Motivering

Allmänt och de viktigaste slutsatserna

Utskottet behandlar utrikesministeriets förvaltningsområde företrädesvis utifrån statsrådets redogörelse om ramarna för statsfinanserna 2012—2015 (rambeslutet). Fram till 2015 ökar utgiftsramen till 1,296 miljarder euro, vilket är ca 3 procent av utgifterna inom hela statsförvaltningen. Jämfört med den tidigare ramen rör sig nedskärningarna fram till ramperiodens slut 2015 kring 140 miljoner euro; på omkostnadssidan handlar det om ca 10 miljoner euro årligen. Utrikesministeriets budgetförslag för 2012 slutar på 1,283 miljarder euro och innebär en ökning med en procent från året innan. Mer än hälften av ministeriets omkostnader utgörs av beskickningarnas nettoutgifter. Förändringarna i den internationella miljön, bland annat utökad medborgarservice (45 000 fall årligen), tilltagande säkerhetsrisker och moderniseringar av telekommunikationerna, ökar kostnadstrycket ytterligare.

I regeringsprogrammet står det att Finlands beskickningar i utlandet bildar ett globalt täckande nätverk av verksamhetsställen och att regeringen vill säkerställa deras verksamhetsförutsättningar. Eftersom det ekonomiska läget är svårt och hållbarhetsgapet behöver täppas till är det klart att också utrikesförvaltningen måste spara genom att anpassa sin verksamhet och rationalisera sina strukturer. På utrikesministeriet har man satt i gång med spar- och anpassningsåtgärder. Det är viktigt att arbetet fortsätter och att man tittar på exempelvis beskickningsnätet, personalresurserna och rutinerna och moderniserar dem efter behov och prioriteter, menar utskottet. Stora nedskärningar uppges vara att vänta i utrikesministeriets verksamhet och strukturer, såvida riksdagen inte beslutar öka ministeriets anslag. Nedskärningarna skulle leda till en storskalig nedkrympning av beskickningsnätet och göra det svårt för utrikesförvaltningen att sköta sina kärnuppgifter.

Utrikesutskottet uttrycker sin djupa oro för hur alla nedskärningar inom utrikesministeriets förvaltningsområde kommer att påverka utrikesförvaltningens kärnuppgifter. De kraftiga nedskärningarna i beskickningsnätet (ca 15 procent) i kombination med reduceringarna för krishantering och utvecklingssamarbete får vittgående politiska och ekonomiska konsekvenser. Sparåtgärderna försämrar Finlands internationella funktionskapacitet och påverkansmöjligheter. Utrikesutskottet föreslår att nedskärningarna inte genomförs fullt ut för utrikesförvaltningens del. Enligt uppgift behövs det ett extra årligt anslag på ca 10 miljoner euro för att beskickningsnätet och verksamheten inte ska behöva inskränkas radikalt. Också framöver kommer adekvata anslag med rätta att avsättas för att stärka biståndsförvaltningen. Trots det uppges nedskärningstrycket kvarstå. Utskottet föreslår att utrikesministeriets anslag höjs med 6 miljoner euro årligen för att ministeriet inte ska behöva skära i beskickningsnätet med konsekvenser för kärnfunktionerna. Utskottet förväntar sig snabba resultat av Finlandshuskonceptet inte minst ur kostnadseffektivitetssynpunkt. På grund av det strama ekonomiska läget förutsätter utskottet att utrikesministeriet fortsätter undersöka kostnadseffektiviteten inom sitt förvaltningsområde, inbegripet kostnaderna för beskickningsnätet, och lägger upp en handlingsplan för att förbättra kostnadseffektiviteten. Handlingsplanen bör föreläggas riksdagen före utgången av 2012.

Detaljmotivering

Utrikes- och säkerhetspolitiken måste kunna genomföras

Enligt skrivningen i regeringsprogrammet baserar sig Finlands säkerhet, välstånd och förutsättningar för framgång på ett övergripande samarbete med andra stater och internationella aktörer. Politiken bygger på goda bilaterala förbindelser och effektivt multilateralt samarbete. De finländska beskickningarna är centrala aktörer i utrikes- och säkerhetspolitiken. I vår globala värld finns det ingen anledning att markant försvåra för beskickningarna.

