också ansett att offentlig finansiering av så kallade sedvanliga tjänster som tillhandahålls inom ramen för andra än ekonomiska verksamheter i allmänhet inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Därmed inverkar t.ex. lokalhyran för en butik i anslutning till statlig museiverksamhet eller en lunchrestaurang i anslutning till ett kontorshus inte handeln mellan medlemsstaterna. 

Infrastrukturundantaget och de sedvanliga tilläggstjänsterna är av betydelse bl.a. i fråga om den verksamhet statliga affärsverk bedriver. Med andra ord, när staten använder infrastruktur som staten äger, t.ex. statsägda fastigheter, för att ordna sin verksamhet, omfattas detta inte heller av tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd i sådana situationer där en liten del av infrastrukturen används av någon annan aktör. Denna övriga användning är så kallad anknytande verksamhet eller sedvanliga tilläggstjänster. En förutsättning är att det inte är möjligt att på ett förnuftigt sätt särskilja andra än statens användning av infrastrukturen. Detta gäller åtminstone när verksamheterna förbrukar samma insatsvaror som den huvudsakliga statliga användningen, t.ex. samma material, utrustning, arbetskraft eller fasta kapital.  

I tillkännagivandet om begreppet statligt stöd konstateras det i punkt 207 i fråga om användningen av infrastruktur, att om en enhet bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet, ska medlemsstaterna se till att offentlig finansiering av icke-ekonomisk verksamhet inte används för korssubventionering av ekonomisk verksamhet. 

Anknytande verksamheter ska vara begränsade i förhållande till infrastrukturens kapacitet. Den ekonomiska användningen av infrastrukturen kan betraktas som anknytande verksamhet om den kapacitet som årligen tilldelas sådan verksamhet inte överstiger 20 procent av den totala årliga infrastrukturkapaciteten. Sedvanliga tilläggstjänster räknas inte med när andelen anknytande verksamhet räknas ut. Anknytande verksamhet som riktar sig till marknaden ska också särredovisas i bokföringen.  

Även om reglerna om statligt stöd enligt EU-fördraget och vidhängande rättspraxis inte tillämpas på offentlig finansiering på de grunder som anges ovan, ska konkurrensneutraliteten bedömas utifrån den nationella konkurrenslagen (948/2011). Det väsentliga med tanke på konkurrenslagen är att säkerställa konkurrens på marknadsvillkor i situationer där en offentlig aktör bedriver ekonomisk verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden och Konkurrens- och konsumentverkets behörighet att utöva tillsyn över denna verksamhet. Med stöd av neutralitetsbestämmelserna i kap. 4 a i konkurrenslagen har verket behörighet att ingripa i ett förfarande eller en verksamhetsstruktur som tillämpas i sådan ekonomisk verksamhet som bedrivs av staten eller en enhet som staten har bestämmande inflytande över och som t.ex. snedvrider eller kan bidra till att snedvrida förutsättningarna för en sund och fungerande konkurrens på marknaden. Så är fallet också i fråga om affärsverken.  

3.2  Statliga affärsverk

Den gällande lagen om affärsverk, som är en allmän lag om affärsverk, trädde i kraft vid ingången av 2011. Efter ikraftträdandet har ett affärsverk, Senatfastigheter, fungerat som affärsverk enligt bestämmelserna i affärsverkslagen. En annan organisation som fungerar som affärsverk är Forststyrelsen. Om detta affärsverk finns en särskild lag, lagen om Forststyrelsen, som trädde i kraft den 15 april 2016. De behov av offentliga förvaltningsuppgifter och bedrivande av skogsbruk med statlig skogsegendom som hänför sig till Forststyrelsens verksamhet förutsatte lösningar som avviker avsevärt från den lag om affärsverk som fungerar som allmän lag. Forststyrelsens verksamhet kunde därför inte ordnas med stöd av den allmänna lagen och propositionen inverkar inte på denna verksamhet. 

De affärsverk som är verksamma med stöd av den allmänna lagen är avsedda att utgöra en del av finska staten och är med stöd av lagen till sin karaktär tjänsteproducenter inom staten. I motiveringen till lagen beskrivs denna utgångspunkt inexakt, vilket har lett till tolkningsproblem i fråga om affärsverkets upphandlingsrättsliga förhållande. Därför är det nu nödvändigt att i samband med revideringen av affärsverkslagen beskriva och klarlägga att affärsverken ingår i finska staten i dess egenskap av juridisk person, och att affärsverkens försäljning av tjänster till statsförvaltningen sker som s.k. egen produktion när den övriga försäljningen är anknytande verksamhet kopplad till i lag föreskrivna uppgifter. Det är samtidigt skäl att uppdatera beskrivningen av affärsverkets kundkrets så att den bättre motsvarar de nuvarande behoven. 

5.1  De viktigaste förslagen

5.2  De huvudsakliga konsekvenserna

6.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

6.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Modellen för försvarsförvaltningens fastighetsbesittning har utretts och reviderats under de senaste årtiondena också i andra delar av världen. I våra grannländer har modellen för hantering av lokaler för de väpnade styrkorna utvecklats genom ställvis omfattande reformer. I våra närmaste grannländer verkar organisationerna huvudsakligen under försvarsministeriets förvaltning, men det finns också andra förvaltningsmodeller. När det gäller de baltiska länderna är den statliga fastighetsförvaltningen som helhet betraktad i många avseenden fortfarande splittrad och förändras därför av orsaker som sammanhänger med ländernas historia. I Sverige har ägandet av säkerhetskritiska fastigheter ordnats inom finansministeriets förvaltningsområde på samma sätt som i Finland. Sverige har förvaltningsmässigt placerat försvarsfastigheterna vid Fortifikationsverket, ett ämbetsverk, och de förvaltas alltså separat från den övriga statsförvaltningens fastigheter. Nedan följer en internationell jämförelse mellan olika länder i Europa. 

8.1  Lagen om Senatfastigheter och Försvarsfastigheter

1 §.Senatkoncernen. Enligt 1 mom. ska affärsverk som avses i den föreslagna lagen vara affärsverket Senatfastigheter och Senatfastigheters dotteraffärsverk, Försvarsfastigheter. Dessa två affärsverk bildar tillsammans en affärsverkskoncern, det som i lagen kallas Senatkoncernen. Affärsverkskoncernen ska enligt förslaget höra till finansministeriets förvaltningsområde. I sista hand är det finansministeriet som ansvarar för den interna styrningen av Senatkoncernen. När det hänvisas till Senatkoncernen avses den helhet som affärsverken bildar, om inte något annat uttryckligen föreskrivs i den föreslagna lagen eller i affärsverkslagen. Senatkoncernen utgör alltså inte en egen, formell juridisk person. Senatkoncernen avser inte, och ändrar inte, det som i affärsverkens bokföring avses med affärsverkskoncernens struktur, i vilken också ingår affärsverkens dotter- och intressebolag. Den som utnämns till verkställande direktör för Senatfastigheter kan vid behov också utnämnas till koncerndirektör, om detta anses göra ledningsförhållandena tydligare. Senatfastigheter och Försvarsfastigheter är separata aktörer med avseende på mervärdesskattelagen (1501/1993), informationshanteringslagen och upphandlingslagen. När det gäller informationshantering är utgångspunkten i första hand den, att förfaranden och verksamhet i så stor utsträckning som möjligt ska skötas gemensamt.  

I 2 mom. föreskrivs det om Försvarsfastigheters styrning. Senatkoncernen ska i enlighet med 1 mom. höra till finansministeriets förvaltningsområde och styras av det ministeriet. Försvarsministeriet ska dock styra Försvarsfastigheter när affärsverket producerar tjänster för Försvarsmaktens räkning i frågor som ansluter sig till de uppgifter Försvarsmakten har enligt lag och tjänster för de partner som Försvarsmakten har angett. Avgränsningen av försvarsministeriets styrning anges därmed med hjälp av de uppgifter som anges i 2 § i lagen om försvarsmakten. Efter det att riksdagen har godkänt de servicemål och övriga mål för Senatkoncernens verksamhet som har framställts inom finansministeriets förvaltningsområde och de till riksdagens styrningsbefogenhet hörande övriga frågor som framställts på Senatkoncernnivå, styr försvarsministeriet Försvarsfastigheters serviceverksamhet inom de givna ramarna. Styrningen gäller Försvarsfastigheter till den del affärsverket på det sätt som anges i lag producerar tjänster som ansluter sig till de uppgifter Försvarsmakten har enligt lag och tjänster för de partner som Försvarsmakten har angett. Till övriga delar styrs Senatkoncernen av finansministeriet. Finansministeriet styr t.ex. de gemensamma tjänsterna och användningen av fullmakter och bemyndiganden på koncernnivå. Efter det att riksdagen fattat beslut om budgeten fattar finansministeriet i enlighet med 6 § 2 mom. i affärsverkslagen beslut om målen för Senatfastigheter och koncernen som helhet och finansministeriet om målen för Försvarsfastigheter. I praktiken bereder ministerierna styrningen samordnat och tillsammans så att Senatkoncernen i egenskap av föremål för styrningen får en klar bild av styrningen och målen för den. Rent konkret visar sig styrningen på Senatkoncernnivå i första hand genom t.ex. att samlade service- och verksamhetsmål anvisas av finansministeriet, eller om organiseringen av styrningen så kräver, genom respektive ministeriums egna beslut. Försvarsministeriet ansvarar för de mål som ställts upp för Försvarsfastigheter och för styrningen av målen på det sätt som anförts ovan, även om de tekniskt sett ingår i samma styrdokument. Genom den föreslagna styrmodellen kan man sammantaget uppnå det eftersträvade koncernförhållandet samtidigt som man har beaktat de krav som grundlagsutskottet lyft fram i samband med bl.a. behandlingen av lagen om Forststyrelsen (GrUU 1/2016 rd – RP 132/2015 rd) om att gränserna för de olika ministeriernas styrning ska regleras tillräckligt noggrant. 

