Motivering

Vid sitt sammanträde den 17 april 2008 beslutade revisionsutskottet att i anknytning till berättelsen om regeringens åtgärder 2007 (B 2/2008 rd) behandla riksdagens uttalanden, som utskottet tidigare behandlat som eget ärende.

Utredning gjord av revisionsutskottets sekretariat: mål och genomförande

En av revisionsutskottets viktigaste uppgifter är att övervaka att riksdagens vilja förverkligas. Under beredningen av betänkandet (ReUB 1/2007 rd) om statens bokslutsberättelse och utlåtandet (ReUU 1/2007 rd) om budgeten lade utskottet märke till att det uppenbarligen behövs förbättringar i fråga om genomförandet av de budgetuttalanden som riksdagen godkänt. Utskottet beslutade att dess sekretariat skulle gå på djupet med problemet och utreda hela förfarandet med uttalanden.

Syftet med utredningen var att ta fram ny information om hur uttalandeförfarandet fungerar och hur riksdagens vilja förverkligas för att proceduren sedan ska kunna förbättras. Möjliga problem och utmaningar kartlades utifrån skriftligt källmaterial och intervjuer med riksdagstjänstemän och beredningsansvariga och kontaktpersoner vid ministerierna. Skriftliga källor som användes var statens bokslutsberättelser, regeringens åtgärdsberättelser, utskottens betänkanden och utlåtanden om berättelserna, författningar och anvisningar, riksdagens register över uttalanden samt enskilda uttalanden. Utredningen gjordes av överinspektörerna Raimo Laitinen och Arto Mäkelä från revisionsutskottets sekretariat.

Definition av uttalande, lagstiftningsgrund

Riksdagens uttalande godkänns av riksdagen i den avgörande behandlingen och uttrycker riksdagens vilja gentemot regeringen. I 53 § 5 mom. (om behandling av lagförslag) i riksdagens arbetsordning föreskrivs det att riksdagen i den andra behandlingen, som hålls tidigast den tredje dagen efter att den första behandlingen avslutats, ska besluta om godkännande eller förkastande av lagförslaget samt om eventuella uttalanden från riksdagen med anledning av ärendet. Enligt motiveringen till en ändring i arbetsordningen (TKF 2/2005 rd) har uttalanden blivit det normala sättet för riksdagen att reagera visavi regeringen. De uttrycker en starkare ståndpunkt än motiven i betänkandet när det gäller vilka åtgärder som riksdagen förutsätter att regeringen vidtar.

Författningsgrunden ansågs överlag inte vara förknippad med några stora problem. Det noterades bl.a. att det är svårt att utfärda närmare bestämmelser i frågan och att dagens system är flexibelt. Uttalanden ansågs vara ett viktigt verktyg för parlamentarisk styrning och kontroll. Ofta underströks det att uttalanden är starkt politiskt bindande. De är alltså inte juridiskt bindande och det ansågs heller inte vara behövligt att göra dem juridiskt bindande. Riksdagen kan gå till väga på flera olika sätt om ett uttalande t.ex. inte genomförts så som det varit meningen. Dessutom ansågs det finnas möjligheter att utöka metodurvalet (t.ex. rätt att få information enligt 47 § i grundlagen och att kalla in en minister till utskottet). Visserligen såg en sakkunnig det som ett evigt problem att uttalandeförfarandet saknar klara sanktioner i fråga om genomförandet. Utredningen visade på en otydlig användning av termen uttalande. Uttalande har felaktigt använts som synonym för bl.a. kläm.

Enligt den nya utskottshandboken (som trädde i kraft den 1 februari 2008) kan ett utskott i betänkanden om andra ärenden än berättelser och redogörelser föreslå att riksdagen godkänner ett uttalande som innehåller en uppmaning till statsrådet eller regeringen att vidta åtgärder i något ärende inom deras behörighet. I betänkanden om berättelser och redogörelser föreslås riksdagen godkänna ställningstaganden. Ställningstaganden till berättelser enligt de nya anvisningarna kan visserligen ha registrerats som uttalanden i riksdagen (ReUB 2/2007 rd och RSk 25/2007 rd).

Uttalanden formuleras i regel "Riksdagen förutsätter att ...". Utskottets förslag till riksdagens uttalande motiveras i motiven till betänkandet och skrivs in i förslaget till beslut i form av en kläm. Förslaget till uttalande får inte strida mot andra beslutsförslag i betänkandet och alltså inte heller med t.ex. bestämmelserna i det lagförslag som föreslås bli godkänt.

Ett uttalande som riksdagen godkänt delges statsrådet i och med att det skrivs in i riksdagens svar eller skrivelse. I regeringens åtgärdsberättelse och statens bokslutsberättelse beskrivs de åtgärder som de behöriga ministerierna har vidtagit med anledning av riksdagens uttalanden. Alternativt föreslås det att något uttalande inte längre föranleder några åtgärder av statsrådet eller regeringen och orsakerna till detta uppges.