Anslagsnedskärningarna i rambeslutet skulle enligt uppgift i värsta fall leda till att 15 beskickningar måste stängas. Kalkyler indikerar att nedskärningar i beskickningsnätet genererar en direkt årlig besparing på ca 6 miljoner euro fram till ramperiodens slut. De direkta besparingarna kan emellertid inte ses isolerade, eftersom trycket på att stänga beskickningar delvis har sina rötter i en lång period av stigande kostnader. Bedömare, som räknar med kostnadstrycket i framtiden, anser att ett tilläggsanslag på ca 10 miljoner euro räcker för att beskickningar inte ska behöva stängas i större skala och neddragningar göras inom utrikesförvaltningen. Att anslagen för att stärka utvecklingssamarbetet är bundna till ett spikat maxantal årsverken bidrar enligt utskottet inte till en effektiv och flexibel användning av de personella resurserna i en tid då spartrycket skärps.

Det skulle bli avsevärt svårare för Finland att driva sin utrikespolitik om stora ingrepp görs i beskickningsnätet. Utskottet understryker att resursallokeringen hos staten måste ske med hänsyn till målen för vår utrikes- och säkerhetspolitik. De besparingar som en eventuell stängning av beskickningar ger måste ställas i relation till å ena sidan Finlands övergripande intressen och de långsiktiga målen för vår utrikespolitik och å andra sidan de oåterkalleliga politiska och ekonomiska följder stängningen får. När en beskickning stängs påverkas det politiska eller ekonomiska samarbetet med det berörda landet alltid negativt. Utskottet bedömer att den samlade effekten av de föreslagna besparingarna blir stor. Det finns risk för att en av våra ambitioner på kort sikt, att bli medlem i FN:s säkerhetsråd perioden 2013—2014, går om intet.

Utrikesministeriets insatser, särskilt för att främja exporten, är av avgörande betydelse för att våra företag och vår handel ska kunna växa sig starkare. Utskottet bedömer att det blir svårt att genomföra det program för Finlands ekonomiska yttre förbindelser som regeringen utfäst sig att upprätta om beskickningar stängs.

Europeiska avdelningen för yttre åtgärder kan inte anlitas för att driva politiska och kommersiella intressen nationel#60; exempelvis kan medborgarservicen inte skötas den vägen. Enligt information bedrivs nordiskt beskickningssamarbete på 13 ställen just nu. Det arbetet är viktigt men lär inte ha ökat kostnadseffektiviteten särskilt mycket. Utskottet tycker att de framväxande samarbetsformerna är bra men anser att de inte kan motivera en nedskärning av utrikesministeriets resurser.

Både regeringsprogrammet och budgeten nämner att utvärderingen och utvecklingen av beskickningsnätet ska fortsätta. Vissa av Finlands internationella funktioner (bl.a. FinPro, FinNode, Finlands kultur- och vetenskapsinstitut, migrationsverksamheten) ska enligt planerna koncentreras utifrån ett Finlandshuskoncept. Detta är rätt och riktigt, menar utskottet. Samarbetet med andra förvaltningar måste intensifieras, men dessutom bör man fördomsfritt diskutera behövliga strukturella reformer av befogenheterna på ambassaderna. Revirkonflikter, som delvis uppges vara orsaken till det bristande samarbetet, duger inte som förklaring till att samarbetet inte ger resultat. I dagens ekonomiska läge är detta ett totalt ohållbart argument. Det övergripande syftet bör vara att ta hänsyn till hela samhället och använda statens resurser på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt. I bästa fall skapar Finlandshuskonceptet synergifördelar, löser konflikter mellan olika aktörer och ger Finland större synlighet och inflytande utomlands. Konceptet kunde täcka in alla finländska sammanslutningar och institut som får offentligt stöd.

Arbetsmetoderna inom närområdessamarbetet ses över och anslagen minskas med 8 miljoner euro jämfört med tidigare ramar fram till 2015. Utskottet menar att samarbetet kring Arktis, den nordliga dimensionen och Östersjön är en sektor där Finland och icke-statliga organisationer sitter inne med expertis och har påverkansmöjligheter i frågor som direkt påverkar vår miljö och vår framtid. Genom konsekvent samarbete har ryska och finska myndigheter och icke-statliga organisationer lyckats nå konkreta resultat bl.a. när det gäller avloppshantering. Det föreslagna sparbetinget försvårar arbetet bl.a. under det finländska ordförandeskapet i Östersjörådet (2013—2014) och Barents euroarktiska råd (2013—2015).