I 3 mom. föreskrivs det om lagens förhållande till lagen om affärsverk. Lagen är en speciallag i förhållande till affärsverkslagen, som är en allmän lag. 

2 §.Senatkoncernens uppgifter. I paragrafen föreskrivs det om Senatfastigheters och Försvarsfastigheters uppgifter. Innehållet liknar det som föreskrivs om Senatfastigheter i 2 § i den gällande affärsverkslagen. Affärsverket ska också i fortsättningen i sin ägarbesittning ha statlig fastighetsförmögenhet i betydande omfattning, också kulturhistoriskt värdefulla objekt. Senatfastigheters och Försvarsfastigheters uppgift ska vara att sörja för den statliga fastighetsförmögenhet de har i sin besittning. Denna uppgift ska de uppfylla med iakttagande av affärsekonomiska principer i enlighet med 3 § i affärsverkslagen. Enligt vedertagen praxis inom fastighetsaffärsverksamheten avtalar affärsverken om utförande av uppgifter som gäller fastighetsunderhåll (skötsel och underhåll av fastigheterna) och ansvarsfördelningen i fråga om dem i form av hyresavtal med användarna av fastigheterna. Affärsverken får alltså ingen direktfinansiering i statsbudgeten för dessa uppgifter, utan de ska täcka de kostnader som uppstår genom de inkomster som flyter in av verksamheten. På motsvarande sätt ska också de objekt finansieras som inte på traditionellt sätt har en påvisbar användare, som t.ex. de medeltida slott som Museiverket har ansvar för. Den uppgift som affärsverken har att sköta fastighetsförmögenheten ändrar inte de åtaganden kunderna i egenskap av fastighetsanvändare har i anslutning till verksamheten. De kunder som utövar verksamhet har ett ansvar för att de lokaler de skaffar lämpar sig för verksamheten. I samband med uthyrningen kommer parterna överens om lämpliga lokaler utifrån de krav kunden ställer. Fastighetsägaren svarar för bristfälligheterna om lokalerna inte motsvarar den överenskomna standarden. Om verksamhetsutövarens krav på lokalerna förändras medan avtalet är i kraft, görs ändringarna enligt avtal på kundens uppdrag och kostnadsansvar 

Ändringarna hänför sig till beaktandet av den koncernstruktur som ska bildas enligt 1 mom. Koncernens moderaffärsverk Senatfastigheter ska huvudsakligen svara för och tillhandahålla lokaltjänster för andra än Försvarsmakten. Senatfastigheter ska svara för och för egen del tillhandahålla också andra tjänster som kunderna behöver genom avtal, såsom uthyrning av externa lokaler, lokaltjänster, säkerhetstjänster, statusinformation och olika sakkunnigtjänster med anknytning till fastighetsförmögenheten. En del av tjänsterna produceras gemensamt på det sätt som beskrivs i 3 mom. Senatkoncernens affärsverk bedriver affärsmässigt organiserad verksamhet och de iakttar företagsekonomiska principer i enlighet med 3 § i affärsverkslagen. Tjänsterna ordnas i form av för branschen typiska avtalsinstrument, såsom hyresavtal för affärslokaler och andra motsvarande serviceavtal. Tjänsterna ordnas med hjälp av serviceavtal. Exempel på sådana avtal är för Senatfastigheters och Försvarsfastigheters vidkommande hyresavtalen för lokaler. Hur tjänsterna anvisas statens ämbetsverk och inrättningar genom avtal regleras på samma sätt som i 1 § i lagen om Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning (179/2019) och i 5 § i lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster (1226/2013). Med undantag för de statliga servicecenter som är organiserade som ämbetsverk är avtal om anordnande av tjänsteproduktion det enda alternativ som står till buds för ett affärsverk när det gäller att producera tjänster för statens räkning. Med beaktande av statens helhetsintresse kan närmare bestämmelser om de serviceavtal som ingår i statens interna hyressystem, till vilket område de hänför sig och de allmänna grunderna för avtalsvillkoren utfärdas genom förordning av statsrådet. 

I 1 mom. föreskrivs det också om den maximala andelen av Senatkoncernens kommersiella verksamhet på marknaden. Den kommersiella verksamhet som riktar sig till marknaden bör vara liten och uppgå till högst cirka 10 procent. Kommersiell verksamhet kan utövas endast inom det uppgiftsområde som anges i lagen och när verksamheten är kopplad till tillhandahållandet av tjänster som uppfyller de i lagen angivna kundernas servicebehov, dvs. uppfyller kriterierna för anknytande verksamhet. Den totala omfattningen av den anknytande verksamheten, inbegripet den anknytande verksamhet som inte är kommersiell, får uppgå till högst det som anges i Europeiska kommissionens regler om statligt stöd, alltså 20 procent. Andelen anknytande verksamhet ska i första hand följas upp på koncernnivå för att den sammantagna effekten av de ingående affärsverkens verksamhet ska beaktas. Detta är motiverat, eftersom Senatfastigheter och Försvarsfastigheter till stora delar har gemensamma kopplingar till infrastrukturen, såsom till finansiering och styrning av affärsprocesserna. För uppföljningen ska Senatkoncernen ha en uppdaterad uppföljning av försäljningsomsättningen, och all anknytande verksamhet rapporteras årligen i samband med bokslutet. För att jämna ut säsongsvariationerna kan uppföljningen vid behov sträcka sig över flera år, t.ex. 3–5 år. Koncernledningen på operativ nivå ska svara för uppföljningen av den totala volymen. Finansministeriet, som styr förvaltningsområdet, bär det slutliga ansvaret för att den försäljning som riktar sig till marknaden inte överstiger maximibeloppet. 

Inom ramen för den anknytande verksamheten har Senatkoncernen möjlighet att producera tjänster för kommunsektorn och eventuella andra aktörer inom den offentliga förvaltningen. För dessa är produktionen av tjänster dock i första hand avsedd för sådana situationer där det funktionellt och ekonomiskt är ändamålsenligt att gemensamt producera tjänster för staten och en annan sammanslutning inom den offentliga förvaltningen. Det är fråga om sådana situationer när Senatfastigheters lokaler används för t.ex. produktion av medborgarservice vid sådana samservicekontor där det också produceras kommunala tjänster, eller när polisens lokaler för frihetsberövade och kommunens tillnyktringsstation eller lokaler för missbruksarbete finns i gemensamma utrymmen. 

De dotter- och intressebolag som hör till affärsverkskoncernen är också sådana andra kunder som avses i momentet, om de inte räknas in bland de övriga kunder som avses i 2 § i affärsverkslagen. Till övriga kunder hör också partnerföretag och sammanslutningar som är strategiska för staten. Till dem hör t.ex. Suomen Erillisverkot Oy som bedriver verksamhet tillsammans med Försvarsmakten i slutna militära områden. Försäljning av tjänster till bolag av detta slag som sköter statliga specialuppgifter försiggår inte på marknaden, när tjänsterna används för att fullgöra en av staten fastställd skyldighet att sköta specialuppgifter.  

Till de övriga kunder som avses i momentet hör också sådana kunder som är nödvändiga med tanke på försäljningen av den egendom som affärsverket har i sin ägarbesittning. Exempelvis har Senatfastigheter i egenskap av förvaltare av statens bebyggda fastighetsförmögenhet till uppgift att sälja fastigheter som staten inte längre behöver. För att fullfölja denna uppgift bör Senatfastigheter ha möjlighet att bibehålla värdet på de objekt som ska säljas och bevara deras attraktivitet på marknaden genom att skaffa nya användare till dem. 

