1
Bakgrund och avtalets syfte
År 2014 gav EU:s råd Europeiska kommissionen i uppdrag att förhandla fram ett avtal om en institutionell ram som skulle införa institutionella bestämmelser i befintliga och framtida avtal mellan EU och Schweiz som rör den inre marknaden.
I november 2018 färdigställde Europeiska kommissionen och Schweiz ett utkast till avtal om en institutionell ram, men förhandlingarna fortsatte i fråga om flera frågor. I maj 2021 avslutade dock Schweiz ensidigt förhandlingarna om ett avtal om en institutionell ram.
I februari 2022 lade det schweiziska förbundsrådet fram en alternativ väg framåt, bestående av ett brett åtgärdspaket för de bilaterala förbindelserna mellan EU och Schweiz. Detta innefattade också en ny strategi för de institutionella aspekterna. Dessa institutionella aspekter skulle inkluderas i varje bilateralt avtal som rör den inre marknaden och inte samlas i ett övergripande avtal. Europeiska kommissionen och Schweiz förde sonderande samtal för att avgöra om båda sidor skulle kunna återuppta förhandlingarna på grundval av detta. Mot bakgrund av resultatet av de sonderande samtalen och med utgångspunkt i mandatet från 2014 för ett avtal om en institutionell ram samt tidigare mandat för avtal om el, hälsa och livsmedelssäkerhet och Schweiz deltagande i Europeiska unionens rymdprogrambyrå och järnvägsbyrå föreslog kommissionen att förhandlingarna återupptas, utifrån ett brett åtgärdspaket.
Den 20 december 2023 antog kommissionen en rekommendation (COM(2023) 798 final) till rådets beslut om att bemyndiga kommissionen att på Europeiska unionens vägnar inleda förhandlingar mellan Europeiska unionen och Schweiziska edsförbundet om institutionella lösningar för avtal mellan EU och Schweiz som rör den inre marknaden, om avtal som utgör grunden för Schweiz permanenta bidrag till unionens sammanhållning och för Schweiz associering till unionsprogram. Den 12 mars beslutade rådet att förhandlingar inleds.
Förhandlingarna startade officiellt den 18 mars 2024, och de grundar sig på den gemensamma överenskommelse (Common Understanding concluding the exploratory talks on the bilateral EU-Switzerland relationship) som togs fram i december 2023 utifrån sonderingssamtalen. Enligt kommissionen är målet att ta fram ett tydligt åtgärdspaket, att slutföra förhandlingarna före utgången av 2024 och att lägga fram hela paketet för medlemsländerna/rådet före sommaren 2025.
2
Förslagets huvudsakliga innehåll
Det breda åtgärdspaketet omfattar följande:
- befintliga avtal (undertecknade redan 21.6.1999): avtalet om luftfart Agreement on Air Transport, avtalet om landtransporter Areement on the Carriage of Goods and Passengers by Rail and Road (Agreement on Land Transport), avtalet om fri rörlighet för personer och utstationerade arbetstagare Agreement on the Free Movement of Persons, ömsesidigt erkännande i samband med bedömning av överensstämmelse MRA Agreement on Mutual Recognition in Relation to Conformity Assessment, avtalet om handel med jordbruksprodukter Agreement on Trade in Agricultural Products och institutionella bestämmelser som ska inkluderas i framtida avtal som rör den inre marknaden och som gäller en dynamisk anpassning till unionens regelverk, enhetlig tolkning och tillämpning samt tvistlösning,
- bestämmelser om statligt stöd att inkludera i befintliga och framtida avtal som rör den inre marknaden,
- nya avtal om el och hälsa samt ett uppdaterat och utvidgat avtal om livsmedelssäkerhet,
- ett avtal som gör det möjligt för Schweiz att delta i unionsprogram,
- ett avtal som gör det möjligt för Schweiz att delta i Europeiska unionens rymdprogrambyrå,
- ett avtal som säkerställer Schweiz permanenta ekonomiska bidrag för att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna i Europeiska unionen,
- andra delar, såsom Schweiz ekonomiska bidrag för tillgång till och användning av informationssystem.