Enligt 32 § 4 mom. i riksdagens arbetsordning ska regeringens åtgärdsberättelse remitteras till grundlagsutskottet för beredning. Till den del berättelsen gäller utrikes- och säkerhetspolitik behandlas den av utrikesutskottet. Utifrån ett beslut av riksdagen yttrar sig de övriga permanenta fackutskotten om berättelsen till grundlagsutskottet (TKF 1/1999 rd, s. 20).

Med hjälp av yttrandeförfarandet kan fackutskotten göra en generell utvärdering av regeringens verksamhet under året inom respektive utskotts ansvarsområde (del I i berättelsen). Det är väsentligt att varje fackutskott samtidigt har möjlighet att ta ställning till de åtgärder (del III i berättelsen) som regeringen vidtagit med anledning av de uttalanden som utskottet föreslagit i sina betänkanden och som riksdagen godkänt (GrUB 6/2006 rd, s. 2). Denna uppföljning av riksdagens uttalanden är ett minimikrav som varje utskott bör uppfylla i behandlingen av regeringens berättelse (GrUB 6/2006 rd, s. 2). I behandlingen av berättelsen kan fackutskotten också i överensstämmelse med gällande praxis ta upp specialteman som de av en eller annan orsak anser vara nödvändiga (GrUB 6/2006 rd, s. 2). Ett utskott kan utvärdera regeringens åtgärder eller synpunkter som i och för sig hör till utskottets behörighet men som bygger på uttalanden som godkänts utifrån ett betänkande från ett annat fackutskott. Men då måste det andra utskottet ge sitt samtycke. Alternativt kan utskottet delge det andra utskottet sin egen bedömning av regeringens åtgärder eller synpunkter.

Grundlagsutskottet brukar inte behandla fackutskottens utlåtanden om regeringens åtgärdsberättelse. I sitt betänkande om berättelsen föreslår grundlagsutskottet i varje fall att riksdagen ska godkänna ställningstagandet att regeringen lämpligen bör beakta riksdagens ställningstaganden som gäller tidigare uttalanden och andra frågor och som finns inskrivna både i betänkandet och i de åtföljande utlåtandena av fackutskotten.

I statens bokslutsberättelse beskrivs de åtgärder som vidtagits med anledning av uttalanden om budgeten och tilläggsbudgeten. Numera remitteras berättelsen till revisionsutskottet för beredning och finansutskottet lämnar utlåtande enligt riksdagens beslut. Utifrån utlåtandet bedömer revisionsutskottet sedan vilka åtgärder som är tillräckliga och vilka uttalanden som inte längre är aktuella.

Riksdagens uttalande uttrycker riksdagens vilja gentemot regeringen. Det rör sig alltså om ett viktigt led i den parlamentariska styrningen och kontrollen. Det är viktigt att begreppen kring riksdagsarbetet används tydligt och konsekvent. Termen uttalande används emellertid fortfarande ganska vagt. Utifrån utredningen behöver den rättsliga grunden för uttalanden inte ändras. Däremot finns det rum för förbättringar i de metoder som riksdagen kan använda sig av. Det handlar då t.ex. om genomförandet av uttalanden.

Uttalandena och deras innehåll

Enligt riksdagens uttalanderegister godkände riksdagen ett eller flera uttalanden i sammanlagt 613 ärenden under de tre senaste valperioderna (246 ärenden valperioden 1995—1998, 184 ärenden 1999—2002 och 183 ärenden 2003—2006). Totalt ca 1 250 enskilda uttalanden godkändes under samma tid. Under förra valperioden godkändes ett eller flera uttalanden i samband med i genomsnitt var fjärde proposition, utom under det första riksmötet. Uttalandena byggde nästan uteslutande på den formulering som utskottet föreslagit i sitt betänkande. Flest uttalanden uppkom på initiativ av finansutskottet, social- och hälsovårdsutskottet, jord- och skogsbruksutskottet och kulturutskottet (bilaga 1).

De sakkunniga och intervjuade såg flera olika orsaker och syften bakom uttalandena. Ofta påpekades det att uttalandena har stor betydelse för politiska beslut och medger utökade möjligheter till kompromisser. Det ansågs finnas rum för en del förbättringar i grunderna för att lämna uttalande. Det vore värt att fundera mer på bl.a. när det överhuvudtaget finns skäl att komma med ett uttalande. Utvecklingen önskades ibland gå mot ett minskat antal uttalanden. Ett förbättringsförslag var att uttalandena bara ska få gälla frågor som avgörs på politisk beslutsnivå och som har stor betydelse i samhället och för framtiden.

Uttalandena är mycket olika till innehåll och omfattning. I en del förutsätts konkreta åtgärder eller ges klara förhållningsregler. Andra är mer obestämt formulerade. Vissa uttalanden har ett mycket omfattande och generellt innehåll och kan inbegripa allmänna mål för flera olika samhällspolitiska sektorer. Vid sidan av budgetuttalandena hänger också många andra uttalanden direkt eller indirekt samman med statsfinanserna.