I 2 mom. föreskrivs det om Försvarsfastigheters uppgifter. Försvarsfastigheter ska producera de lokaltjänster som Försvarsmakten behöver för sina uppgifter enligt 2 § i lagen om försvarsmakten. Utöver Försvarsmakten kan avtalspartner som Försvarsmakten särskilt har angett vara kunder hos Försvarsfastigheter. Av Försvarsmaktens avtalspartner har t.ex. Leijona Catering Oy, Millog Ab och Suomen Turvallisuusverkko Oy redan i nuläget lokaler på Försvarsmaktens militära område. Försvarsfastigheter kan i liten utsträckning också ha andra kunder än sådana som Försvarsmakten anger, om detta är motiverat t.ex. för att ordna ändamålsenlig fastighetshållning, tjänster eller uthyrningsverksamhet. På motsvarande sätt kan också Senatfastigheter fortsättningsvis producera lokaltjänster för Försvarsmaktens behov, om detta är motiverat med tanke på en ändamålsenlig organisering av statens fastighetsförvaltning. Detta är ett möjligt tillvägagångssätt i fråga om t.ex. fleranvändarobjekt eller objekt som överförs från Försvarsfastigheter till Senatfastigheter och där Försvarsmakten fortfarande är temporär hyresgäst. 

I 3 mom. föreskrivs det att organisationernas gemensamma tjänster produceras centraliserat inom affärsverkskoncernen. Utgångspunkten för produktionen av gemensamma tjänster är att det inom koncernen finns ett kompetenskluster, som är till nytta för hela statsförvaltningen. De gemensamma tjänsterna producerar av koncernens affärsverk på det sätt som överenskommits i koncernens ledningsgrupp och Senatfastigheter ska svara för att tjänsterna ordnas och fungerar. Tjänsterna kan vara sådana lokaltjänster som koncernen själv behöver eller som säljs till kunderna eller tjänster som direkt anknyter till lokaltjänsterna.  

I 4 mom. föreskrivs det om Senatkoncernens uppgifter under sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § i beredskapslagen. Bestämmelsen överensstämmer till stora delar med 2 § i den gällande affärsverkslagen, men den preciseras genom att ange ansvarsfördelningen inom den nya koncernen. Att undantagsförhållanden råder konstateras enligt beredskapslagen av statsrådet i samverkan med republikens president. Därefter utfärdas en ibruktagningsförordning, där det föreskrivs att särskilda bestämmelser i beredskapslagen ska börja tillämpas. Ibruktagningsförordningen ska omedelbart föreläggas riksdagen, som beslutar om förordningen får förbli i kraft. Därefter börjar befogenheterna utövas direkt med stöd av ibruktagningsförordningen, genom ministerieförordningar eller genom myndighetsbeslut. Försvarsministeriet har under undantagsförhållanden som avses i 3 § 1 och 2 punkten i beredskapslagen rätt att utfärda bestämmelser som avser Försvarsfastigheters verksamhet och som grundar sig beredskapslagen. Försvarsministeriet har motsvarande rättigheter också i störningar under normala förhållanden. Det är fråga om störningar under normala förhållanden då republikens president har fattat beslut om förhöjd försvarsberedskap. Till övriga delar är det finansministeriet som har rätt att meddela föreskrifter. Under normala förhållanden styrs Försvarsfastigheter på det sätt som föreskrivs i 1 § 2 mom. i den föreslagna lagen.  

3 §.Ansvar för Försvarsfastigheters förbindelser. I paragrafen föreskrivs om moderaffärsverkets primära ansvar för dotteraffärsverkets förbindelser. Finska staten, som fungerar inom ramen för budgetekonomin, har alltid det yttersta ansvaret för affärsverkens förbindelser. Det är alltså i första hand dotteraffärsverket självt som ansvarar för Försvarsfastigheters förbindelser, primärt med hela sin egendom. I den utsträckning Försvarsfastigheter inte klarar av detta, träder Senatfastigheter till. Först i en situation där inte heller moderaffärsverket förmår svara för förbindelserna, svarar finska staten för dem med stöd av affärsverkslagen. 

4 §.Riksdagens styrningav affärsverken. I 1 mom. föreslås en precisering av riksdagens behörighet att utöva styrning i fråga om Senatkoncernen. I enlighet med 6 § i affärsverkslagen har riksdagen behörighet att besluta om ett affärsverks investeringar, låneupptagning, borgensförbindelser för dotteraffärsverk och maximibeloppet för affärsverkets investeringar som medför utgifter under senare räkenskapsperioder. Dessa fastställs på koncernnivå i fråga om Senatkoncernen. Detta är ändamålsenligt bl.a. för att säkerställa att Försvarsfastigheter kan reagera snabbt vid störningar och i undantagsförhållanden. I sådana situationer kan Senatkoncernen t.ex. rikta användningen av investeringsfullmakten så att den i stor skala kan användas för Försvarsfastigheters behov. Riksdagen ska dessutom ge sitt samtycke till Senatkoncernens låneupptagning. Försvarsfastigheter får den lånefinansiering affärsverket behöver genom lån från Senatfastigheter som affärsverken beslutar om sinsemellan. Riksdagen godkänner separat eventuella höjningar och sänkningar av kapitalet. Att upplåning och långivning är organiserade på det sätt som beskrivs i motiveringen till 6 § är befogat med tanke på dem gemensamma ekonomiska planeringen inom Senatkoncernen. 

5 §. Bokföring, bokslut och ekonomi. I 1 mom. föreskrivs om hur Senatkoncernens bokföring ska vara ordnad i fråga om affärsverken och den koncern som dessa bildar. I bestämmelsen anges endast de omständigheter som behöver nämnas för att beakta den nya koncernstruktur som bildas, och vad som i övrigt gäller bokföringen och bokslutet ingår i affärsverkslagens bestämmelser. Den ekonomiska grunden utgörs därmed av vad som föreskrivs om bildandet av en koncern i aktiebolagslagen och bokföringslagen. Den definition av Senatkoncernen som används i lagen ändrar därmed inte bokföringsbegreppet affärsverkskoncern. Senatfastigheters och Senatkoncernens räkenskapsperiod ska vara ett kalenderår och bokslutet upprättas på det sätt som föreskrivs i affärsverkslagen före utgången av februari. Styrelsen för moderaffärsverket Senatfastigheter och dess verkställande direktör, som leder koncernen, ska underteckna Senatfastigheters och affärsverkskoncernens bokslut.  

Enligt 2 mom. upprättas ett eget bokslut för Försvarsfastigheter med iakttagande av Senatfastigheters bokförings- och bokslutsprinciper, och bokslutet ska behandlas i Försvarsfastigheters styrelse. Försvarsfastigheters styrelse och direktör undertecknar bokslutet och överlämnar det till moderaffärsverkets styrelse för fastställelse och konsolidering i affärsverkskoncernens bokslut. Bokslutet för försvarsfastigheter ska upprättas, godkännas och lämnas till moderaffärsverket för fastställelse innan moderaffärsverkets och affärsverkskoncernens bokslut godkänns. De dotter- och intressebolag som affärsverken eventuellt äger beaktas i boksluten enligt sedvanliga bokförings- och bokslutsprinciper och bestämmelsen har således inga konsekvenser för dessa. 

I 3 mom. föreskrivs om intäktsföring av Senatkoncernens vinst. Senatfastigheter ska även i fortsättningen ansvara för intäktsföringen till budgetekonomin. På detta sätt kommer t.ex. inte behandlingen av statsbudgeten att påverkas till denna del. Beslut om intäktsföring av Senatfastigheters vinst och eventuella andra åtgärder med anledning av bokslutet ska fattas utifrån koncernens bokslut och inte enbart utifrån moderaffärsverkets bokslut. Detta gör det möjligt att bättre beakta de i koncernen ingående affärsverkens resultat som en helhet. Samtidigt sporrar detta till en så neutral och transparent planering och styrning av ekonomin som möjligt inom affärsverkskoncernen. Statsrådet beslutar samtidigt också om intäktsföring av Försvarsfastigheters vinst till Senatfastigheter. Affärsverket Försvarsfastigheter är skyldigt att intäktsföra sin vinst för första gången 2022 på basis av resultatet för 2021. 

