1  Allmänt

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, nedan Emirförordningen, trädde i kraft den 16 augusti 2012. I Emirförordningen föreskrivs krav för clearing via centrala motparter och bilateral riskhantering för over-the-counter (OTC)-derivatkontrakt, rapporteringsskyldighet när det gäller derivatkontrakt och krav för centrala motparters och transaktionsregisters verksamhet. För att de lagstiftningsändringar som förordningen krävde skulle kunna genomföras, gavs regeringens proposition RP 4/2013 rd till riksdagen i Finland, och de lagar som ingick i propositionen trädde i kraft den 15 april 2013.  

I Emirförordningen ingår befogenheter för kommissionen att anta delegerade akter och genomförandeakter. I förordningen och de bestämmelser av lägre rang som har antagits med stöd av förordningen anges flera olika ikraftträdandetider, vilket har lett till att en del av reglerna har börjat tillämpas först för ett tag sedan.  

Centrala motparter, tillsammans med betalningssystem och värdepapperscentraler, är infrastrukturaktörer på finansmarknaden som verkar i kärnan av det finansiella systemet. Å andra sidan har centrala motparter till uppgift att fungera som intermediärer och minska motpartsrisken för kontraktsparter genom att ta risken på sig själva, vilket de gör genom att bli köpare för varje säljare och säljare för varje köpare. Den verksamhet som centrala motparter bedriver medför i sig en avsevärd systemrisk för finansmarknadens stabilitet, eftersom de centrala motparterna blir ett slags riskkoncentrationer. Å andra sidan är centrala motparter viktiga för målet att åstadkomma en effektivare ekonomi och en bättre finansiell marknad.  

I enlighet med artikel 85 i Emirförordningen har kommissionen gjort en översyn och antog den 4 maj 2017 förslag till förordning om ändring av Emirförordningen (COM (2017) 208 final). Förslagen till ändring av förordningen är en del av kommissionens åtgärdsprogram för att förenkla EU-lagstiftningen (Refit).  

Syftet med förslaget är att minska oproportionerliga kostnader och administrativa bördor utan att äventyra stabiliteten på den finansiella marknaden. Förslaget förenklar de gällande reglerna om OTC-derivat och motsvarar spetsmålen i regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering att avveckla onödiga normer och minska den administrativa bördan.  

Förslagen till ändring rör clearingkravet, ett tillfälligt upphävande av clearingkravet, rapporteringskraven, riskbegränsningsteknikerna för OTC-derivatkontrakt som inte clearas av en central motpart, tillsynen och registreringen av transaktionsregister samt andra krav för transaktionsregister.  

Enligt kommissionens meddelande den 4 maj 2017 antas förslaget till ändring vad gäller centrala motparters verksamhet separat i juni 2017. Om dessa förslag till ändring ges en skrivelse som motsvarar statsrådets skrivelse. Skrivelsen har också samband med statsrådets skrivelse till riksdagen om förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en ram för återhämtning och resolution av centrala motparter (förordning om återhämtning och resolution av centrala motparter) (U 14/2017 rd).  

2  Förslagets bakgrund och syfte

I november 2016 gav kommissionen ut en rapport om översyn av Emirförordningen (COM(2016) 857 final). I rapporten understryks vikten av huvudmålen för Emirförordningen, bland annat att åstadkomma ökad öppenhet och standardisering på derivatmarknaderna samt att minska systemrisken. Som slutsatser i rapporten konstateras det att det finns behov av att förenkla och effektivisera kraven i Emirförordningen och att minska administrativa bördor utan att äventyra stabiliteten på den finansiella marknaden. 

Syftet med förslaget till ändring av Emirförordningen är fortfarande att förbättra transparensen i handeln med OTC-derivat och att minska systemrisken på derivatmarknaderna. Tillämpningen av förordningen har skett etappvis och en del av kraven har börjat tillämpas först nyligen. Därför behövs det inte i detta skede strukturella ändringar i de centrala motparternas verksamhet eller clearingkravet för OTC-derivat. 

Å andra sidan medför clearingkravet för OTC-derivat betydande kostnader och en administrativ börda för icke-finansiella motparter och små finansiella motparter i förhållande till effekterna av deras derivat till exempel på systemrisken.  

De ändringar som har förslagits vid översynen av förordningen stöder kommissionens sysselsättnings- och tillväxtmål och ligger också i linje med målen för kapitalmarknadsunionen. 