Det ansågs finnas behov av en del förbättringar i uttalandenas innehåll. Det gällde bl.a. tydlighet och genomförbarhet. Företrädarna för ministerierna framhöll att uttalandena ibland har ett sådant innehåll att det är svårt eller rentav omöjligt att sätta dem i verket. Mest kritik fick uttalanden med omfattande innehåll, generella krav och eventuellt också mycket långsiktiga planer för framtiden. Problemet med dem ansågs vara bl.a. att de inte alltid innehåller tillräckligt med information för att kunna fullföljas och att de därför också är svåra att omvandla till genomförbara beslut. Ett ytterligare problem uppgavs vara att det kan vara svårt att avgöra om ett uttalande blivit genomfört eller inte.

Utifrån utredningen finns det rum för förbättringar när det gäller uttalandenas betydelse. Frågan är alltså om utskotten mer noggrant bör överväga när det behövs ett uttalande. På grundval av utredningen går det däremot inte att dra några slutsatser om huruvida uttalandenas betydelse och innehåll har påverkats av att uttalanden använts för politiska kompromisser. Det är möjligt att förbättra innehållet. Det viktiga är att uttalandena är tydliga och genomförbara.

Processen för uttalanden

Utifrån en granskning av processen kan man dra liknande slutsatser som i fråga om uttalandenas innehåll och gamla uttalanden.

Faser och dröjsmål

Riksdagens svar, där uttalandet ingår, sänds till statsrådet där det registreras och sänds vidare för kännedom till det ministerium som lagt fram lagförslaget. Nya uttalanden godkänns av statsrådet ungefär två veckor efter att riksdagen godkänt dem i plenum. Statsrådets kansli sänder dem till respektive ministerier vid årsskiftet i enlighet med förfarandet för berättelser. Som längst kan det ta ungefär nio månader innan ministeriet får kännedom om uttalanden som statsrådet godkänt. Så är fallet t.ex. om ett uttalande godkänts i riksdagen i februari, statsrådet har beslutat vidta åtgärder i början av mars och statsrådets kansli sänder uttalandet till ministeriet vid årsskiftet. Ministerierna delges andra gällande uttalanden och statsrådets anvisning i slutet av november.

I nuläget svarar regeringen i sin åtgärdsberättelse på alla uttalanden som riksdagen godkänt i slutet av ett år (t.ex. 2005) för första gången över ett år senare, alltså i det här fallet i åtgärdsberättelsen för 2006, som publicerades i mars 2007. Uttalandena om den sista tilläggsbudgeten 2005 behandlades i bokslutsberättelsen omkring ett och ett halvt år efter att de blivit godkända i riksdagen.

Ministerierna har relativt kort tid på sig för beredningen, ungefär en och en halv månad, innan statsrådets kansli ska sammanställa uttalandena för publicering i regeringens åtgärdsberättelse. De flesta ministerierna ansåg ändå att tiden var tillräcklig.

De fyra senaste åren har fackutskotten i regel skrivit sina sista utlåtanden om åtgärdsberättelsen i maj och juni, alltså en och en halv till två och en halv månad efter att berättelsen publicerats. Fackutskottens ståndpunkter om berättelsen finns alltså att tillgå ca 5—6 månader innan statsrådets kansli utifrån dem ska finslipa listor över gamla gällande uttalanden till ministerierna i slutet av november. I listorna beaktas de senaste uttalanden som enligt utskottens förslag ska strykas. Grundlagsutskottet har de fyra senaste åren lämnat betänkande om berättelsen i september och december samma år, en gång i januari följande år.

Utskottens praxis innebär att det uppstår dröjsmål — ibland flera år — ifall utskottet inte behandlar uttalanden alls, inte tar ställning till alla uttalanden som föreslås bli strukna i berättelsen eller inte tillräckligt specifikt motiverar ytterligare åtgärder som behövs.

Under valperioden 2003—2006 godkände utskotten att i genomsnitt 15 % av alla uttalanden som riksdagen godkänt samma valperiod skulle strykas. De flesta uttalanden som kunde strykas samma valperiod handlade om budgeten (51 %). Tre av utskotten godkände inte att ett enda uttalande skulle strykas (bilaga 2).

Det händer att regeringen i sin berättelse svarar på uttalandena de första gångerna genom att redogöra för vad som tidigare gjorts i ärendet eller behandla den åtgärd som riksdagen föreslår. Ibland går det flera år innan regeringen för första gången föreslår att ett uttalande ska strykas. Det finns stora skillnader mellan ministerierna när det gäller att genomföra uttalandena (bilaga 3).