6 §.Upplåning och långivning till Försvarsfastigheter. I 1 mom. föreskrivs det om hur det om hur Försvarsfastigheters upptagande av lån ska ordnas. Senatfastigheter ansvarar för den upplåning hos finansiärerna som affärsverken behöver. Senatfastigheter kan också bevilja Försvarsfastigheter lån för att tillgodose Försvarsfastigheters behov av finansiering. Även om man i bestämmelsen använder begreppet långivning, är det juridiskt sett fråga om avsättande av finansiella medel inom staten som juridisk person. Förfarandet motsvarar det som konstaterats om upplåning för statliga affärsverk i samband med stiftandet av 2 § 4 mom. i lagen om Statskontoret (305/1991, RP 179/2014 rd). Gäldenären är finska staten. Den planerade modellen inverkar således inte heller på statens budgetbokföring. 

Båda affärsverkens lånebehov påverkas i väsentlig grad av kassaflödet från affärsverksamheten, av vilka investeringar som görs och i fråga om Senatfastigheter av eventuella inkomster av försäljning av egendom, som i allmänhet varierar. För att säkerställa en förnuftig upplåning och en mer balanserad likviditetshantering är det ändamålsenligt att planera finansieringen och genomföra upplåningen på Senatkoncernnivå. Affärsverkens upplåning sker med stöd av 2 § i lagen om Statskontoret huvudsakligen via Statskontoret. Genom att koncentrera Senatkoncernens upplåning säkerställs det att den blir en så liten administrativ börda som möjligt med tanke på Statskontorets hantering av statens allmänna upplåning och låneskötsel. Statskontoret tar statliga lån av finansiärer som är verksamma på den allmänna finansmarknaden. Vid centraliserad upplåning ska låneansvaret bäras med hela Senatkoncernens tillgångar, vilket ökar stabiliteten i låneverksamheten i förhållande till finansmarknaden. Upplåning och utlåning ska i varje enskilt fall godkännas separat för båda affärsverken och upplåningen som helhet ska hållas inom ramarna för riksdagens upplåningsfullmakt. De allmänna kostnaderna för anskaffning och administrering av finansieringen ska täckas av Senatfastigheter och Försvarsfastigheter enligt kostnadsgrunderna. 

7 §.Försvarsfastigheters förvaltning. Enligt 1 mom. ska Försvarsfastigheter ha en egen styrelse. Normalt ska de representanter som utsetts av försvarsministeriet vara i majoritet i styrelsen. Det är inte meningen att oförutsedda ändringar i styrelsesammansättningen, t.ex. att en styrelsemedlem avgår eller avlider, ska vara en orsak till att styrelsen inte längre är beslutsför. Ordföranden ska utnämnas av försvarsministeriet och när majoritetsgruppen i styrelsen räknas ska personalmedlemmen ingå i försvarsministeriets andel. Detta ska inte inverka på personalens rätt att utnämna medlemmen i fråga, utan det är en fråga om hur andelarna beräknas. Styrelsen utnämns och avsätts i enlighet med affärsverkslagen av finansministeriet. Närmare bestämmelser om styrelsemedlemmarnas behörighetskrav, uppgifter och föredragandens ansvar får i enlighet med 7 § i affärsverkslagen utfärdas genom förordning.  

I 1 mom. föreskrivs det också om direktören för Försvarsfastigheter. Försvarsfastigheters styrelse utnämner och avsätter direktören på föredragning av verkställande direktören för Senatfastigheter. För utnämningen av direktör tillsätter Försvarsfastigheters styrelse ett utnämningsutskott som leds av Senatfastigheters verkställande direktör. Med avvikelse från 9 § i lagen om affärsverk väljs inte någon verkställande direktör för Försvarsfastigheter. Direktören är således anställd i arbetsavtalsförhållande vid Försvarsfastigheter och vid skötseln av den chefsuppgift som styrelsen angett är verkställande direktören för Senatfastigheter direktörens administrativa chef. 

I 2 mom. beskrivs direktörens uppgifter. Direktören ska ha omfattande allmän behörighet att sköta och utveckla Försvarsfastigheters operativa affärsverksamhet och förvaltning. Styrelsen ansvarar för uppgifter som inte ingår i den föreskrivna uppgiften som direktör. 

Enligt 3 mom. är direktören för Försvarsfastigheter den som föredrar ärendena för styrelsen, när styrelsen behandlar de tjänster som tillhandahålls för skötseln av Försvarsmaktens i lag föreskrivna uppgifter. Sådana är t.ex. beslut om investeringar som görs för Försvarsmaktens behov, beslut om strategin för Försvarsfastigheter och andra beslut om den operativa verksamheten. Föredragande i andra ärenden är Senatfastigheters verkställande direktör. Direktören är föredragande i bl.a. sådana ärenden som har en direkt inverkan på hela Senatkoncernens ekonomi, ledningssystem och förvaltning liksom för låneupptagning och ärenden som gäller utnämningen av direktör.  

Enligt 4 mom. sköter Försvarsfastigheter föredragningen för Senatfastigheter i ärenden som gäller statsbudgeten och planen för de offentliga finanserna. Senatfastigheters styrelse behandlar och gör affärsverkens gemensamma framställning till den styrande myndigheten, finansministeriet. Framställningen ingår bland dem som gäller hela förvaltningsområdet. De framställningar som samtycken i samband med budgeten görs enligt 4 § på Senatkoncernnivå och tillställs riksdagen för fastställande. I övrigt bygger förvaltningen av Försvarsfastigheter i hög grad på bestämmelserna i affärsverkslagen. Bland annat personalens representation i styrelsen ska bygga på bestämmelserna i den lagen. Närmare bestämmelser om styrelsens sammansättning och uppgifter kan också utfärdas på förordningsnivå med stöd av 7 § 2 mom. i affärsverkslagen. 

8 §.Vissa bestämmelser om Senatkoncernen. Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll i stor utsträckning 19 § i den gällande affärsverkslagen. Definitionen av fastighetsförmögenhet i den gällande bestämmelsen har ersatts med en definition av det mer omfattande begreppet egendom. På grund av Senatkoncernens verksamhetsfält är egendomen i praktiken nästan alltid fastighetsförmögenhet. Det är dock motiverat att införa ett mer omfattande begrepp, eftersom egendomen i och med att fastighetsbranschen blir mer teknisk i betydligt högre grad än tidigare också innefattar egendom som inte ingår i definitionen fastighetsförmögenhet, såsom informationssystem och utrustning. Enligt 1 mom. har finansministeriet behörighet att besluta om överföring av egendomsposter till ett belopp av högst 10 miljoner euro, oberoende av egendomens art. 

Paragrafens 2 mom. kompletteras endast med ett omnämnande av Försvarsfastigheter. I övrigt motsvarar bestämmelsen 19 § i den gällande affärsverkslagen. Försvarsfastigheter kan på samma sätt som Senatfastigheter och Forststyrelsen vara ägare till objekt som är viktiga med tanke på den nationella säkerheten och som staten kan lösa in eller förvärva genom förköpsrätt. 

Bestämmelserna i 3 mom. gäller rätten för Senatkoncernens styrelse att fatta beslut om överlåtelse av statlig fastighetsförmögenhet och utarrendering av statens jordegendom. Den gällande bestämmelsen med motsvarande lydelse flyttas in i speciallagen från den allmänna lagen. Samtidigt föreskrivs det om styrelsernas rätt att delegera ärenden som gäller överlåtelser av fastighetsförmögenhet och utarrendering av statens jordegendom. Styrelsen kan dock inte delegera hela sin beslutanderätt, utan alla väsentliga överlåtelser av egendom ska också i fortsättningen godkännas av styrelsen. Delegeringsrätten ska inte heller gälla förvärv av fastighetsförmögenhet, utan styrelsen ska också i fortsättningen fatta beslut om sådana. I praktiken innebär detta att betydande försäljningar i eurobelopp även i fortsättningen ska behandlas på regeringsnivå och att mindre värdefulla överlåtelser ska kunna delegeras till verkställande direktören eller en aktör som verkställande direktören överlåter ansvaret till.  

9 §.Ikraftträdande och övergångsbestämmelser som gäller verksamheten. Enligt 1 mom. träder lagen i kraft efter att riksdagen godkänt den. Målet är att lagen ska träda i kraft sommaren 2020, t.ex. från och med den 1 juli 2020. Överföringen av personal och egendom samt inledandet av den egentliga affärsverksamheten sker vid ingången av 2021. Det är nödvändigt att lagen godkänns vid en tidigare tidpunkt för att man ska kunna börja förbereda verksamheten och säkerställa en oavbruten produktion av Försvarsmaktens lokaltjänster. Också Försvarsfastigheternas styrelse och direktör bör av samma skäl utses redan under 2020. 

Enligt 2 mom. upphävs den lag som gäller Byggverket så att den kan tillämpas fram till utgången av 2020. Verksamheten upphör från och med ingången av 2021. 