Schweiz fortsatta deltagande i den inre marknaden och en eventuell utvidgning av deltagandet förutsätter att de regler som är tillämpliga på förbindelserna med Schweiz på de områden som omfattas av avtalen är desamma som de som tillämpas på den inre marknaden och att deras tolkning och tillämpning inte kan skilja sig åt.
För enhetlighet krävs dessutom att befintlig och framtida unionslagstiftning på de områden som omfattas av dessa avtal införlivas i avtalen när de antas eller utvecklas eller förändras. Ett förfarande för införlivande, inklusive en maximal tidsfrist för genomförandet, föreskrivs för detta ändamål. En oberoende skiljedomstol ska också inrättas för att lösa tvister. Skiljedomstolen ska hänskjuta en fråga till Europeiska unionens domstol för ett bindande beslut, om tillämpningen av bestämmelserna i avtalen inbegriper unionsrättsliga begrepp, inbegripet eventuella undantag och skyddsåtgärder.
Dessutom ska granskningen av statligt stöd i Schweiz grunda sig på materiella och formella regler som är likvärdiga med dem som tillämpas inom EU. Avtalet fastställer de allmänna villkoren för Schweiz deltagande i unionsprogrammen. Mot bakgrund av Schweiz deltagande i EU:s inre marknad och för att främja en kontinuerlig och balanserad förstärkning av de ekonomiska och sociala förbindelserna dem emellan inrättar EU och Schweiz en ny rättsligt bindande mekanism som möjliggör ett regelbundet, ömsesidigt överenskommet och rättvist finansiellt bidrag från Schweiz för att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan deras regioner.
Förhandlingar förs om följande:
2.1
Institutionella frågor
Identiska institutionella bestämmelser ska inkluderas i alla befintliga och framtida avtal mellan EU och Schweiz som rör den inre marknaden för att underlätta en samordnad och konsekvent förvaltning av avtalen. Dessa institutionella bestämmelser ska införas särskilt i följande befintliga avtal: avtalet om fri rörlighet för personer, avtalet om luftfart, avtalet om gods- och persontransporter på väg och järnväg, avtalet om ömsesidigt erkännande i samband med bedömning av överensstämmelse och avtalet om handel med jordbruksprodukter. De institutionella bestämmelserna ska också inkluderas i framtida avtal om el och livsmedelssäkerhet. Dessutom ska de tillämpas på motsvarande sätt i ett framtida hälsoavtal, om detta föreskriver att Schweiz ska delta i EU:s mekanismer och nätverk.
2.2
Statliga stöd
I avtalet anges som mål att säkerställa lika konkurrensvillkor för företagen i Schweiz och EU. De statsstödsregler som tillämpas i EU:s medlemsstater och Schweiz ska inkluderas i de bilaterala avtalen inom de områden där Schweiz deltar i EU:s inre marknad, det vill säga luftfarten och landtransporterna. Granskningen av statliga stöd ska grunda sig på materiella och formella regler som är likvärdiga med dem som tillämpas inom EU. För detta ändamål ska Schweiz och EU inrätta eller upprätthålla egna tillsynsförfaranden. Schweiz ska införa egna förfaranden för att säkerställa transparens, vilket innebär förhandsbedömning (ex ante) av en oberoende myndighet. Reglerna för statligt stöd ska också inkluderas i de framtida nya avtalen om den inre marknaden.
2.3
Fri rörlighet för personer och utstationerade arbetstagare
Det nuvarande FMOPA-avtalet mellan EU och Schweiz (fri rörlighet för personer, 21.6.1999) anpassas för att möjliggöra Schweiz dynamiska anpassning av både befintlig och framtida EU-lagstiftning om fri rörlighet. Ändringarna får inte leda till en minskning av EU-medborgarnas och de schweiziska medborgarnas nuvarande friheter. Dessutom stärker Schweiz och EU sitt gemensamma mål att förebygga missbruk av rättigheter och agerar tillsammans mot missbruk av rättigheter, särskilt när det gäller tillgång till social trygghet (hänvisning till Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG enligt artikel 35).