Utskottet förutsätter aktiva insatser från regeringens sida för att man med de begränsade anslagen för närområdessamarbete och med inkludering av icke-statliga organisationer i internationell samverkan i högsta möjliga grad ska kunna påverka särskilt i miljö- och kärnsäkerhetsfrågor.

Krishantering

Inom krishanteringen är det bara fredsförmedlingen som regeringen sätter full fokus på i de politiska riktlinjerna i rambeslutet, trots att anslagen inte är av den klass att det nödvändigtvis skulle ha behövts. Anslaget har krympts ned från utrikesministeriets förslag 1,0 miljoner euro till 400 000 euro per år. Från 2012 framåt blir man tvungen att dra ner på utgifterna för civil krishantering med nästan en miljon euro årligen, dvs. ca 5 procent.

Under utrikesministeriets huvudtitel har 17,352 miljoner euro avsatts för civil krishantering 2012 (kostnader för utsända experter). Under inrikesministeriets huvudtitel finns ett anslag på 1,695 miljoner euro för att stärka den nationella beredskapen. Av utgifterna för civil krishantering är minst 80 procent ODA-berättigade och kan klassas som utgifter för utvecklingssamarbete. För militär krishantering anslås totalt 123 miljoner euro (Utrikesministeriet/utgifter för underhåll 56,3 miljoner euro och försvarsministeriet/materiel- och förvaltningsutgifter samt utgifter för observatörsverksamhet 66,7 miljoner euro). Uppskattningsvis 640 personer är involverade i krishanteringsoperationer.

Utskottet understryker vikten av en övergripande krishantering och ett stramare grepp om den i det rådande ekonomiska läget. Utvecklingssamarbetet, det humanitära biståndet och krishanteringen har separata roller och ansvar, men de kompletterar varandra. Målet bör vara att öka deras samlade effekt. Utskottet ser med tillfredsställelse att regeringen står i beråd att på förslag från utskottet inrätta en stabiliseringsfond för att intensifiera samarbetet mellan militär och civil krishantering och att upprätta en strategi för att stödja sköra stater.

Utrikesutskottet har konsekvent lyft fram den civila krishanteringens växande betydelse inom den övergripande krishanteringen, senast i samband med den säkerhetspolitiska redogörelsen (UtUB 5/2009 rd). Anslagen i rambeslutet tillåter inte en betydande ökning av antalet experter så som det föreslogs i i 2009 års säkerhetspolitiska redogörelse. Kvantitativt motsvarar vår civila krishantering (ca 140 experter) inte längre det i den nationella strategin satta minimimålet 150 personer i och med att förhållandena blivit svårare och kostnaderna därmed stigit. Utskottet understöder inrikesministeriets ambitioner att göra den nationella beredskapen produktivare och effektivare.

Krishantering är ett viktigt säkerhets- och försvarspolitiskt verktyg för Finland för att främja säkerhet här hemma och stabilitet i konfliktområden i världen. För militär krishantering används huvudsakligen samma resurser som har avdelats för det nationella försvaret. Utrikesutskottet upprepar sin ståndpunkt (UtUB 5/2009 rd) att deltagandet i militär krishantering underlättar en utveckling av försvarsmaktens samverkanskapacitet och det nationella försvarets handlingskapacitet. Militär krishantering och upprätthållande av den nationella försvarskapaciteten är försvarsverksamheter som stöder varandra. Att kunna bidra till krisens lösning bör vara det främsta argumentet då Finland överväger att delta i en militär krishanteringsoperation. För verksamheten bör avsättas resurser som gör det möjligt för oss att nå våra säkerhetspolitiska mål.

Den nationella handlingsplanen för att genomföra resolution 1 325 om kvinnors deltagande i konfliktförebyggande och fredsfrämjande insatser kräver resurser inte minst för att stärka utbildningen för dem som reser ut i militära och civila krishanteringsuppdrag. Av experterna inom den civila krishanteringen är mer än 35 procent kvinnor. Inom den militära krishanteringen är kvinnornas andel 4 procent.

Utrikesutskottet ser det som ett viktigt säkerhetspolitiskt inslag att Finland aktivt medverkar i krishantering. I vilken omfattning medverkan sker bör bedömas som ett led i genomförandet av de utrikespolitiska strategierna. Utskottet understryker att vår medverkan i civil krishantering bör utökas målmedvetet. Det kräver bl.a. att vi satsar mer på att utveckla den nationella beredskapen.