I 3 mom. föreskrivs om verksamhetsövergången och överföringen av egendom i samband med inrättandet av Försvarsfastigheter. Förfarandet följer bestämmelserna i 13 § i affärsverkslagen. Statsrådets beslut är samtidigt ett dokument över överföring av besittning av egendom och innehåller uppgifter om den egendom och verksamhet som överförs. Det är meningen att statsrådets ska fatta beslutet efter lagens ikraftträdande så att överföringen av egendomen infaller den 1 januari 2021. 

Överföringen ska utöver fastighetsförmögenhet och annan egendom omfatta all anknytande verksamhet, rättigheter, ansvar, skulder, förpliktelser, avtal och motsvarande åtaganden. Om det med stöd av 13 § i affärsverkslagen i något fall kan anses att någon av ansvarsförbindelserna, förpliktelserna eller rättigheterna inte kan överföras, finns det en separat övergångsbestämmelse för sådana omständigheter i 4 mom. Egendomen överförs med användande av egendomens bokföringsvärden från såväl Försvarsförvaltningens byggverk som från Senatfastigheter. Eventuella behov av överföring av egendom från Försvarsmakten ska tillgodoses separat genom de förfaranden för överföring av besittning av egendom som redan ingår i affärsverkslagen. All egendom överförs i dess befintliga skick vid tidpunkten för överföringen och med de ansvarsförbindelser som då gäller för egendomen. Om noteringarna i bokföringen av den egendom som finns i Byggverkets besittning väsentligen avviker från de noteringar enligt bokföringslagen som det mottagande affärsverket har följt, bokförs egendomen enligt de värden och principer som anges i bokföringslagen. Det är motiverat att använda bokföringsvärden eftersom det är fråga om ett internt arrangemang inom statens fastighetsförvaltning, samtidigt som äganderätten fortfarande kvarstår hos staten och största delen av den egendom som överförs redan finns hos ett affärsverk som utövar verksamhet med stöd av bokföringslagen. Överföringen gäller överföring av besittning av egendom och äganderätten ändras inte. Därmed betalas inte någon överlåtelseskatt i samband med överföringen och propositionen har inte heller några andra konsekvenser med avseende på överlåtelsebeskattningen. Försvarsfastigheter är i samma ställning som statens affärsverk när det gäller inkomstbeskattning. 

Avstämningen av den ingående balansen och justeringen av det främmande och egna kapital som bildas görs i början av 2021 efter att boksluten för Senatfastigheter och Byggverket, som därefter läggs ner, har färdigställts. Avsikten är att andelen eget kapital i Försvarsfastigheters ingående balans ska motsvara andelen eget kapital i moderaffärsverket. Likaså ska indelningen i övrigt eget kapital och grundkapital motsvara den indelning som Senatfastigheter har vid tidpunkten för överföringen. Statsrådet kan vid behov behandla de överföringar av verksamhet och egendom samt de balansposter som hänför sig till inrättandet av Försvarsfastigheter på nytt under 2021 efter avstämningen av balansräkningen. Även om äganderätten till egendomen inte ändras vid överföringen, jämställs överföringen i fråga om mervärdesskatteåtagandena med överlåtelse av fastighet i samband med överlåtelse av rörelse på det sätt som avses i 19 b § i mervärdesskattelagen. Detta innebär bl.a. att rätten och skyldigheten att justera avdrag för mervärdet för fastighetsinvesteringar i anslutning till egendomen överförs till mottagaren av överföringen. 

Det är inte ändamålsenligt att överföra sådana byggnadsprojekt eller andra motsvarande projekt vid Senatfastigheter som är halvfärdiga vid tidpunkten för inrättandet av Försvarsfastigheter, utan först när de har färdigställts. Det skulle vara mycket svårt att fastställa värdet på sådana tillgångar och de ansvarsförbindelser för dem som samtidigt överförs. Överföringen av tillgångarna med det justeringsansvar som följer av mervärdesskattelagen verkställs genom sedvanliga förfaranden för överföring av besittning av egendom efter att objekten har färdigställts. Det gängse överföringsvärdet för dessa objekt är deras bokförda värde vid tidpunkten för färdigställandet, vilket också kan anses motsvara deras verkliga värde. 

I fråga om det ämbetsverk som upphör med sin verksamhet kan det under 2021 vara nödvändigt att vidta avslutande åtgärder med avseende på bokföringen, bokslutet och arkiven. På grund av åtgärder av denna typ ska det i 4 mom. tas in en bestämmelse om rätt för Byggverket att utöva verksamhet också under 2021. Försvarsfastigheter ska ansvara för genomförandet av dessa åtgärder. 

I 5 mom. ingår en bestämmelse som kompletterar den överföring som genomförs med stöd av 13 § 1 mom. i affärsverkslagen i det fall att alla ansvarsförbindelser, skyldigheter och rättigheter utanför balansräkningen för Byggverket eller Senatfastigheter av någon anledning inte kan överföras i samband med att verksamheten upphör. Försvarsfastigheter och i andra hand Senatfastigheter ska som efterträdare till Byggverket svara för de ärenden som är anhängiga vid Byggverket och för Byggverkets ingångna avtal och förbindelser samt för de rättigheter och skyldigheter som följer av dem, om inte något annat har konstaterats i fråga om dessa, med andra ord t.ex. ett uttryckligt förbud mot överföring av ett avtal eller åtagande.  

I 6 mom. föreskrivs det om förfarandet för sådana förbindelser och avtal som på grund av sitt innehåll eller sina avtalsvillkor inte kan överföras men som inte heller kan fortsätta att gälla efter överföringen och efter det att Byggverket har upphört. I första hand strävar man efter att förhandla med avtalspartnerna om överföringen av sådana avtal. Om det inte går att avtala om överföringen och avtalet eller åtagandet inte heller kan fortsätta att gälla efter att arrangemanget upphört den 1 januari 2021, föreskrivs det att en utomstående avtalspart har rätt att säga upp sådana avtal så att de upphör att gälla senast den 31 december 2020. Sådana avtal eller andra åtaganden är hur som helst mycket få. I händelse av att en anmälan till avtalsparterna i fråga om Försvarsfastigheter inte hinner göras av tidsmässiga skäl, kan Senatfastigheter göra den för Försvarsfastigheters räkning. 

Enligt 7 mom. påverkar lagändringen inte Senatfastigheters ställning och inte heller affärsverkets rättigheter och skyldigheter. Senatfastigheters rättsliga ställning fortsätter utan avbrott, om det inte till någon del finns uttryckliga bestämmelser om detta någon annanstans. Inte heller ändras ställningen för personalen eller rättigheter och skyldigheter för personer i anställningsförhållande vid Senatfastigheter annat än till de delar som anförs i propositionen. 

10 §.Övergångsbestämmelser som gäller personalen. Enligt 1 mom. anställs hela Byggverkets personal i anställningsförhållande vid Senatfastigheter och Försvarsfastigheter. Största delen av personalen vid Försvarsförvaltningens byggverk överförs till Försvarsfastigheter. Till Senatfastigheter överförs de personer som i fortsättningen ska ha hand om de gemensamma tjänster som Senatfastigheter producerar. Gemensamma tjänster produceras delvis också vid Försvarsfastigheter på det som beskrivs i 2 §. De personer som producerar dessa gemensamma tjänster överförs till Försvarsfastigheter. Från Senatfastigheter till Försvarsfastigheter överförs den personal som kommer att sköta kundrelationen till Försvarsmakten, och överföringen av dessa personer till Försvarsfastigheter försämrar inte Senatfastigheternas förmåga att producera tjänster för den övriga statsförvaltningen. Den personal som överförs och deras placering vid antingen Senatfastigheter eller Försvarsfastigheter fastställs i de handlingar som gäller överföringen av personal enligt principerna för överlåtelse av rörelse.  

I enlighet med 2 mom. överförs de anställda i arbetsavtalsförhållande och de uppgifter som utförs av dem till affärsverken genom ett anställningsförhållande som inleds den 1 januari 2021. Den visstidsanställda personalen och direktören för Byggverket övergår för den tid som deras tidsfrister anger i ett visstidsanställningsförhållande hos någotdera affärsverket. Ändringen av anställningsförhållandets art påverkar inte anställningsförhållandets kontinuitet. Ett tjänsteförhållande som direktör för Byggverket ändras med stöd av lagen till ett anställningsförhållande för samma tid vid Försvarsfastigheter. Överföringen av personal och nedläggningen av Byggverket medför inga väsentliga ändringar i personalens anställningsvillkor och överföringen innebär inte heller någon regionalisering av uppgifter eller organisationer. I fråga om anställda i arbetsavtalsförhållande tillämpas bestämmelserna om överlåtelse av rörelse i 1 kap. 10 § i arbetsavtalslagen och i fråga om tjänsten som direktör för Byggverket bestämmelserna i 5 e och 5 f § i statstjänstemannalagen. Vid överlåtelsen av rörelsen överförs inte några myndighetsuppgifter eller uppgifter som innebär utövning av offentlig makt till affärsverken. 