Utspridd information och riksdagens uttalanderegister

Uppgifterna om uttalandeprocessen finns utspridda i olika handlingar. I riksdagens uttalanderegister går det att kontrollera om det finns ett visst uttalande. Statsrådets beslut att vidta åtgärder och förslag att stryka uttalanden finns däremot i regeringens åtgärdsberättelse. Av utskottsbetänkanden (GrU och UtU) och utlåtanden av fackutskotten framgår det om förslaget att stryka uttalandet har blivit godkänt eller inte. Statsrådets kansli gör upp en förteckning över gamla gällande uttalanden till ministerierna varje år. För närvarande skrivs det inte in i någon handling om ett uttalande stryks.

Informationen är svår att nyttiggöra eftersom den är så utspridd. Om ett uttalande är tio år gammalt och man vill ta reda på vad som hänt det måste man gå igenom regeringens åtgärdsberättelser och utskottets ståndpunkter från den aktuella tiden en för en.

Riksdagens uttalanderegister är i nuläget bristfälligt som informationskälla. Där saknas alla gällande uttalanden som kommit till före valperioden 1995—1999 och 41 enskilda uttalanden av framtidsutskottet vilka riksdagen godkände den 8 januari 2003. I fråga om budgetuttalanden saknas alla de viktigaste hänvisningarna till dokument (bilaga 1).

Hur processen fungerar

Utskottens praxis utreddes utifrån betänkandena med uttalanden (GrU och UtU) och fackutskottens utlåtanden de fyra föregående åren.

Ungefär hälften av alla utskott hade bristfällig information, inte minst om de uttalanden som av ministerierna hade föreslagits bli strukna. Praxisen varierade enligt följande: utskottet behandlade alla sina uttalanden med specifik motivering både för uttalanden som skulle strykas och uttalanden som skulle behållas. Vissa utskott behandlade inte alls sina uttalanden.

Intervjuerna i förvaltningen visade att en del av de beredningsansvariga på ministerierna inte var medvetna om utskottens ståndpunkter i fråga om regeringens åtgärdsberättelser. Kontakten mellan ministerierna och utskotten var också varierande.

Utfrågning av sakkunniga

Enligt sakkunniga är det ett stort problem att berättelser är så långsamma som instrument för parlamentarisk kontroll. För jämförelsens skull nämndes behandlingen av enskilda ledamöters skriftliga spörsmål, som ska besvaras på 21 dagar. Däremot behöver riksdagens uttalanden inte besvaras inom någon utsatt tid.

Dialogen mellan riksdagen och statsrådet bör utökas. Uttalandena bör vara tillräckligt konkreta för att kunna genomföras. Proceduren bör förbättras på så sätt att mer information om behandlingen förmedlas mellan riksdagen och regeringen. Dagens uppföljningssystem har till en del uppstått under en tid då läget i samhället och den politiska praxisen var annorlunda. Nu håller det på att förlora sin betydelse. Det formella systemet med uttalanden bör ge plats för ett nytt system som på ett lämpligare sätt möjliggör utbyte av information om innehållet. Den information systemet producerar ska också i praktiken fungera som parlamentariskt styrmedel.

Dagens förfarande med berättelser är ett långsamt instrument för parlamentarisk kontroll. Uttalandeprocessen går snabbare om behandlingen av uttalanden samordnas efter utskott och ministerium.

Målet för en samordning skulle kunna vara att utskotten ska använda sig av uttalanden med mer eftertanke, alltså bara i frågor med tillräcklig politisk dignitet. Då kommer utskotten att få bättre möjligheter att behandla alla sina uttalanden och tillräckligt specifikt motivera ytterligare åtgärder som de kräver, särskilt i fall där ministeriet föreslår att ett uttalande ska strykas men utskottet anser att åtgärderna inte räcker till.

Det finns skäl att fundera på om dagens uttalandeprocess, som bygger på förfarandet med berättelser, bör gå snabbare och bli mer flexibel genom att utskotten för en direkt dialog med respektive ministerier. Inom ramen för översynen kunde man överväga att helt och hållet skilja åt uttalandena från regeringens åtgärdsberättelse. Den indirekta styrningen från statsrådets kansli bör också utvärderas.

Det går att hitta flera alternativa datatekniska lösningar för att förbättra uttalanderegistret. Riksdagens uppgift att kontrollera och komma med uttalanden kan förtydligas och stärkas. Bristerna i uttalanderegistret bör avhjälpas. Registret bör innehålla uppgifter om gällande och strukna uttalanden enligt utskott och om statsrådets beslut att vidta åtgärder med anledning av uttalandena.

Utgångspunkten bör vara att systemet ska fungera i realtid. Uttalanderegistret, som alltså alltid ska vara uppdaterat, blir då det viktigaste hjälpmedlet för alla som arbetar med uttalanden.

Gamla uttalanden som fortfarande är giltiga

Inom ramen för utredningen granskades bl.a. de uttalanden som ingick i regeringens åtgärdsberättelse för 2006 och som riksdagen hade godkänt under valperioden 1999—2002 eller tidigare och som i utskottens betänkanden och utlåtanden om berättelsen inte föreslogs bli strukna. De tas alltså upp i berättelsen för 2007. Antalet anges utifrån hur många ärenden som riksdagen kommit med ett eller flera uttalanden om (nedan ärende med uttalanden). Om samma ärende med uttalanden nämns flera gånger under samma ministerium i berättelsen beaktas det bara en gång. Om samma ärende nämns under flera ministerier beaktas det alla gånger.