Med hänsyn till särskilda omständigheter i vissa sektorsspecifika anpassningar som berör riktlinjerna i direktiv 2004/38/EG och förordning 2019/1157 och som grundar sig på principen om ömsesidighet och icke-diskriminering av EU-medborgare ska de undantag som nämns nedan tillämpas.
Schweiz och EU:s medlemsländers skyldigheter enligt FMOPA-avtalet ska kvarstå i fråga om begränsningarna i rättigheterna för medborgarna i dessa länder att resa in i och rätten att bo i något av dessa länder med hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet. När det gäller dessa bestämmelser ska man inte tillämpa bestämmelserna i kapitel VI i direktiv 2004/38/EG, som går utöver dessa skyldigheter (förstärkt skydd mot utvisning; artikel 28.2 och 28.3 inkl. domstolspraxis). När det gäller utvisningar (artikel 33.2 i direktivet) ska Schweiz och EU i stället för att tillämpa de förfaranden som nämns i denna artikel kunna säkerställa att utvisningar genomförs i enlighet med kraven i FMPOA. Schweiz har ensidigt meddelat att man med detta undantag skulle kunna tillämpa direktiv 2004/38/EG utan att ändra Schweiziska edsförbundets konstitution.
Kommissionen och Schweiz delar den uppfattningen att Schweiz och EU:s medlemsstater kan besluta att bevilja permanent uppehållsrätt i enlighet med artikel 16 i direktiv 2004/38/EG endast till EU-medborgare och schweiziska medborgare som har bott lagligt i destinationslandet i sammanlagt fem år som arbetstagare eller egenföretagare inkl. de som behåller statusen enligt direktivet som familjemedlemmar till sådana personer. Vilka bestämmelser som kommer i fråga beror på hur tidsperioderna i landet beräknas, inklusive hur avbrott beaktas. Kommissionens förslag om att man inte ska ta hänsyn till perioder på sex månader eller mer under vilka en person varit helt beroende av socialt stöd har diskuterats.
Kommissionen och Schweiz anser att Schweiz kan besluta att utfärda identitetskort som inte uppfyller kraven i artikel 3.5 i förordning 2019/1157. Enligt förslaget ska schweiziska medborgare inte kunna använda sådana kort i samband med fri rörlighet, och korten bör vara visuellt särskiljbara från identitetskort som överensstämmer med bestämmelserna i förordningen. Om korten ska det även utfärdas andra bestämmelser, inklusive om ikraftträdandet.
2.3.1
Skyddsmekanismer
Kommissionen och Schweiz är överens om att EU-medborgare och schweiziska medborgare inte bör bli en orimlig börda för de sociala stödsystemen i Schweiz eller EU:s medlemsländer. Av denna anledning har det diskuterats att Schweiz och EU-länderna under de tre första månaderna som en person bor i landet i fråga ska kunna neka hen tillträde till sociala stöd, om hen inte är arbetstagare eller egenföretagare eller har behållit ovan nämnda status inklusive hens familjemedlemmar, om ingen individuell bedömning av personens situation gjorts. Det ska också vara möjligt att förbjuda beviljande av socialhjälp till en ekonomiskt inaktiv person som inte uppfyller kravet på tillräckliga resurser för sig själv och sina familjemedlemmar. Likaså ska de som söker arbete första gången och de som inte uppfyller statusen som arbetstagare eller egenföretagare kunna nekas socialhjälp, om ingen individuell bedömning av personens situation har gjorts.
