Allmän motivering

Syftet med propositionen är att ge kommunerna rätt att själva bestämma vilket kollegialt kommunalt organ bestående av förtroendevalda enligt kommunallagen skall vara behöriga att bestämma om de uppgifter som ingår i lagen om barndagvård och lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn. Enligt propositionen bör ett och samma organ ansvara för uppgifterna.

Redan med stöd av kommunallagen har kommunerna en omfattande rätt att bestämma om sin förvaltning. Enligt 17 § i kommunallagen är kommunens organ förutom fullmäktige kommunstyrelsen, nämnder och direktioner, deras sektioner samt kommittéer. Fullmäktige kan tillsätta nämnder som är underställda kommunstyrelsen och som har uppgifter av bestående natur. I särlagstiftning för olika förvaltningar kan det finnas bestämmelser om kommunal förvaltning som åsidosätter bestämmelserna i kommunallagen. Ett exempel på detta är 6 § i socialvårdslagen som föreskriver att ett och samma kommunala organ skall ha hand om alla uppgifter inom socialvården. Som läget ser ut nu kan kommunerna ha till exempel en bastrygghetsnämnd som har hand om dels socialvårdsfrågor, dels andra sektorer där det ingår basservice för barn och familjer, till exempel hälso- och sjukvård och skolförvaltning. Genom propositionen föreslås kommunerna få större självständig beslutanderätt för att inte alla uppgifter inom socialvården skall behöva åläggas ett och samma organ.

Propositionen bygger på ett uttalande av riksdagen, där riksdagen förutsätter att kommunerna får möjlighet att om de så önskar överföra förvaltningen och styrningen av dagvården från socialnämnden till den nämnd som svarar för undervisningsväsendet (RSv 99/1999 rd). Å andra sidan har också lagen om ett försök med frikommuner ett finger med i spelet eftersom den fick en del kommuner att lyfta över förvaltningen av barnomsorgen till nämnden med ansvar för utbildningsfrågor. Senare har förvaltningen inte flyttats tillbaka.

Inställningen till propositionen har varierat mycket bland de sakkunniga som utskottet har hört. De som talat för propositionen har betonat den kommunala självstyrelsen och ansett det viktigt att kommunerna själva får ordna sin förvaltning på det sätt som lämpar sig bäst med beaktande av de lokala förhållandena. Synpunkterna på vilka delar av servicesystemet för barn och barnfamiljer som borde kombineras har varit rätt motstridiga. De som talat mot propositionen har i första hand betonat dagvårdens anknytning till den övriga socialvården samt förvaltningens betydelse då verksamhetens innehåll definieras.

Samband med andra projekt

Propositionen bör lämpligen kopplas ihop med vissa andra pågående ändrings- och utvecklingsprojekt som gäller barnomsorg, anser utskottet.

År 2002 antog statsrådet rikstäckande riktlinjer för förskolepedagogiken, där de viktigaste principerna för förskolepedagogik och barnomsorg ingår. Syftet är att stärka och förtydliga förskoletjänsterna inom socialtjänsten och att skapa ett kontinum som också sträcker sig över förskola och grundläggande utbildning. Riktlinjerna utgår från synsättet att servicen inom barnomsorgen är ett led i sociallagstiftningen.

År 2002 började statsrådet också bereda ett nationellt program för utveckling av det sociala området. I utvecklingsprogrammet utreds de mest akuta utvecklingsbehoven inom socialtjänsten. Dessutom lägger regeringen fram förslag till hur stat, kommuner och andra aktörer de närmaste åren med hjälp av gemensamma insatser kan trygga en balanserad utveckling inom den sociala sektorn. Insatser för att förbättra servicen till barn och barnfamiljer har hög prioritet.

Det har redan en längre tid varit aktuellt med en översyn av lagen om barndagvård i syfte att förbättra barnomsorgen. Också i riktlinjerna för förskolepedagogiken föreslår regeringen en översyn av lagen om barndagvård.

Under 2002 startade kompetenscentrer för det sociala området på olika orter över hela landet. När kompetenscentren inrättades ingick förskolepedagogik redan från början i deras verksamhet. När barnomsorg ingår i centrens ansvarsområde har kommuner och ekonomiska regioner bättre förutsättningar att ta fram och satsa på aktiviteter inom förskolepedagogiken.

Social- och hälsovårdsministeriet håller för närvarande på att utarbeta ett förslag till ny lag om yrkesutbildade personer inom socialvården. Den kommande lagstiftningen bygger på förslag från en arbetsför yrkesutövning inom det sociala området. Enligt planerna skall lagförslaget också innehålla bestämmelser om behörighet för yrkesutbildade personer inom barndagvården.

Utöver detta kräver också de viktigaste målen i det nationella hälsovårdsprogrammet omläggningar inom socialvården och större samarbete mellan socialvården och hälsovården. Om förslaget till lag om ett förvaltningsförsök i Kajanaland (RP 198/2002 rd) går igenom kommer landskapsförvaltningen att få en starkare roll i organisationen av den kommunala basservicen.