Enligt utredningen tas 58 gamla ärenden med uttalanden upp i åtgärdsberättelsen för 2007. Tolv av dem har godkänts av riksdagen före valperioden 1999—2002 och 46 under valperioden 1999—2002. De äldsta av uttalandena i åtgärdsberättelsen för 2007 är från 1992, 1994 och 1995.

Tabellen nedan visar hur de här gamla ärendena med uttalanden är fördelade utifrån vilket utskott som tagit iniativ till ärendena.

	Godkända före valperioden 1999—2002	Godkända under valperioden 1999—2002	Sammanlagt	Andel gamla ärenden med uttalanden av det sammanlagda antalet valperioderna 1995—1998 och 1999—2002, %
Stora utskottet
Grundlagsutskottet	1		1	7
Utrikesutskottet
Finansutskottet
Revisionsutskottet
Förvaltningsutskottet	2	6	8	17
Lagutskottet		3	3	12
Kommunikationsutskottet		2	2	8
Jord- och skogsbruksutskottet	4	4	8	14
Försvarsutskottet
Kulturutskottet	2	8	10	30
Social- och hälsovårdsutskottet	1	11	12	15
Ekonomiutskottet		4	4	20
Framtidsutskottet		6	6	33
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet	2	2	4	24
Miljöutskottet
Sammanlagt	12	46	58	14

Det är så gott som omöjligt att utifrån uttalandenas innehåll dra några slutsatser om varför uttalandena fortfarande gäller. De är mycket olika till innehåll och omfattning. Ungefär hälften (48 %) av de gamla ärendena med uttalanden inbegriper en skyldighet att utreda eller följa upp någonting. Enligt utredningen pågår vissa åtgärder för att genomföra gamla uttalanden fortfarande.

Under utredningens gång ifrågasattes det att ministerierna alltid tar sin uppgift att genomföra uttalandena på allvar. Företrädarna för ministerierna menade att uttalandena alltid tas på allvar men att de ibland är svåra att genomföra. Svårigheterna beror på att uttalandena "omfamnar hela världen", är mycket generellt formulerade och lämnar rum för tolkning. Ibland måste det finnas ett eurobelopp eller någon annan konkret motsvarighet till att t.ex. förbättra, främja, utveckla eller skapa tillräckliga förutsättningar för något. Dessutom framhöll man att det av olika orsaker kan ta mycket länge att genomföra uttalanden (t.ex. bereda ny lagstiftning). Förutsättningar som hotar att bli eviga är t.ex. att "regeringen bevakar och vidtar åtgärder i förekommande fall" eller att konsekvenserna av att någon lag verkställs ska bevakas i allmänhet.

Utredningen visade att åtgärdsberättelsen innehåller många gamla uttalanden som enligt regeringen inte längre ger anledning till åtgärder eller som har föreslagits bli strukna. Trots det har de berörda utskotten inte gått med på att stryka uttalandena. Av de 58 undersökta gamla ärendena med uttalanden var 38 % (22 st.) sådana. I några fall hade regeringen i sina årliga berättelser allt sedan 1990-talet framhållit att ärendet inte föranleder åtgärder. Dessutom hade åtgärderna beskrivits på samma eller nästan samma sätt i många år. Att utskottet inte velat stryka uttalanden trots att regeringen föreslagit det har t.ex. berott på att utskottet inte velat ge en signal att ärendet inte är viktigt eller att alla behövliga åtgärder redan vidtagits. Företrädarna för förvaltningen upplevde ofta att gamla uttalanden hålls giltiga i onödan. Ett betydande problem uppgavs vara att det är oklart varför uttalandena fortfarande ska vara giltiga. Dessutom kom det fram att statsrådet svårligen kan rapportera in nya åtgärder om de förutsatta åtgärderna redan anses ha vidtagits.

Utredningen visade att riksdagen i många fall inte har uppnått avsedd effekt med sina krav på att uttalandena ska genomföras skyndsamt eller inom utsatt tid. I 13 gamla ärenden med uttalanden har riksdagen förutsatt att åtgärderna vidtas "snabbt", "omedelbart", "så snart som möjligt" osv. Men alltid har det inte genast vidtagits åtgärder. I några fall har tidsfristen för åtgärden löpt ut.