3  Förslagets huvudsakliga innehåll

4  Konsekvenser för lagstiftningen i Finland

För närvarande finns reglerna om OTC-derivat spridda i flera olika EU-förordningar. Förordningarna är antingen direkt tillämpliga EU-förordningar eller kommissionens genomförandeförordningar som har utfärdats med stöd av direktiv eller direkt tillämpliga förordningar. 

Den föreslagna akten är som förordning direkt bindande och behöver därför inte införas nationellt, utom när det gäller administrativa och straffrättsliga påföljder.  

Det kan dock vara nödvändigt att ändra lagen om Finansinspektionen (878/2008), lagen om värdeandelssystemet och om clearingverksamhet (749/2012), försäkringsbolagslagen (521/2008) och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder (162/2014) för att lagarna ska vara förenliga med förordningen. 

5  Ekonomiska konsekvenser för Finland

Syftet med förslaget till ändring av Emirförordningen är att öka proportionaliteten och minska den onödiga rapporteringsskyldigheten för aktörer som omfattas av förordningens tillämpningsområde. De föreslagna enklare bestämmelserna om rapportering bidrar till att minska rapporteringskostnaderna. Dessutom bidrar bestämmelserna till att fördela rapporteringsuppgifter på ett mer effektivt sätt när till exempel rapporteringsskyldigheten för icke-finansiella motparter överförs till finansiella motparter som är de icke-finansiella motparternas motpart. Motsvarande effektivitetsfördelar åstadkoms om den rapportering av börsderivat som avses i förslaget helt kan koncentreras till centrala motparter.  

Enligt kommissionens konsekvensbedömning kan ändringsförslaget få globala konsekvenser som minskar kostnaderna med flera miljarder euro i branschen utan att försvaga stabiliteten på den finansiella marknaden och öka systemrisken. Enligt kommissionens bedömning ska lagstiftningsförslaget på global nivå bidra till att minska pensionsbolagens driftskostnader med 0,78–1,56 miljarder euro, de icke-finansiella motparternas driftskostnader med 0,35–1,1 miljarder euro och fasta kostnader med 1,8–5,4 miljarder euro samt de finansiella motparternas fasta kostnader med 0,54–1,5 miljarder euro. Enligt kommissionens bedömning kommer förslaget att medföra små anpassningskostnader för de centrala motparterna och transaktionsregistren. Trots att kommissionen föreslår enklare rapporteringsbestämmelser visar konsekvensbedömningarna att konsekvenserna för den finansiella stabiliteten är neutrala eller positiva. Kommissionen anser att konsekvenserna för samhället är positiva, eftersom nedskärningen i aktörernas kostnader främjar investeringar och ekonomisk tillväxt. 

Derivatsektorn i Finland är en liten del av de globala derivatmarknaderna. Enligt Finansinspektionen används derivat av mer än 10 000 aktörer i Finland. Största delen av dem som bedriver derivathandel är sett till storleken och systemrisken mycket små, eftersom de i regel endast använder derivat för att skydda sin affärsverksamhet mot valutakursfluktuationer, ändringar i räntor eller fluktuationer i tillgången till eller priset på viktiga råvaror. Till de mest betydande och största aktörerna inom derivatsektorn hör kreditinstitut och institutionella investerare, som pensionsbolag. På grund av att motparternas olikheter varierar storleksklassen för enskilda derivattransaktioner från hundratals euro till flera hundra miljoner euro. Medianen för derivattransaktioner uppgår till hundratusentals euro. 

Utifrån en enkät som Banken för internationell betalningsutjämning (Bank for International Settlements, BIS) genomförde 2016 uppgick den dagliga omsättningen till nominellt värde inom handeln med OTC-valutainstrument och OTC-räntederivat i finansiella institut i Finland i april 2016 till i snitt 13,9 miljarder euro, av vilket valutatransaktionerna stod för 11,9 miljarder euro och räntederivattransaktionerna för 2,0 miljarder euro. På de globala derivatmarknaderna var motsvarande siffror 8 427 miljarder euro, av vilket den dagliga omsättningen inom valutahandeln stod för 5 745 miljarder euro och räntederivaten för 2 680 miljarder euro.  

Utöver valuta- och räntederivat är råvaruderivat ett allmänt derivatslag, som företag använder för att skydda sin affärsverksamhet mot fluktuationer i priset på viktiga råvaror eller mot problem med tillgången. Samlad information om volymerna för råvaruderivat finns inte tillgänglig. Marknaderna för råvaruderivat är fördelade enligt olika underliggande instrument, varför råvaruderivaten är en mycket heterogen kategori. Dessutom beskrivs deras positionsstorleksklass i regel genom underliggande instrument, inte som värde i euro. Positioner i elderivat beskrivs till exempel som terawattimmar (TWh) och positioner i oljederivat som barrel. I Finland hör elderivat till de mest använda råvaruderivaten. Handel med elderivat bedrivs i regel på handelsplatser medan handel med mer sällsynta underliggande instrument, till exempel någon annan råvara, vanligen bedrivs utanför handelsplatser. Marknaden för råvaruderivat är mindre än valuta- och derivatmarknaden i Finland. 