Biståndspolitik

I såväl regeringsprogrammet som rambeslutet konstateras det att regeringens mål är att säkerställa en jämn anslagsutveckling för utvecklingssamarbetet inom vilken en anslagsnivå på 0,7 procent av bni kan uppnås och Finlands internationella åtaganden fullgöras. Målet finns inskrivet också i utrikesministeriets budgetförslag för 2012. I regeringens budgetproposition för 2012 talas ingenting om att säkerställa en jämn utveckling eller att fullgöra internationella åtaganden.

Enligt budgeten får utgifterna för utvecklingssamarbete uppgå till 1,124 miljarder euro 2012, vilket motsvarar ca 0,56 procent av bni. Finland placerar sig högt i en OECD-jämförelse, på plats åtta. Av våra traditionella referensländer har Danmark, Luxemburg, Nederländerna, Norge och Sverige passerat 0,7-procentsstrecket. För att utvecklingssamarbete ska kunna bedrivas i fortsättningen är det viktigt att anslaget för 2012 ökas absolut med ca 50 miljoner euro, låt vara att det ekonomiska läget är svårt. Utskottet understryker att ca 80 procent av påslaget (41,6 miljoner euro) ska användas för att fullgöra Finlands åtagande vid klimatkonferensen i Köpenhamn. Det är viktigt att i enlighet med regeringsprogrammet öka de icke-statliga organisationernas andel i utvecklingssamarbetet 2012.

Enligt rambeslutet kommer anslagen att frysas på 2012 års nivå 2013—2014. År 2015 är det tänkt att anslagen ska ökas med 21 miljoner euro. Detta leder, som det konstateras i rambeslutet, till att utvecklingssamarbetets andel av bni sjunker, men att meningen är att efter 2013 använda en del av inkomsterna från auktioneringen av utsläppsrätter till klimatfinansering och utvecklingssamarbete. En kalkylmässig bedömning ger vid handen att det behövs en mycket generös engångshöjning för att regeringsprogrammets mål på 0,7 procent ska nås 2015. Att så sker anses vara högst osannolikt.

Utskottet hänvisar till vad det tidigare sagt om vikten av att öka klimatanslaget och understryker att en betryggande klimatfinansiering kräver källor av många slag, inbegripet innovativa finansieringsmekanismer och finansieringsmodeller.

Att främja partnerskap mellan offentlig och privat sektor och det civila samhället är enligt utskottet ett viktigt biståndspolitiskt instrument. Privat sektors medverkan i utvecklingssamarbetet bör stärkas både i Finland och i utvecklingsländerna. Höjningen av aktiekapitalet i Finnfund föreslås bli minskat med ca 33 procent 2012. Det rör sig om en summa på 10 miljoner euro. Utskottet har i sina tidigare ställningstaganden pläderat för en höjning av aktiekapitalet och ogillar därför den föreslagna minskningen. Enligt inkommen utredning kan rambeslutet göra det svårt att genomföra prioriteringarna i det biståndspolitiska program som håller på att tas fram (ungdomssysselsättning, mänskliga rättigheter, demokrati) inte minst i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Rambeslutet kan också leda till att redan ingångna utfästelser inte kan uppfyllas fullt ut.

Utskottet vill påpeka att man med anslagen för utvecklingssamarbete i praktiken också stöder det finska beskickningsnätets geografiska täckning och verksamhet genom ett s.k. 5-procentsanslag för att stärka biståndsförvaltningen. Kostnaderna för beskickningar i u-länder täcks till stor del med ODA-berättigade anslag.

Utrikesutskottet instämmer med regeringen om att biståndspolitiken ingår i en konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik. Korrelationen mellan det globala och det nationella hindrar sektorstänkande. Utveckling kan jämställas med andra nationella policyer, men på sikt kan den komma att spela en viktig roll i att stabilisera den globala ekonomin, hantera klimat- och miljöfrågor och framför allt i att stärka utrikes- och säkerhetspolitiken. Fattigdom, avsaknad av försörjning och medborgerliga rättigheter och en osäker livsmedelsförsörjning var bland de starkaste bidragande faktorerna till exempelvis folkresningarna i Nordafrika.