Enligt 3 mom. svarar försvarsministeriet samt Senatfastigheter och Försvarsfastigheter solidariskt för lönefordringar och andra fordringar för arbetsavtals- och tjänsteförhållanden som förfallit till betalning före överlåtelsen. I första hand är de mottagaren av överföringen som svarar för fordringarna och i den händelse att denne inte klarar detta, är det överlåtaren Senatfastigheter och försvarsministeriet som i det indragna Byggverkets ställe ansvarar för fordringarna.  

Enligt 4 mom. är båda affärsverken skyldiga att iaktta bestämmelserna i det tjänstekollektivavtal som gäller vid tidpunkten för överlåtelsen på det sätt som bestäms i 5 § i lagen om kollektivavtal (436/1946).  

8.2  Lagen om statliga affärsverk

1 §.Lagens tillämpningsområde och syfte. I paragrafen föreslås det bestämmelser om förhållandet mellan affärsverkslagen och den föreslagna lagen. De föreslagna ändringarna beror på ändringar i lagstiftningsstrukturen. Affärsverk ska i fortsättningen inrättas genom att det stiftas en speciallag om affärsverket eller genom att det stiftas en helt egen lag om affärsverket i fråga med stöd av 84 § i grundlagen, såsom när det gäller Forststyrelsen. Affärsverkslagen ska innehålla sådana bestämmelser om affärsverks verksamhet som är gemensamma för alla affärsverk. Affärsverken ska också i fortsättningen vara kommersiella statliga organisationer. Affärsverken ska bedriva sin produktions- och serviceverksamhet med resultatansvar och sträva efter lönsamhet. I speciallagarna bör det ingå sådana bestämmelser som är specifika för inrättningen i fråga och som det inte är ändamålsenligt att föreskriva om på allmän nivå i affärsverkslagen och som i praktiken inte kommer att gälla fler än ett statligt affärsverk. Affärsverkslagen ska som sådan tillämpas på affärsverks verksamhet, om inte något annat uttryckligen föreskrivs särskilt i en speciallag. Den allmänna lagen, affärsverkslagen, ska tillämpas bl.a. på Senatfastigheter och på dess dotteraffärsverk Försvarsfastigheter, som hör till Senatkoncernen, men inte t.ex. på Forststyrelsen, om vilken det finns en speciallag som innehåller alla de bestämmelser som ska tillämpas på affärsverket i fråga. Samtidigt ändras paragrafens rubrik. 

2 §.Ställning och uppgifter. I fortsättningen ska paragrafen innehålla en allmän bestämmelse om de statliga affärsverkens kundkrets och uppgifter. Motsvarande bestämmelse ingick i den första paragrafen i den gällande lagen. Den nuvarande paragrafen om Senatfastigheter överförs till den speciallag som ska stiftas om Senatkoncernen. Avsikten med ändringen av författningsstrukturen är inte att påverka Senatfastigheters nuvarande juridiska grund, dvs. Senatfastigheter ska inte på grund av den ändrade lagstiftningsstrukturen inrättas på nytt i samband med att speciallagen stiftas. Samtidigt ändras paragrafens rubrik. 

I 1 mom. föreskrivs de om de kunder hos affärsverket för vilka gäller att det vid tillhandahållandet av tjänster är fråga om produktion av s.k. eget arbete. Vid anskaffning av dessa tjänster är det fråga om intern upphandling inom staten, dvs. icke-ekonomisk verksamhet. Avtalsförhållanden mellan enheter som ingår i den statliga ekonomiska helheten har under de senaste decennierna blivit allt mer mångsidiga. Också ett affärsverk ska enligt paragrafens bestämmelser utnyttja de avtalssätt och avtalsinstrument som är typiska för dess uppgifter och verksamhetssektor vid försäljningen av tjänster. Detta förändrar inte rådande praxis, utan förstärker den praxis som uppstått i och med den gällande lagen. Ett avtal som ett affärsverk ingår med en annan enhet som ingår i staten som organisation är inte till sin natur ett sådant förvaltningsavtal som avses i förvaltningslagen (434/2003). 

I 2 mom. föreskrivs det om de övriga kunder som affärsverket kan tillhandahålla tjänster för. De kunddefinitioner som nämns i 1 och 2 punkten är nya i momentet, men motsvarar den tolkning som gjorts utifrån den gällande affärsverkslagen. Kunddefinitionen behöver uppdateras, eftersom en organisationsstruktur i form av aktiebolag och stiftelser blivit allt vanligare i samband med omorganiseringen av statens verksamhet vid sidan av statliga ämbetsverk. Detta är fallet trots att organisationens verksamhet förblir av myndighetstyp och organisationen tillhandahåller tjänster som till sin natur kan jämföras med offentlig service för en i lag föreskriven kundkrets och som huvudsakligen finansieras med budgetmedel. Hittills har tolkningen varit den att kunderna enligt 1 punkten har ingått i den grupp av kunder som avses i 1 § 2 mom. i den gällande lagen. I fråga om kunder i ställning som anknutna enheter är avsikten med 2 mom. 2 punkten också att precisera nuläget så att statens s.k. in house-aktörer, såsom t.ex. Haus Oy, kan ingå i kundkretsen hos ett statligt affärsverk i Finland. Kundens ställning som anknuten enhet enligt lagrummet kan också uppstå på grund av bestämmelserna i lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (1398/2016). Med tanke på affärsverkets kundrelation ska en anknuten enhet dock uppfylla kraven på anknutna enheter i den allmänna upphandlingslagen. 

Den allmänna utgångspunkten för EU:s regler om statligt stöd är att artikel 107.1 i EU-fördraget om statligt stöd inte ska tillämpas när staten utövar offentlig makt. Affärsverkets kunder kan således utöver ämbetsverk och inrättningar också vara sådana kunder som har något slag av offentlig förvaltningsuppgift som innebär utövning av offentlig makt. Enbart den omständigheten att en kund har något slag av offentlig uppgift eller offentlig förvaltningsuppgift räcker alltså nödvändigtvis inte för att bestämmelsen ska vara tillämplig på kundförhållandet. Frågan ska vid behov bedömas från fall till fall. Kundrelationen är inte beroende av organisationsform eller status som juridisk person. Bland kunderna kan nämnas sådana som Nationalgalleriet, som är en offentligrättslig stiftelse, Sametinget, som är ett självstyrelseorgan och ett kulturellt organ och Arbetshälsoinstitutet som är en självständig offentligrättslig inrättning. Den i detta sammanhang avsedda uppgift kunderna har är alltså föreskriven i lag eller har ålagts dem med stöd av lag, och de bedriver således inte företagsekonomisk verksamhet i den situationen. Ansvaret för att ordna den offentliga förvaltningsuppgiften ska vila på staten och uppgiften ska till sin natur klart falla utanför den verksamhet som riktar sig till marknaden, också enligt EU:s regler om statligt stöd. Sådana uppgifter är t.ex. att tillhandahålla myndighetsservice som är riktad till medborgarna eller uppgifter där det ingår att fatta överklagbara beslut. Att ett affärsverk säljer tjänster till kunder som sköter detta slag av uppgifter räknas inte som verksamhet på den öppna marknaden. Försäljning av tjänster jämställs med försäljning till statliga kunder. De tjänster som behövs för skötseln av offentliga förvaltningsuppgifter ska dock säljas på ett sådant sätt att de kan särskiljas från en eventuell försäljning av tjänster som behövs för kommersiell verksamhet. Om så inte är fallet och de offentliga förvaltningsuppgifternas kalkylerade andel av användningen av tjänster är mindre än hälften, ska hela serviceförsäljningen betraktas som om den gällde anknytande verksamhet. Exempelvis Tekniska forskningscentralen VTT Ab bedriver sin offentliga förvaltningsuppgift i samma lokaler som den övriga verksamheten, varav en del är kommersiell. I VTT Ab:s fall är den offentliga förvaltningsuppgiften också relativt sett en ganska liten del av den totala verksamheten och omfattar inte sådana uppgifter i anslutning till utövning av offentlig makt som avses i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd. Försäljningen av tjänster bör sannolikt helt och hållet räknas som anknytande försäljning. 