Sektorstrukturerna hos motparter inom derivatinstrumentsektorerna skiljer sig från varandra. Enligt Esmas rapport 2015 har till exempel 96 procent av derivatkontrakten vid räntederivattransaktioner i EU-området ingåtts enligt nominellt värde mellan två finansiella motparter. Motsvarande siffra för valutaderivat är 88 procent. Råvaruderivatsektorn skiljer sig till strukturen från de ovannämnda, eftersom 59 procent av derivatkontrakten har ingåtts mellan en icke-finansiell motpart och en finansiell motpart. Endast 35 procent av råvaruderivatkontrakten har ingåtts mellan finansiella motparter. Råvaruderivat är dock till det nominella värdet en mycket liten del av derivatmarknaderna, och 94 procent av alla derivatkontrakt ingås mellan två finansiella motparter. 

Vid valutatransaktioner var motpart till finansiella institut i Finland en finsk motpart i 14 procent av transaktionerna och en utländsk motpart i 86 procent. I största delen av valutatransaktionerna, där båda motparterna var finska, var motparten till ett finskt finansiellt institut en icke-finansiell motpart. Företag som är verksamma på globala marknader skyddar sig vanligen mot valutakursfluktuationer genom valutaderivat.  

Enligt bedömningen motsvarar konsekvenserna av ändringsförslaget för den finska marknaden kommissionens konsekvensbedömningar. I Finland är motparterna på derivatmarknaden små, med undantag av några kreditinstitut och arbetspensionsbolag. Därför ingår många finska icke-finansiella motparter i kategorin ”liten icke-finansiell motpart” i lagstiftningsförslaget och befrias på så sätt från clearingkravet. Detta innebär kostnadsbesparingar för företaget och minskar behovet av att rekrytera intern finansieringsexpertis.  

6  Rättslig grund och subsidiaritetsprincipen

Förslagets rättsliga grund är artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). 

Enligt subsidiaritetsprincipen (artikel 5.3 i EUF-fördraget) ska åtgärder vidtas på EU-nivå endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. När enhetliga regler fastställs för skyldigheten att rapportera OTC-derivat i hela unionens område genom förordning, kan motsvarande mål inte uppnås i tillräcklig utsträckning genom EU-medlemsstaternas nationella lagstiftning. De föreslagna förordningarna har inte ansetts stå i strid med subsidiaritetsprincipen. 

7  Andra medlemsländers ståndpunkter

Diskussioner i rådets arbetsgrupp kommer att inledas och därför är andra medlemsstaters officiella ståndpunkter ännu inte kända.  

8  Behandling av förslaget inom Europeiska unionen och nationellt

I juni 2017 inleds behandling av förslaget i rådets arbetsgrupp. 

Vid Europaparlamentet är det ansvariga utskottet utskottet för ekonomi och valutafrågor (ECON). Europaparlamentet har inte ännu behandlat förslagen för förordningen. 

Förslaget till förordning och utkastet till statsrådets skrivelse som hänför sig till den har varit ute på remiss i ett skriftligt förfarande i sektionen för finansiella tjänster och kapitalrörelser (sektion 10). Dessutom har det centrala innehållet i förslaget till förordning behandlats tillsammans med Social- och hälsovårdsministeriet, Arbets- och näringsministeriet, Finansinspektionen, Finlands Bank, Finans Finland rf, Finlands Näringsliv, OP-gruppen och Finsk Energiindustri rf.  

9  Ålands behörighet

Ärendet omfattas av rikets lagstiftningsbehörighet enligt 5 kap. 27 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991). 

10  Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet anser att de ursprungliga målen för Emirförordningen att öka transparensen på derivatmarknaderna och användningen av central clearing är viktiga. Med tanke på transparens och fortsatt stabilitet på den finansiella marknaden samt strävan att minska systemrisken är det viktigt att OTC-derivat regleras på ett tillräckligt sätt. När clearingkravet och rapporteringsskyldigheten i fråga om OTC-derivat förenklas, är det viktigt att försäkra sig om att målen för reglerna fortfarande kan uppnås.  