I enlighet med artiklarna 14 och 15 i direktiv 2004/38/EG ska Schweiz och EU:s medlemsländer kunna utvisa personer som inte längre uppfyller kraven för boende i landet. Detta gäller till exempel personer som inte längre har status som arbetstagare eller egenföretagare och som på grundval av andra bestämmelser i direktivet inte har de rättigheter som en i landet bosatt har. Dessutom kommer det antagligen att föreskrivas om möjligheten att återfå sin status och om rättigheter och skyldigheter att stanna i landet för en person som blivit arbetslös.
Avtalet ska inte begränsa tillämpningen av proportionerliga och icke-diskriminerande administrativa skyldigheter avseende arbetsgivares anmälningar till myndigheterna om anställningar. I fråga om detta har den schweiziska processen för anmälan för arbetsrelaterade korttidsvistelser i landet diskuterats, en process vars syfte är att göra det möjligt för myndigheterna att utföra en effektiv arbetsmarknadskontroll. Schweiz har meddelat att det vid behov kommer att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att egenföretagare inte kringgår dessa regler.
2.3.2
Utstationerade arbetstagare
Kommissionen och Schweiz delar uppfattningen att en icke-diskriminerande och proportionerlig tillsyn är nödvändig för att säkerställa att friheten att erbjuda tjänster och en korrekt och effektiv tillämpning av reglerna för att skydda arbetstagare i syfte att förhindra missbruk och kringgående av regler förverkligas.
Det gemensamma målet är att tillämpa principen "lika lön för lika arbete på samma arbetsplats". Schweiz och EU vill garantera en proportionerlig och tillräcklig nivå på skyddet av arbetstagarna. Schweiz ska inom tre år införliva bestämmelserna i direktiv 96/71/EG om utstationerade arbetstagare, i deras reviderade form i direktiv 2018/957 och direktiv 2014/67 om tillämpning av direktiv 96/71/EG. Dessutom ska Schweiz inom tre år inkluderas i EU:s informationssystem för den inre marknaden (IMI, Internal Market Information System). Schweiz och EU:s tillsynssystem ska vara lämpliga, effektiva och icke-diskriminerande. Avtalet kommer antagligen att innehålla mer detaljerade bestämmelser om Schweiz eventuella undantag.
2.4
Flygfart och landtransporter
Omfattningen av det nuvarande avtalet om landtransporter (Agreement on Land Transport) ska inte ändras. För att säkerställa lika konkurrensvillkor på den inre marknaden ska de regler för statliga stöd som tillämpas i EU:s medlemsländer och Schweiz inkluderas i de befintliga avtalen om luftfart samt gods- och persontransporter på järnväg och väg. Det förväntas dock att vissa undantag kommer att införas i det nuvarande avtalet.
2.5
Sammanhållningspolitiken
Schweiz ska tillhandahålla ett gemensamt överenskommet och rimligt finansiellt stöd för att utjämna ekonomiska och sociala skillnader mellan EU:s regioner och Schweiz. Syftet med detta är att kontinuerligt och balanserat stärka de ekonomiska och sociala relationerna mellan regionerna. Den nya rättsligt bindande mekanismen ska vara klar i EU:s nästa fleråriga budgetram. Ett ytterligare finansiellt åtagande ska inkluderas i Schweiz första bidrag för att minska ekonomiska och sociala skillnader, och detta bidrag ska omfatta perioden mellan slutet av 2024 och den permanenta mekanismens ikraftträdande.