Det är möjligt för ett affärsverk att utöva anknytande verksamhet i sådana situationer i anslutning till utnyttjande av infrastruktur som avses i kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd. Om affärsverket inte har tillgång till sådan infrastruktur, kan det enligt tillkännagivandet inte utöva anknytande verksamhet. I praktiken är affärsverkets försäljning av tjänster till kunder enligt 3 punkten i momentet anknytande verksamhet som utnyttjar infrastruktur. En del av de kunder som ingår i den anknytande verksamheten kommer sannolikt att bedriva verksamhet på marknaden. Den anknytande verksamheten som helhet betraktad ska i bokföringen i tillräcklig utsträckning åtskiljas från affärsverkets försäljning av tjänster som inte är riktade till marknaden för att det ska vara möjligt att verifiera att verksamheten bedrivs på marknadsvillkor. Totalt sett bör omfattningen av den anknytande verksamhet som affärsverket ansett vara nödvändig inom ramen för en lagstadgad uppgift och som riktar sig till marknaden inte överstiga cirka 10 procent. Enligt kommissionens tillkännagivande får den totala omfattningen av den anknytande verksamheten utgöra cirka 20 procent av den sammantagna infrastrukturens kapacitet. I fråga om statliga affärsverk som fungerar som interna serviceenheter ska den anknytande verksamheten också alltid vara kopplad till tillhandahållandet av tjänster som staten behöver. Verksamheten får därmed aldrig i något skede aktivt rikta sig till en konkurrensutsatt marknad. Denna omständighet ska alltid bedömas särskilt för varje affärsverk när det inrättas och ska även beaktas i en speciallag om affärsverket. 

De sammanslutningar som i huvudsak finansieras av staten och som anges i 2 mom. 3 punkten kan vara kunder hos affärsverket, om deras finansiering huvudsakligen består av finansiering via statsbudgeten eller annan statlig finansiering. För att ett affärsverk ska kunna sälja tjänster till sådana kunder, ska den verksamhet som dessa kunder bedriver med statlig finansiering helt eller åtminstone till största delen vara icke-ekonomisk och icke-marknadsorienterad verksamhet. Sådana kunder är t.ex. stiftelsen för Finlands Nationalopera. Av Nationaloperans finansiering kommer cirka 70–75 procent ur statsbudgeten och dess huvudsakliga verksamhet ska i enlighet med den primära uppgiften för stiftelsen vara att bl.a. tillhandahålla operakonst på riksnivå och att i egenskap av balettläroanstalt ge grundläggande utbildning på andra stadiet i enlighet med det tillstånd som undervisnings- och kulturministeriet beviljar. Nationaloperans verksamhet är till sin karaktär sådan icke-ekonomisk kulturverksamhet som avses i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd, varvid den inte överhuvudtaget kommer att omfattas av granskningen av statligt stöd. Eftersom statens finansieringsandel kan variera från år till år, bör finansieringsandelen följas upp på längre sikt, t.ex. under en period på 3–5 år. 

Bestämmelserna i 2 mom. 1 och 3 punkten kompletteras också med ett omnämnande av stiftelser. Ur stiftelselagens (487/2015) synvinkel har en stiftelse ingen ägare, och någon formell bestämmanderätt utifrån utövas inte i en stiftelse. Med avseende på affärsverkslagen är det meningen att stiftelserna ska jämställas med de övriga kunder som nämns i 1 och 3 punkten. Stiftelserna hör redan enligt nuvarande tolkning till de kunder som avses i momentet, vilket innebär att förslaget inte inverkar på det rådande rättsläget. 

Möjligheten att producera tjänster utanför statens uppgiftsområde påverkar inte dessa aktörers skyldighet att iaktta lagstiftningen om offentlig upphandling och konkurrensutsätta tjänsterna. Om den organisation som skaffar tjänsterna måste konkurrensutsätta dem i enlighet med upphandlingslagen, ska affärsverket inte delta i sådana konkurrensutsättningar. Bestämmelsen beskriver således för vilka kundkretsar affärsverket får producera tjänster, om kunderna kan skaffa dem direkt hos affärsverket (t.ex. upphandling hos anknutna enheter, upphandlingar som understiger det nationella tröskelvärdet, tjänster som inte omfattas av upphandlingslagen).  

Det är inte meningen att bestämmelserna ska begränsa det samarbete mellan enheter som upphandlingslagen tillåter upphandlande enheter eller den försäljning av tjänster som sker inom ramen för samarbetet, som alltså inte ska räknas som anknytande försäljning, om den inte riktar sig till marknaden.  

3 §.Principerna för affärsverkens verksamhet. Hela den verksamhet affärsverket bedriver ska ordnas enligt företagsekonomiska principer. Den första meningen i paragrafen beskriver ett affärsverks allmänna verksamhetsprincip, men anger inte om affärsverket bedriver sin verksamhet på den öppna marknaden eller inte. Utgångspunkten är att ett affärsverk inte anses bedriva verksamhet på marknaden. På det sätt som konstateras i motiveringen till 2 § kan ett affärsverk i de situationer som avses i kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd ha anknytande verksamhet i anslutning till utnyttjande av infrastruktur, men inte heller i sådana fall är affärsverkets verksamhet ekonomisk så länge den anknytande verksamheten förblir förenlig med tillkännagivandet och dess tolkningspraxis. Försäljningen av anknytande verksamhet ska bokföringsmässigt särskiljas från den övriga verksamheten. 

Bestämmelsen i 1 mom. gäller prissättningen av affärsverkets tjänster i sådana situationer då affärsverket säljer sina tjänster till andra än i 2 § 1 mom. avsedda statliga kunder. I fråga om statliga kunder kan man vid prissättningen iaktta den prissättning som med tanke på en effektiv och ändamålsenlig organisering av verksamheten fungerar bäst. Man kan ta hänsyn t.ex. till affärsverkets roll som central, statlig serviceproducent, varvid en självkostnadsbaserad prissättning kan vara den primära prissättningsmodellen. Prissättningen av tjänsterna ska i samtliga fall vara sådan att affärsverket kan täcka kostnaderna för affärsverksamheten till fullt belopp, inbegripet bl.a. avskrivningar samt återföring till statsbudgeten av den avkastning på kapitalet som vid respektive tidpunkt är förenlig med de ägarpolitiska riktlinjerna. Ett affärsverk kan inte heller i fortsättningen få finansiering direkt via statsbudgeten. Affärsverket ska därmed inte ha uppgifter eller egendom som det inte kan finansiera genom sin verksamhet. Om man alltså vill anförtro ett affärsverk sådana uppgifter, ska kostnader för detta täckas av inkomstfinansiering från statens sida. I affärsverksamheten iakttas de sedvanliga förfaranden och verksamhetssätt som används inom respektive affärsområde och inom branschen, med beaktande av eventuella särskilda behov som föranleds av den statliga verksamheten. På detta sätt utnyttjas t.ex. vid försäljning av lokaltjänster inom staten i princip de avtalsvillkor som gäller sedvanliga upphandlingar av tjänster. Den verksamhet ett affärsverk bedriver ska vara kostnadseffektiv. När verksamheten ordnas på ett affärsorienterat sätt ska det vara möjligt att jämföra verksamheten med liknande organisationer.  

I fråga om andra kunder ska utgångspunkten vara prissättning på marknadsvillkor när den tjänst som affärsverket säljer utnyttjas i ett konkurrensläge på marknaden. I praktiken avser detta de kunder som nämns i 2 § 2 mom. 3 punkten till den del kunden bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. Sådana statliga uppgifter som är föreskrivna i lag och som riktar sig till kunder som nämns i 2 § 2 mom. 1 punkten, dvs. förvaltningsuppgifter som innebär utövning av offentlig makt, sker däremot inte på den öppna marknaden. Sådana uppgifter ska utgöra största delen av sammanslutningens verksamhet eller så ska de tjänster som säljs för skötseln av offentliga förvaltningsuppgifter kunna särskiljas från eventuella tjänster som behövs för kommersiell verksamhet. Om dessa uppgifter är få och det inte är möjligt att på ett förnuftigt sätt särskilja dem från försäljning av tjänster för kommersiella ändamål, ska all försäljning av tjänster till en sådan sammanslutning ske på marknadsvillkor. Den försäljning till utomstående som görs av sådana sammanslutningar i en ställning som anknutna enheter enligt 2 § 2 mom. 2 punkten begränsas med stöd av den nationella upphandlingslagen till ett mycket litet belopp, dvs. under 5 procent/500 000 euro, varvid försäljningen av tjänster för deras vidkommande inte styrs till marknadsbaserad verksamhet. Det är inte nödvändigt att tillämpa prissättning på marknadsvillkor så länge som ställningen som anknuten enhet kvarstår och den andel av verksamheten som riktar sig till marknaden inte utan svårighet kan åtskiljas från den övriga verksamheten. 