Å andra sidan ska reglerna vara proportionella så att motparter i OTC-derivatkontrakt inte lockas av att stanna utanför central clearing genom att behålla positioner under clearingtrösklarna på ett konstgjort sätt eller av att helt underlåta ingå derivatavtal som skyddar affärsverksamheten. Om den allmänna skyddsnivån sänks eller antalet derivatkontrakt som ska clearas via en central motpart minskas, skulle det kunna leda till instabilitet och systemrisk på den finansiella marknaden. 

På OTC-derivatmarknaderna är det viktigt att säkerställa att reglerna gäller olika motparter på ett jämlikt och proportionellt sätt. Vid bedömning av systemrisken står de stora finansiella motparterna i en annan ställning än de små finansiella motparterna och de icke-finansiella motparterna. Dessutom kan det vara svårt för en liten aktör att bli en central motparts clearingmedlem (direkt tillgång) eller i vissa situationer till och med en clearingmedlems kund (indirekt tillgång). När aktören i en sådan situation undantas från clearingkravet motsvarar det bättre det praktiska marknadsläget. Statsrådet ger sitt stöd för att små finansiella motparter undantas från clearingkravet, eftersom betydelsen av deras OTC-derivat är liten med tanke på systemrisken.  

Statsrådet stöder förslaget till att göra rapporteringen enklare, mer effektiv och mer konsekvent mellan marknadsdeltagare. Statsrådet stöder ändringsförslaget enligt vilket finansiella motparter ska ha det huvudsakliga ansvaret för rapporteringen. I en enkel rapportering rapporterar en finansiell motpart OTC-derivatkontrakt som denne har ingått med en icke-finansiell aktör för båda parternas räkning. Statsrådet anser att ändringen av enpartsrapporteringen av centrala motparter när det gäller derivat som är föremål för offentlig handel är motiverad. Statsrådet stöder också förslaget enligt vilket skyldigheten att rapportera historieuppgifter ska slopas. 

Förslaget bidrar till att minska den administrativa bördan för icke-finansiella motparter. För närvarande tillhandahåller de finansiella motparterna icke-finansiella motparter rapportering som tjänst där användarna av tjänsten, det vill säga de icke-finansiella motparterna, alltid i sista hand är ansvariga för att uppgifterna är korrekta. För finansiella motparter innebär ändringen på så sätt ett strängare ansvar för att uppgifterna är korrekta och lämnas i tid. De ändrade ansvarsreglerna kan förmodligen medföra press på finansiella motparter att förnya OTC-derivatkontrakten med sina kunder, vilket ska beaktas i tillräcklig utsträckning i tidsschemat för tillämpning av de nya reglerna.  

Statsrådet stöder förslaget gällande tillgången för tredjeländers behöriga myndigheter till information hos transaktionsregister, eftersom detta kan förbättra harmoniseringen och tillämpningen av inrapporterade uppgifter samt kvaliteten på data och transparensen. Statsrådet fäster uppmärksamhet vid att noggranna dataskyddskrav samt tystnadsplikt ska garanteras vid informationsutbyte mellan transaktionsregister eller i tillgången till information. För att säkerställa myndigheternas tillgång till information och för att garantera en effektiv tillsyn är det dock motiverat att inrapporterade uppgifter om derivatkontrakt i centraliserade transaktionsregister är omfattande, överförbara och tillgängliga även för myndigheterna i tredjeländer.  

Dessutom anser statsrådet att det är viktigt att de behöriga myndigheterna i medlemsländerna har en tillräcklig tillgång till information om verksamheten hos tredjeländers centrala motparter, de derivat som ska clearas av dessa centrala motparter och dessa motparters clearingmedlemmar. Genom tillsynssamarbete mellan myndigheterna säkerställs en stabil verksamhet på den finansiella marknaden och investerarskyddet vid eventuella störningar.  

I förslaget ingår kommissionens befogenhet att anta delegerade akter och genomförandeakter. Till de delar befogenheterna till karaktären gäller tekniska regler är befogenheterna enligt statsrådets bedömning godtagbara. När det gäller clearingtrösklarna för clearingkrav på OTC-derivat är de delegerade befogenheterna för kommissionen dock de facto till det materiella innehållet bestämmelser av stor betydelse. Därför anser statsrådet att det är viktigt att det materiella innehållet i de bestämmelser som har delegerats till kommissionen behandlas i förhandlingarna om ändring av Emirförordningen på ett tillräckligt sätt så att en bedömning av den materiella betydelsen ska vara möjlig. Genom en tillräcklig behandling av förslagen till regler på lägre nivå säkerställs att regelverket gäller motparterna i OTC-derivatkontrakt på ett proportionellt sätt.