Metodiska insatser för att uppfylla våra internationella åtaganden är ett måste i utrikespolitiken. Utrikesutskottet har konsekvent framhållit (senast i UtUB 13/2010 rd) att målen för nivån på biståndsanslagen enligt överenskommelse i FN och EU binder Finland och har krävt att regeringen entydigt förbinder sig att nå de internationella minimimålen, i förekommande fall genom att öka biståndsanslagen. Utskottet konstaterade i sitt ramutlåtande (UtUU 2/2010 rd) att det vilar på regeringens och riksdagens ansvar att vi når målnivån 0,7 procent och framhöll att målet även binder den nuvarande regeringen.

I och för sig borgar stora anslag inte för utveckling. Utskottet har enträget efterlyst ett större genomslag för biståndsinsatserna. Det är viktigt att regeringsprogrammet tydligare än tidigare lyfter fram samstämmigheten mellan andra politikområden och utvecklingsmålen. Utskottet har många gånger tidigare framhållit vikten att vi hela tiden ser de stora sammanhangen (senast i UtUB 13/2010 rd) bl.a. för att resultaten ska bli bättre. Effekterna av Finlands sammantagna insatser ökar när de olika politikområdena inte motverkar utan stöder varandra. En förutsebar ökning av biståndsanslagen gör att verksamheten kan bedrivas mer metodiskt och ger biståndspolitiken större genomslagskraft. När ekonomin sviktar stöter en konsekvent ökning av biståndsanslagen på politisk patrull i alla länder. Enligt OECD är det uttryckligen utvecklingssamarbetet som kunde balansera upp de tvära kast konjunktursvängningarna ger i i socialt sköra u-länder.

Till följd av spartrycket i fråga om biståndsanslag föreslår regeringen att en del av inkomsterna från utsläppshandeln öronmärks och avsätts för utvecklingssamarbete. Det är svårt, påpekar utskottet, att bedriva en konsekvent biståndspolitik, om en jämn ökning av anslagen i ekonomiskt kärva tider blir beroende av eventuella inkomster från auktioneringen av utsläppsrätter. Men även om ekonomin krisar är det viktigt att vi här i Finland kan uppmobilisera politisk vilja att öka biståndsanslagen och är redo att använda innovativa om också inte helt förutsebara inkomstkällor för ändamålet.

Orsakerna till att det är svårt att uppskatta inkomsterna från utsläppshandeln uppges vara bl.a. följande. I utauktioneringen av utsläppsrätter, som inleds 2013, kommer gratistilldelningen att spela en stor roll under de första åren. Gratistilldelningen minskar gradvis och då ökar också statens auktionsinkomster. Det är svårt att förutspå hur stora auktionsinkomsterna blir, eftersom de är beroende av var priserna på utsläppsrätter lägger sig. Om priset blir lågt räknar man med inkomster på under 150 miljoner euro om året. Men om priset blir högre än vad det är i dag, kan det bli fråga om 600 miljoner euro per år. Ett osäkerhetsmoment i detta sammanhang är också att vi ännu inte känner till exakt hur många utsläppsrätter som kommer att auktioneras ut. I princip utgör inkomsterna icke öronmärkta budgetinkomster vars användningsändamål riksdagen beslutar om. Enligt utsläppshandelsdirektivet ska dock minst 50 procent av inkomsterna användas för klimatåtgärder (nationella klimatåtgärder plus finansiering av klimatåtgärder i u-länder). Man har gått in för att på förhand öronmärka en del av inkomsterna också för andra ändamål (t.ex. regeringsprogrammet s. 9 "Det spelrum som uppstår i utgiftsramarna ... till följd av intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter får användas till att betala av på skulden och förverkliga de strategiska målen i regeringsprogrammet"). Med beaktande av att Finland manar sina partnerländer att vara uthålliga och planmässiga är det svårt att få engångsinkomsterna från utsläppshandeln att sitta i en konsekvent budgetering.

Utskottet menar att Finland trots det trängda ekonomiska läget ska öka anslagen för utvecklingssamarbete absolut sett. Observeras bör att rambeslutet inte leder till att anslagen ökar jämnt och det strider därmed mot utskottets tidigare ståndpunkter. Trots regeringens målmedvetna ambition kommer det ekonomiska läget att göra det svårt att nå målet 0,7 procent av bni 2015. Utskottet ger regeringen sitt stöd i försöket att inom utsatt tid fullfölja våra åtaganden i EU och FN.