Under utredningens gång lyftes det ofta fram att inte alla gamla uttalanden längre är aktuella. Det ansågs därför finnas mycket att förbättra när det gällde att stryka uttalanden. Exempelvis skulle man kunna införa en viss giltighetstid för uttalandena. Samverkan mellan riksdagen och regeringen kan förbättras. En fråga som togs upp var vad som bör hända uttalandena efter val. Här hänvisade man till 49 § i grundlagen där det står att om behandlingen av ett ärende inte slutförts under ett riksmöte, fortsätter den under följande riksmöte, om inte riksdagsval har förrättats däremellan. Det ansågs vara problematiskt att fastställa en giltighetstid för uttalanden valperiodsvis med tanke på att det också ska vara möjligt att genomföra uttalanden som kommit till i slutet av en valperiod. Dessutom påpekades det att utskotten efter val kan gå närmare in på giltighetstiden när de lämnar utlåtande om åtgärdsberättelsen.

Sakkunniga ansåg att det är problematiskt att låta uttalanden vara giltiga efter regeringsskifte. De pekade bl.a. på att det är mycket svårt att medvetet och fullt ut beakta uttalandenas målsättningar och samhällspolitiska riktlinjer i den nya regeringens program och i beredningen av de finansiella ramarna. Detta kan göra det svårt att genomföra enskilda uttalanden. Regeringen rapporterar årligen om vad som gjorts med anledning av uttalandena. Man ansåg att det då är förvaltningens uppgift att bygga upp ett övertygande svar även om de konkreta åtgärderna i ärendet inte skulle vara nämnvärda.

De äldsta budgetuttalandena som tas upp i statens bokslutsberättelse för 2007 gäller budgeten för 2003. Sakkunniga ansåg det vara möjligt att några år gamla budgetuttalanden inte längre är aktuella till alla delar. Dessutom framhöll de att behandlingen av gamla budgetuttalanden inte bör fortsätta efter riksdagsval. De finanspolitiska riktlinjerna ses över för fyra år åt gången i varje regerings program och i de anknytande ramarna för statsfinanserna, som också godkänns för fyra år framåt. Det verkar inte alltid vara lämpligt att en eller flera påföljande regeringar kommer med svar i ärenden som gäller de föregående regeringarnas finanspolitik. Ett förbättringsförslag var att uttalandena gentemot de föregående regeringarna automatiskt ska förfalla vid regeringsskifte. Då ska riksdagen kunna upprepa dem vid behov när den nya regeringens budget behandlas och på så sätt blir de förhållningsregler för den nya regeringen också.

Det stora antalet gamla uttalanden som fortfarande är giltiga visar att det finns rum för förbättringar när det gäller att förverkliga riksdagens vilja. Troligen är alla gamla uttalanden inte längre aktuella. Det finns alltså skäl att överväga åtgärder för att minska antalet gamla uttalanden som fortfarande är giltiga. Men då måste praxisen för att stryka uttalanden utvecklas, likaså samverkan mellan riksdagen och regeringen. Att det är problematiskt visar också det faktum att de åtgärder som förutsätts i uttalandena beskrivs på samma sätt i åtgärdsberättelsen år för år. Ministerierna är inte heller alltid på det klara med varför ett visst gammalt uttalande fortfarande hålls giltigt trots att det i åtgärdsberättelserna föreslagits bli struket.

Uttalandenas effekt

Observationer om effekter baserar sig på enstaka exempel. Uttalandenas inflytande estimerades i några fall som stort och i andra ganska litet. Inom ramen för utredningen lyftes det ofta fram att det behövs mer information om uttalandenas effekter. Det ansågs dock vara en svår uppgift att göra en särskild undersökning av effekterna.

Det genomslag uttalandena får måste bedömas med hjälp av flera effektbegrepp. Som exempel kan man ta ett uttalande där det förutsätts att vissa avgifter ska gå oavkortade till ämbetsverk X. Effekten kan då mätas utifrån om åtgärden vidtagits eller inte. Detsamma gäller om utskottet bara begärt ett utlåtande. Men om uttalandet gäller förhållandena i samhället, t.ex. att missförhållande Y ska avhjälpas, måste begreppet samhälleliga effekter tillämpas och de önskade effekterna måste eventuellt följas upp i flera år.

Utredningen visade att enkla uttalanden om en enda åtgärd är effektivast tack vare den korta tidsramen. Men då bör det noteras att effekterna inte nödvändigtvis kommer upp till den nivån att de åstadkommer förändringar i samhället.

De faktorer som försvårar uttalandeprocessen försämrar också uttalandenas effekt. Det stora antalet gamla uttalanden är ett tydligt tecken på detta.

Enligt riksdagens framtidsutskott (FrUU 2/2007 rd) behövs det forskningsrön om vilken effekt uttalandena haft. Då kunde riksdagen också föra en diskussion om bra uttalandekultur, dvs. när och hur det lönar sig att komma med uttalanden. Utskottet framhöll också att uttalandena inte har någon stor betydelse i lagberedningen. Utskottet påpekade att det i motiveringen till bara fem propositioner 1992—2007 hänvisats till ståndpunkter som riksdagen framfört i förfarandet med åtgärdsberättelser. Utifrån detta kan man dra slutsatsen att regeringarna vid lagberedningen långt ifrån alltid har hänvisat till en impuls från riksdagen i motiveringen till att lagförslaget initieras.