I 2 mom. anges att affärsverket har det primära ansvaret för sina förbindelser. Staten svarar för dem i andra hand. Bestämmelsen motsvarar innehållet i den gällande lagen och den enda ändringen är att bestämmelsen blir det andra momentet i paragrafen. 

6 §.Riksdagens styrningav affärsverken. Till 1 mom. fogas en ny 1 punkt om godkännandet av affärsverkets centrala servicemål och andra verksamhetsmål. Till denna del återinför beskrivningen av riksdagens styrningsbefogenhet denna befogenhet i lagen så att formuleringen motsvarar den som fanns i den tidigare lagen om affärsverk från 2002. För närvarande grundar sig riksdagens styrningsbefogenhet till denna del direkt på 84 § i grundlagen. Den styrningsbefogenhet för det styrande ministeriet som anges i andra momentet ändras inte på grund av tillägget, utan ministeriet har fortfarande till uppgift att genom sitt beslut komplettera de service- och verksamhetsmål som riksdagen godkänt i samband med budgeten. 

7 §.Styrelse. Det föreslås att 2 mom. ändras så att mandattiden för affärsverkets styrelsemedlemmar förlängs från den nuvarande mandattiden på ett år till högst tre år. Ändringen främjar ett långsiktigare arbete i affärsverkens styrelser.  

Till styrelsen ska även i fortsättningen utnämnas en medlem som företräder personalen. Den styrelsemedlem som företräder personalen ska vara anställd hos affärsverket eller ha utsetts av de bolag eller sammanslutningar som hör till samma koncern, om det finns grundad anledning till detta. 

Även i fortsättningen ska riktlinjerna för statens ägarstyrning och de krav och utvecklingsskeden som affärsverkskoncernens verksamhet ställer beaktas i sammansättningen av affärsverkens styrelse. Den som väljs in i styrelsen ska därmed ha den kompetens som uppgiften förutsätter och möjlighet att avsätta tillräckligt med tid för att sköta uppgiften. Också styrelsen som helhet betraktad ska besitta tillräckligt bred erfarenhet från de branscher som är aktuella med tanke på affärsverkets verksamhetsfält. Styrelsen ska ha medlemmar av båda könen. Bestämmelser om dessa utfärdas vid behov genom förordning av statsrådet för respektive affärsverk. 

Paragrafens 3 mom. ändras så att det tekniskt sett motsvarar de nuvarande författningstekniska kraven. 

8 §.Styrelsens uppgifter. Bestämmelsen i 2 mom. 1 punkten kompletteras så att styrelsen har till uppgift att göra en framställning till det styrande ministeriet om affärsverkets servicemål och övriga verksamhetsmål för följande år. 

Det föreslås att 2 mom. 11 punkten upphävs, vilket leder till att momentets punktnumrering ändras. Bestämmelser om detta ska i fortsättningen ingå i 8 § i speciallagen. 

13 §.Affärsverkets balansräkning. Det föreslås att ett nytt4 mom. fogas till paragrafen, varvid det ändrade 4 mom. blir 5 mom.  

Syftet med förslaget är att förenkla förvaltningen av statens fastighetsegendom. Den statliga egendom som koncentreras till de nuvarande affärsverken, dvs. Senatfastigheter och Forststyrelsen, består för närvarande av fastighetsförmögenhet. Denna egendom bildar inte till alla delar sådana helheter som är ändamålsenliga med tanke på förvaltningen, användningen, ägandet eller försäljningen. På grund av de interna arrangemang inom statsförvaltningen som skett under decenniernas lopp finns det flera noteringar om sådan egendom i balansräkningarna för båda affärsverken. Detta har inte nödvändigtvis orsakat problem när statens användning av fastigheterna fortsätter. När staten inte längre har bruk för fastigheterna är det emellertid administrativt sett tungrott att sälja helheter som ägs av flera aktörer inom statsförvaltningen. Statens innehav och förandet av ägartalan bl.a. i samband med planläggningen är också problematiska. När besittningsöverföringar mellan affärsverk möjliggörs genom affärsverkens interna beslut, blir det betydligt lättare att samordna ägarstrukturen i dessa situationer. För närvarande förutsätter överföringen av en tillgångspost från ett affärsverk till ett annat utöver affärsverkens egen behandling också att de ministerier som styr båda affärsverken (finansministeriet i fråga om Senatfastigheter och jord- och skogsbruksministeriet i fråga om Forststyrelsen) behandlar ärandet och att revisorerna ger utlåtande om överföringen. I fortsättningen kommer dessa skeden av behandlingen vid ministeriet enligt förslaget att falla bort i fråga om tillgångsposter på mindre än 10 miljoner euro. Motsvarande ska gäller också överföringar mellan Senatfastigheter och det nyinrättade affärsverket Försvarsfastigheter. 

Förfarandet för besittningsöverföring mellan affärsverken motsvarar till största delen förfarandet enligt gällande lag. Det ska enligt den föreslagna lagen vara möjligt att överlåta lös egendom som direkt anknyter till sådan fastighetsförmögenheten vars besittningsrätt överförs under förutsättning att egendomens sammanlagda värde inte överstiger gränserna för de befogenheter som anges i överlåtelselagen. Egendomen ska överföras till dess verkliga värde. För fastställande av det gängse värdet ska det begäras eller göras en intern sakenlig värdering, om det finns skäl att anta att balansvärdet inte motsvarar egendomens verkliga värde. Före beslutet om överföring bör parterna också komma överens om innehållet i besittningsöverföringen och villkoren för den, t.ex. i form av ett besiktningsprotokoll. 

Bestämmelser om överföring av besittning mellan affärsverk finns i 34 § i lagen om Forststyrelsen. Enligt den lagen ska överlåtelselagen tillämpas på överföring av besittning av egendom mellan affärsverk. Lagen i sig är inte till alla delar tydlig, men avsikten har varit att föreskriva om ett förfarande som motsvarar det som avses ovan. Med andra ord har affärsverket rätt att besluta om en överföring av besittningen i sådana fall som motsvarar dem där affärsverket enligt lag också har rätt att besluta om överlåtelse av egendom.  

Efter den ändring av överlåtelselagen som trädde i kraft vid ingången av 2020 får affärsverket besluta om överlåtelse av tillgångsposter till ett värde av högst 10 miljoner euro. Om den egendom som överförs är någon annan fastighetsförmögenhet än sådan som avses i överlåtelselagen, lämpar sig motsvarande gränser för beslutanderätten också i fråga om dessa överföringar. 

19 §.Vissa besittningsöverföringar och besittningsöverlåtelser vid Senatfastigheter. Det föreslås att paragrafen upphävs och att bestämmelsen flyttas in i speciallagen om Senatkoncernen. 

8.3  Lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät

7 §.Uppgifterna för den som tillhandahåller nät- och infrastrukturtjänster. Hänvisningen till Försvarsförvaltningens byggverk i 2 mom. ändras till en hänvisning till Försvarsfastigheter. Den ifrågavarande rollen som underleverantör och möjligheten att producera de tjänster som nämns i bestämmelsen inbegriper inte utövning av offentlig makt och är inte en myndighetsuppgift. 

8.4  Elmarknadslagen

2 §.Tillämpningsområde. Paragrafens 1 mom. kompletteras med ett omnämnande av Försvarsfastigheter. 

8.5  Lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen

18 §.Handlingar som ska säkerhetsklassificeras inom statsförvaltningen. Paragrafens 1 mom. kompletteras med ett omnämnande av statliga affärsverk. Informationshanteringslagen ska tillämpas på affärsverk som fungerar som enheter för informationshantering. På grund av innehållet i 18 § i 1 mom. i lagen får dock affärsverk inte använda säkerhetsklassificering av dokument i enlighet med lagen i fråga på de dokument de använder i sin verksamhet. Ändringen tillåter affärsverken att säkerhetsklassificera sina egna dokument på samma sätt som ämbetsverk och inrättningar. Affärsverken arbetar med tanke på informationshanteringen i vissa fall tätt ihop med ämbetsverk och inrättningar. Det är nödvändigt att det finns möjlighet att utnyttja säkerhetsklassificering, eftersom affärsverken inom sin kundkrets ska kunna behandla sina egna uppgifter och handlingar enligt samma typ av administrativa förfaranden som de statliga ämbetsverken och inrättningarna. Försvarsförvaltningens byggverk har hittills i egenskap av statlig inrättning kunnat säkerhetsklassificera sina handlingar i enlighet med informationshanteringslagen. Om ett affärsverk inte har samma möjlighet på grund av sin organisationsform, kan detta har oförutsebara följder för affärsverkens informationshantering.