Utskottet påpekar att projekten också gäller barndagvård. Flera av de föreslagna projekten testar nya förvaltningsmodeller som omstrukturerar tillhandahållandet av kommunal basservice. Ett karakteristiskt drag är att det regionala och det lokala samarbetet kommer att stärkas inom serviceproduktionen. Det förefaller klart att också möjligheterna att ordna och tillhandahålla socialtjänst kommer att bli fler. När det pågår ett flertal reformer och försök med att ordna och administrera tjänster på ett nytt sätt och syftet är att få fram erfarenheter av olika modeller, anser utskottet det befogat att den föreslagna ändringen beträffande förvaltningen av barndagvården inte skall vara permanent. Det vore lämpligare att de föreslagna lagarna införs temporärt. Också det faktum att en förvaltningsreform på det kommunala planet bör införlivas i en översyn av hela lagstiftningen om barnomsorgen talar för en temporär lag. Under tiden får man fram uppgifter om hur lagen utfaller och informationen kan användas som underlag för beslutsfattandet. De kommuner som utskottet föreslår i sin modell får från och med den 1 augusti 2003, om de så vill, föra över förvaltningen av dagvården från socialnämnden till något annat organ. Den temporära lagen föreslås gälla fram till den 31 juli 2008.

Den samlade barndagvården

Utskottet påpekar att propositionen omfattar den kommunala barnomsorgen i alla dess former, men också alternativet med stöd för hemvård och privat vård. Enligt de gällande bestämmelserna har kommunen i enlighet med kommunallagen rätt att redan nu bestämma vilket organ förskoleverksamheten skall vara underställd. Den föreslagna propositionen utvidgar valmöjligheten till all förskolepedagogik.

Barnomsorgen för barn under skolåldern består av olika typer av aktiviteter som stöder barnen och familjen, vård och omsorg, uppfostran och undervisning. Det engelska ordet "educare" beskriver mycket väl barnomsorgen i Finland. I vårt finlänska samhälle står barndagvården för ett mycket vidare begrepp än bara socialtjänst eller undervisning. Verksamheten spelar en viktig roll för den uppväxande generationens sociala utveckling. OECD har ansett att Finland har ett högkvalitativt system eftersom det på ett kreativt sätt förenar uppfostran, omsorg och undervisning.

Barnomsorgen och rådgivningsbyråerna spelar en viktig roll när det gäller att upptäcka risker på ett tidigt stadium och ingripa i förebyggande syfte. Utskottet understryker att barnets intressen alltid måste sättas i fokus när barnomsorgen omstruktureras. Administrativa förändringar måste alltid i första hand bygga på barnens och familjernas behov. Det är således av största vikt att kommunerna funderar över hur barnomsorg, förskola och stödsystemen för barnomsorgen bäst kan omstruktureras för att tillgodose barnens och familjernas behov. Förvaltningen bör ses som ett instrument för styrning av verksamheten. Med tanke på att barndagvården spelar en viktig roll för barnens psykosociala och fysiska välbefinnande bör förvaltningen också dra sitt strå till stacken och medverka till att barnen på alla sätt får kontinuitet i sin uppväxtmiljö. Omsorgen om små barn har nära kopplingar till familjepolitiken, barnskyddet och rådgivningsbyråerna samt social- och hälsovården i övrigt.

Enligt vad utskottet har erfarit har de kommuner som redan har flyttat över barndagvården till det organ som ansvarar för undervisningsförvaltningen upplevt det som positivt att skrankorna mellan barnomsorg, förskola och nybörjarundervisning raseras och riskfaktorerna i skarven mellan de olika stadierna undanröjs. Enligt utskottet är det viktigt att verksamheterna ordnas så att de i största möjliga grad bildar en kontinuerlig kedja när barnen växer upp. Oavsett om reformen resulterar i att kommunerna ändrar administrationen av barndagvården eller inte bör de gå in för större samarbete mellan olika sektorer, understryker utskottet. Detta är av största vikt för barn som behöver särskild omsorg, stöd, rehabilitering och vård. Även om bara en liten del av barnen inom den kommunala barnomsorgen behöver barnskyddsåtgärder är det angeläget att arbetsmetoderna utvecklas i den riktningen att barnens och familjernas situation bedöms på ett tillräckligt tidigt stadium och att all tillgänglig expertis utnyttjas på bästa sätt. Många studier pekar på att symtom på störningar i barnens emotionella och sociala utveckling kommer fram mycket tidigt. Det gagnar både barnen och samhället om inlärningsproblem kan förebyggas och problem upptäckas på ett tidigt stadium.