För att man ska kunna bedöma om uttalandeförfarandet fungerar vore det viktigt att veta vilka effekter uttalandena har fått och om de stämmer överens med riksdagens vilja.

Berättelseförfarandet

Enligt 46 § i grundlagen ska regeringen årligen lämna riksdagen en berättelse om sin verksamhet och om sina åtgärder med anledning av riksdagens beslut samt en berättelse om skötseln av statsfinanserna och om hur budgeten har följts.

I år är det första gången som berättelserna (berättelsen om regeringens åtgärder och statens bokslutsberättelse) lämnas till riksdagen ungefär samtidigt. Utifrån revisionsutskottets betänkande (ReUB 1/2007 rd) förutsatte riksdagen i sin skrivelse om statens bokslutsberättelse för 2006 (B 21/2007 rd) att regeringen skulle vidta åtgärder för att lämna bokslutsberättelsen i tid så att riksdagen kan behandla den under vårsessionen. Nu uppskattas den bli överlämnad i maj. Berättelsen om regeringens åtgärder för 2006 meddelades i plenum den 17 april 2007 ha anlänt.

Åtgärdsberättelsens uppläggning sågs över 1997. Sedan dess har den alltid varit likadan. Berättelsen har tre delar: I Statsrådets och ministeriernas verksamhet (81 sidor i berättelsen för 2006); II Utrikes- och säkerhetspolitisk översikt (44 sidor) och III Åtgärder med anledning av riksdagsbeslut (212 sidor). I den största delen (III) behandlas riksdagens uttalanden på 174 sidor, alltså hälften av det totala sidantalet i berättelsen.

I motiven till propositionen om att ändra åtgärdsberättelsen (RP 92/1997 rd) står det att den tillsyn som enligt statsförfattningen ankommer på riksdagen också framöver ska utövas och riksdagens behov av information tillgodoses främst genom berättelser som regeringen avger och att revideringen av berättelserna således inte får försvåra uppnåendet av dessa syften. Det föreslogs att de berättelser som regeringen lämnar till riksdagen skulle delas upp i två block, som omfattade alla berättelser. Den ena var berättelsen om regeringens åtgärder och den andra var berättelsen om statsverkets förvaltning och tillstånd. Åtgärdsberättelsen skulle fokusera på allmän politik och information till riksdagen. I det block som gällde statsverkets förvaltning och tillstånd skulle man framhäva den ekonomiska politiken, riksdagstillsynen över statsfinanserna och bedömningen av resultaten av regeringens verksamhet.

Översynen av berättelserna om statsfinanserna förbereddes därefter som separat projekt. Det resulterade i att statsverksberättelsen slopades och att berättelsens uppläggning och innehåll ändrades. Den första bokslutsberättelse som överlämnades till riksdagen i ny form gällde året 2004. I sitt betänkande om bokslutsberättelsen för 2006 noterade revisionsutskottet att berättelsen hade utvecklats mot det bättre. Men utskottet såg det också som påkallat att ytterligare förbättra berättelsen. Revisionsutskottet menade bl.a. att bokslutsberättelsen fortfarande innehöll alltför många detaljuppgifter. Bokslutsberättelsen för 2007 avses innehålla ministerns översikt över verksamheten inom förvaltningsområdet och viktiga förändringar i omvärlden.

Uppföljningen av budgetuttalanden flyttades först över från åtgärdsberättelsen till statsverksberättelsen (för 2003) och sedan till statens bokslutsberättelse (från och med berättelsen för 2004). I ett betänkande (Riksdagens kanslis publikationer 7/2002) noterar arbetsgruppen för berättelseförfarandet att det är naturligt att rapportera direkt till finansutskottet och inte till grundlagsutskottet om riksdagens uttalanden eller andra ståndpunkter gäller budgeten eller följandet av den eller statsverksberättelsen. De här uppgifterna åskådliggör budgetutfallet och hur budgeten har följts. I statens bokslutsberättelse för 2006 behandlas budgetuttalanden på sammanlagt sju sidor. Vid sidan av budgetuttalandena hör visserligen också många andra uttalanden direkt eller indirekt samman med statsfinanserna.

Berättelseförfarandet har i olika sammanhang ansetts behöva förbättras. Utskotten har kommit med kritik mot dagens förfarande. Även i den här utredningen såg man möjligheter att förbättra det. Det lades fram alternativ som innebar en mer omfattande översyn av berättelseförfarandet. Bland annat fanns det synpunkter på en sammanslagning av berättelserna till riksdagen och en omarbetning av innehållet för att åstadkomma ett bättre instrument för parlamentarisk styrning och kontroll. Sakkunniga såg dagens förfarande som ett långsamt instrument för parlamentarisk kontroll. Det finns också rum för förbättringar i dialogen mellan riksdagen och regeringen. Dessutom påpekades det att åtgärdsberättelsen och bokslutsberättelsen delvis handlar om samma frågor även om synvinkeln inte är densamma.