2.6
Unionens program
EU och Schweiz ska konsolidera och fördjupa sitt samarbete inom forskning och innovation, utbildning, praktik, ungdom (arbete), idrott och kultur samt andra områden av gemensamt intresse, vilket kommer att göra det möjligt för Schweiz att i framtiden delta mer systematiskt i EU-program. En rättslig ram skapas som gör det möjligt för Schweiz att delta i EU-program 2021–2027 och i synnerhet i forsknings- och innovationsprogram, programmet för ett digitalt Europa och Erasmus+. I fråga om detta kommer arbetet att starta genast som en del av det breda åtgärdspaketet mellan EU och Schweiz. Förhandlingar pågår också om det befintliga GNSS-avtalet mellan EU och Schweiz (Galileo och Egnos) och om Schweiz deltagande i Copernicuskomponenten i EU:s rymdprogram. Som ett övergångsarrangemang kan Schweiz delta i anbudsförfaranden som gäller Horisont Europa och Euratoms forsknings- och utbildningsprogram redan 2024. Övergångsarrangemanget kommer också att gälla år 2025, om avtalet om deltagande i EU-programmen blir klart innan dess. EU vill behålla rådets och parlamentets ensamrätt att bestämma när och vilka program som öppnas för tredjeländer.
2.7
Elbranschen (inga andra energiproblem)
Schweiz ska bli en del av EU:s inre elmarknad. Utvecklingen av elhandeln anses gynna båda parter, öka den sociala välfärden, säkerställa regional nätstabilitet och försörjningstrygghet samt underlätta övergången till ett nettonollsystem i Europa senast 2050. Detta inbegriper deltagande i EU:s handelsplattformar samt andra organ och processer som är relevanta för samordningen av regleringen och för tryggande av försörjningstryggheten och nätstabiliteten - i den mån det enligt EU-rätten är möjligt att anta nödvändiga, proportionerliga och icke-snedvridande nationella åtgärder för att hela tiden upprätthålla försörjningstryggheten, bl.a. genom nationella reserver. Avsikten är att avtalet ska möjliggöra nationella konsumentskyddsåtgärder. När det gäller statligt stöd ska kapitel 17 gälla, och förhandlingarna om statligt stöd ska vara inriktade på att försörjningstryggheten i Schweiz och EU alltid ska vara säkerställd.
2.8
Livsmedelssäkerhet och jordbruk
Det nya avtalet om livsmedelssäkerhet ska utvidga omfattningen av avtalet om handel med jordbruksprodukter så att avtalet gäller hela livsmedelskedjan och därmed skapar ett gemensamt livsmedelssäkerhetsområde för EU och Schweiz. Med hjälp av denna utvidgning harmoniserar Schweiz sin lagstiftning dynamiskt. Samtidigt ska landet ges möjlighet att förhandla fram undantag som inte leder till lägre standarder, särskilt när det gäller djurskydd och ny teknik inom livsmedelsproduktion. Befintliga undantag ska behållas. Det är väsentligt för EU att EU får fastställa kriterierna för undantagen. Undantag får inte hindra EU-produkter från att komma in på den schweiziska marknaden. Genom samarbetet förbättras också konsumentskyddet, och tillträdet till marknaderna underlättas då de icke-tariffära handelshindren minskas. Målet med reformen är inte att harmonisera jordbrukspolitiken.
2.9
Hälsa
EU och Schweiz anser att det nya bilaterala hälsoavtalet bör ge en tydlig och stark rättslig ram inom hälsosektorn. Avtalet stärker det samarbete som görs för att främja folkhälsan i EU och Schweiz, särskilt inom området hälsosäkerhet. Under vissa förutsättningar ska avtalet tillåta Schweiz att delta i alla relevanta EU:s mekanismer och nätverk, särskilt hälsosäkerhetsmekanismer, EU:s smittskyddsmyndighet (ECDC) och EU:s fleråriga hälsoprogram, samtidigt som rättigheterna och skyldigheterna i relevanta EU-rättsakter, inklusive rättsakter om finansiering, ska beaktas. Kommissionen och Schweiz är redo att undersöka möjligheten att i framtiden utöka sitt samarbete om andra aspekter av EU:s hälsopolitik.
I förhandlingarna behandlas också det ömsesidiga erkännandet (MRA) i samband med bedömning av överensstämmelse.