För barnen och barnfamiljerna är ett heltäckande multidisciplinärt servicesystem av största vikt. Betydelsen av att bygga upp ett smidigt servicesystem utan luckor understryks extra mycket i fråga om barn och familjer som behöver särskilt stöd. Oavsett hur de administrativa modellerna ser ut måste föräldrarna få stöd och samarbetet mellan föräldrarna och de pedagogiska yrkesgrupperna lyftas fram mer. Det har redan tidigare föreslagits att lagen om barndagvård skall få en bestämmelse om större samarbete. Syftet är att det nära samarbetet mellan barndagvården och social- och hälsovården i övrigt skall tryggas oavsett under vilken förvaltning barndagvården är inordnad.

Förvaltningens betydelse

Propositionen avser inte att bryta ut barndagvården ur socialvården, utan barndagvården samt stödet för hemvård och privat vård skall fortfarande ingå i socialvårdslagstiftningen och vara underställda social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. Propositionen påverkar inte heller relationerna mellan stat och kommun och inverkar inte på statsandelarna. Vidare bör det noteras att propositionen inte ändrar lagstiftningen om barndagvård eller ingriper i de materiella målen för barndagvården.

Förvaltningen och servicen bildar ett komplex där förvaltningen är ett styrmedel för verksamheten och lägger upp och skapar förutsättningar för verksamheten och en utveckling av arbetet. När förvaltningen underställs ett nytt organ är det viktigt att expertisen inom barnomsorg tryggas både i nämnden och i direktionen. De nya uppgifterna kräver större kompetens inom barnomsorg samt kontinuerligt samarbete och nätverksbygge tillsammans med bl.a. socialförvaltningen. Också framöver behövs det en tydlig och samordnad styrning av barnomsorgen ända från statens sida till den kommunala nivån.

Referensramen och människouppfattningen i respektive förvaltning påverkar självfallet det dagliga arbetet. Det har funnits en viss oro för att förskolepedagogiken allt mer karakteriseras av kunskap och lärande. Enligt vad utskottet har erfarit finns det tecken på en sådan utveckling i Sverige särskilt inom förskoleverksamheten sedan barnomsorgen där helt och hållet lyftes över till utbildningsdepartementet. Propositionen avser inte att flytta bort styrningen av innehållet från social- och hälsovårdsministeriet. Det är en viktig kvalitetsfaktor inom barnomsorgen att hörnstenarna i förskolepedagogiken fortfarande är lek, omsorg och uppfostran. Barndomen är en viktig fas i människans liv och inte bara en tid då barnen förbereder sig för skola och arbetsliv.

Enligt utskottet är det viktigt för en välfungerande verksamhet att förvaltningarna kommer ifrån sitt sektorstänkande. Sektorstänkande förlamar samarbetet och fokuserar lätt på enskilda sektorers och yrkesgruppers intressen. I arbetet med barn och barnfamiljer kan det vara till fördel att testa nya förvaltningsmodeller där servicen, exempelvis mödravården och rådgivningsbyråerna för barnuppfostran, barnomsorg, förskoleverksamhet och nybörjarundervisning knyts närmare samman för att verksamheten bättre skall fokusera på barnens och familjens behov.

Uppföljning

Tre kommuner har testat den föreslagna förvaltningsmodellen. Enligt vad utskottet har erfarit har kommunerna mestadels haft positiva erfarenheter. Men det finns inga uppföljningar eller utvärderingar av de administrativa lösningarna. Enligt utskottet är det nödvändigt att den temporära lagen får en bestämmelse om en omfattande uppföljnings- och utvärderingsundersökning för att effekterna skall kunna utredas över hela linjen. Också regeringen ansåg i samband med att propositionen överlämnades att en uppföljning av reformen är nödvändig. Regeringen förutsatte att social- och hälsovårdsministeriet följer upp reformen och lämnar en utredning till statsrådet om hur samarbetet enligt 2 § 3 mom. i den föreslagna ändringen av lagen om barndagvård utfaller i allmänhet och beträffande omsorgen om barn som behöver barnskyddsåtgärder och särskild omsorg och uppfostran i synnerhet. Dessutom ville regeringen ha en redogörelse för hur omstruktureringen har påverkat arbetssättet inom barnomsorgen, med särskild tonvikt på det social- och familjepolitiska perspektivet och förskolepedagogiken. Regeringen ville också veta hur reformen har påverkat personalens ställning. Utskottet omfattar regeringens synpunkter och anser att uppföljningen kan ligga till grund för en framtida bedömning av hur nödvändig lagändringen är.

Utbildning

Vidare påpekar utskottet att förvaltningsreformen kräver att tjänstemännen inom utbildningsförvaltningen gör sig förtrogna med skillnaderna mellan lagstiftningen om barndagvård och grundläggande utbildning. Ledningen för barndagvården inom utbildningsförvaltningen ansvarar för att dagvårdspersonalen inom dess förvaltningen känner till lagstiftningen om datasekretess, klientavgifter och överklagande inom socialvården eftersom bestämmelserna avviker från reglerna inom utbildningsförvaltningen. Om vissa delar av barnomsorgen permanent lyfts över på tjänstemän inom utbildningsförvaltningen måste personalen få grundlig information om lagbestämmelserna och tillämpningen av dem, understryker utskottet.