Utskottens kritiska synpunkter på berättelsen om regeringens åtgärder

I sitt utlåtande (FrUU 2/2007 rd) om regeringens åtgärdsberättelse för 2006 ansåg framtidsutskottet att dagens berättelseförfarande inte är effektivt. Utskottet föreslog därför att åtgärdsberättelsen skulle ändras väsentligt, alternativt slopas och ersättas med något modernare.

Enligt framtidsutskottet har berättelsen inte någon stor betydelse som instrument för styrning och kontroll av politiken och demokratin på högsta nivå. Den bevakar heller inte de stora frågorna i regeringens politik utan har — med tanke på alla förväntningar, ambitioner och möjligheter som förknippas med den — blivit en alltför rutinmässig uppräkning av vad förvaltningarna gjort och ämnar göra. Framtidsutskottet föreslog att åtgärdsberättelsen skulle upparbetas som en till innehåll och som process fristående berättelse. Som jämförelse nämnde utskottet statens bokslutsberättelse som årligen behandlar vissa särskilda teman och bedömer de samhälleliga effekterna.

Ett annat alternativ är enligt framtidsutskottet att slopa åtgärdsberättelsen och ersätta den med något annat. Det kräver en grundlagsändring och en helhetsöversyn av den parlamentariska kontrollen. Dessutom ansåg framtidsutskottet att utskotten bör få mer omfattande initiativrätt på samma sätt som revisionsutskottet. De bör åtminstone kunna föra viktiga principfrågor med framtidsaspekter till behandling i plenum.

I sitt betänkande (UtUB 19/2006 rd) om regeringens åtgärdsberättelse för 2006 sade sig utrikesutskottet flera gånger ha kommenterat uttalandeprocessen i anknytning till regeringens berättelser. Förfarandet rimmar illa med den politiska betydelse som krävs av den dialog som förs mellan regeringen och riksdagen. Processen är inte heller ett adekvat medel för riksdagens politiska kontroll. Förfarandet har blivit en process som upprepar sig själv. Utskottet menade att processen med uttalanden i regeringens berättelser måste ses över när det gäller både innehållet och procedurerna så att den uppfyller kraven på parlamentarisk kontroll i grundlagsanda.

Utfrågning av sakkunniga

Sakkunniga föreslog att man skulle överväga om det också i fortsättningen är lämpligt att remittera åtgärdsberättelsen till grundlagsutskottet för beredning. Ett alternativ var revisionsutskottet som har som en viktig uppgift att övervaka att riksdagens vilja förverkligas. I fråga om uttalanden betonades det att de är politiskt förpliktande och inte juridiskt bindande. Dessutom påpekades det att grundlagsutskottets uppgift har blivit att sammanställa utlåtandena av fackutskotten utan att utvärdera dem. Dessutom ansågs dagens förfarande inte medge några omfattande principiella debatter i riksdagen utifrån fackutskottens uttalanden (grundlagsutskottet saknar initiativrätt i dessa ärenden).

Sakkunniga påpekade att kanslicheferna vid ett möte den 5 november 2007 hade behandlat behoven att utveckla de berättelser som regeringen lämnar till riksdagen. Kanslicheferna ansåg att åtgärdsberättelsens innehåll och uppläggning kan förbättras t.ex. enligt följande under 2007—2012: delarna I och II kan slås samman så att avsnitten om respektive ministerier slopas och i stället görs en sammanställning av 1) regeringens EU-politik 2) uppföljningen av regeringsprogrammet och 3) regeringens utrikes- och säkerhetspolitik. Sakkunniga ansåg att reformen lämpligen kan genomföras samtidigt som regeringens strategidokument 2007 ses över (år 2009).

Vid kanslichefsmötet lades det dessutom fram ett förslag att utreda en sammanslagning av berättelsen om regeringens åtgärder och statens bokslutsberättelse. Enligt aktuella uppgifter kommer en utredning att göras av en arbetsgrupp som statsrådets kansli tillsatt våren 2008 för att bedöma behovet att ändra lagen om statsrådet. Utredningen ska lämnas till ett brett förankrat parlamentariskt beredande organ som kommer att tillsättas i höst för att utreda behovet att revidera grundlagen.

Regeringens berättelser till riksdagen kan förbättras som instrument dels för information till riksdagen, dels för styrning och kontroll av regeringens verksamhet. Vår utredning visar att den viktigaste delen i berättelsen om regeringens åtgärder, alltså avsnittet om riksdagens uttalanden, också kan förbättras. Dessutom är det påkallat att ytterligare förbättra statens bokslutsberättelse. I fråga om framtida utvecklingsmöjligheter måste man dessutom beakta att statens bokslutsberättelse och berättelsen om regeringens åtgärder lämnas till riksdagen ungefär samtidigt och delvis tar upp samma frågor. Därför kan man på lång sikt ha som mål att slå samman de här berättelserna. Då bör man också överväga vilket utskott som lämpar sig bäst för att behandla berättelsen.