Kommissionens mål är fortfarande att förhandlingarna ska slutföras inom ramen för sitt mandat senast i december. I detta skede har kommissionen inte distribuerat de framförhandlade texterna till medlemsländerna för kännedom. Kommissionen har meddelat att dess mål är att hela paketet läggs fram för medlemsländerna/rådet före sommaren 2025. Enligt kommissionen måste paketet vara balanserat och avspegla EU:s intressen.
Även om förhandlingarna slutförs under innevarande år kommer det att dröja innan hela processen är slutförd, eftersom det bedöms att behandlingen av avtalet i det schweiziska parlamentets båda kamrar kommer att ta flera år. Efter detta ordnas en folkomröstning i Schweiz, och avtalet kan träda i kraft först efter att det godkänts i folkomröstningen. Paketet ska träda i kraft 2027.
3
Avtalets rättsliga grund
Avtalen förhandlas fram på unionens vägnar i ett förfarande enligt artikel 218 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
Som materiell rättslig grund för rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om avtalen användes EUF-fördragets artikel 217, enligt vilken unionen med ett eller flera tredjeländer eller en eller flera internationella organisationer får ingå avtal som innebär en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden. Det slutgiltiga beslutet om den materiella rättsliga grunden fattas efter att avtalen har förhandlats fram och på basis av deras innehåll.
Om artikel 217 i EUF-fördraget används som materiell rättslig grund, fattar rådet besluten om undertecknande och ingående av avtalet på unionens vägnar med enhällighet i enlighet med artikel 218.8 i EUF-fördraget.
Rådets beslut om undertecknande av avtalet kräver inte samråd med eller godkännande av Europaparlamentet. Rådets beslut om ingående av avtalet kräver dock parlamentets godkännande i enlighet med EUF-fördragets artikel 218.6 a i. Parlamentet informeras om saken i alla skeden av förfarandet enligt artikel 218.10 i EUF-fördraget.
Dessutom ska artikel 101 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen tillämpas på de frågor som omfattas av Euratomfördraget. Enligt denna artikel kan gemenskapen inom ramen för sin kompetens träffa avtal med tredjeland, internationella organisationer eller medborgare i tredjeland.
4
Avtalets konsekvenser
Tack vare den ekonomiska konvergensen, minskningen av handelshindren och det ökade samarbetet bedöms avtalet ha positiva ekonomiska konsekvenser för Finland. Avtalet bidrar dessutom till att Finlands relationer med Schweiz förstärks.
Om avtalspaketet godkänns har det konsekvenser för relationerna mellan EU och Schweiz. Det kommer att möjliggöra en ännu djupare integrering av den schweiziska ekonomin i EU:s inre marknad. Enligt kommissionen har några av de avtal som EU planerar konsekvenser för EU:s budget. Detta gäller till exempel avtalet om associering av Schweiz till Horisont Europa, Euratoms forsknings- och utbildningsprogram, verksamheten inom det europeiska gemensamma företaget för Iter och utveckling av fusionsenergi, programmet för ett digitalt Europa och Erasmus+ samt Schweiz deltagande i Copernicuskomponenten i EU:s rymdprogram. Det föreslagna avtalet fastställer rättvisa och balanserade villkor för Schweiz ekonomiska bidrag till de unionsprogram i vilka landet deltar genom avtalet. Även de allmänna administrativa kostnaderna för förvaltningen av dessa program beaktas. Avtalet ska innehålla en ömsesidighetsklausul som säkerställer att rättsliga enheter som är etablerade i unionen i möjligaste mån har tillträde till Schweiz motsvarande forsknings- och innovationsprogram, i enlighet med villkoren i Schweiz nationella lagstiftning.
EU:s budget påverkas även av de avtal som fastställer en mekanism för Schweiz ekonomiska bidrag till kostnaderna för utveckling, drift och underhåll av alla EU-informationssystem som Schweiz har tillgång till. Det ska också vidtas åtgärder som gäller Schweiz bidrag till kostnaderna för de unionsbyråer och unionsorgan som landet deltar i genom avtalet. De exakta budgetkonsekvenserna beror på förhandlingsresultatet.