Motivering

EU:s grannskapspolitik och utvidgningen som en del av de strategiska yttre förbindelserna

Inledning

Utrikesutskottet har redan länge efterlyst en mer strategisk måluppställning i EU:s yttre förbindelser. Den förändrade säkerhetssituationen i Europa, Rysslands agerande, den stärkta geopolitiken och de långvariga problemen inom EU-ländernas ekonomiska situation gör det nödvändigt att komma med en utrikespolitisk bedömning. I den nya situationen bör EU definiera sin egen situation mer realistiskt och närma sig problemen mer strategiskt för att stärka utrikespolitikens genomslag.

När Europeiska kommissionen, Europeiska rådets ordförande och den höga representanten byts är det aktuellt att se över såväl politikens innehåll som de utrikespolitiska instrumenten från rent bord. Verkställandet av Europeiska rådets slutsatser från december 2013 ger en institutionell ram för reformarbetet. Utrikesutskottet fokuserar i sammanhanget på EU:s grannskapspolitik och ger vissa synpunkter på utvecklingen av politiken.

Målen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP)

I samband med bedömningen av EU:s yttre förbindelser för ett par år sedan (UtUU 8/2013 rd) påminde utrikesutskottet om att EU:s verksamhet inte har styrts av en övergripande strategi, utan instrumenten för de yttre förbindelserna har utvecklats undan för undan inom ramen för det politiska samförståndet. EU har via politiska kompromisser utvecklats till en gemenskap bestående av 28 stater vars nuvarande verksamhet i tilltagande utsträckning går i otakt och som lägger tonvikten vid nationella intressen. Ovissheten om vad som är EU:s gemensamma intentioner och avsaknaden av gemensam kapacitet i förening med att vissa av de värderingar och mål som satts för EU inte omfattas av alla stater innebär att EU:s globala ställning är inne i en brytningsfas. Utskottet understryker att en förutsättning för att den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken ska vara framgångsrik är att det finns en gemensam vilja att agera som en enhet, oavsett de mål som nertecknats i fördragen eller de institutionella arrangemangen. Att EU:s ställning relativt sett försvagas globalt väntas leda till större tryck och realism bakom synen på att samarbete är nödvändigt.

Utskottet har betonat betydelsen av en stark ekonomi för en trovärdig utrikes- och säkerhetspolitik. Det bör också beaktas vid förnyelsen av EU:s grannskapspolitik. Det är motiverat att fråga huruvida en starkt Europacentrerad grannskapolitik begränsar emfasen på EU:s globala verksamhet. EU:s ekonomiska tillväxt i den globala ekonomin förutsätter en ökning av innovationer och investeringar och starkare ekonomiska förbindelser med Förenta staterna samt med Asien och andra framväxande ekonomier.

Utrikesutskottet anser att den förändrade säkerhetssituationen i Europa, den starkare geopolitiken, Rysslands agerande samt utbredningen av extremrörelser framhäver EU:s ursprungliga mål, att främja fred och säkerhet. EU bör stärka sin politiska måluppställning och förtydliga sina prioriteringar och informationen om dem. Alla aktörer inom de yttre förbindelserna bör fås att samverka i sann bemärkelse. Det är enligt utrikesutskottet viktigt att Finland aktivt verkar för att stärka målen och enhetligheten i unionens utrikespolitik.

Utvidgningspolitiken

Utvidgningen av Europeiska unionen har varit en viktig bidragande faktor när det gäller att ena Europa efter den tudelning som kalla kriget förde med sig. Utvidgningen har varit ett viktigt inslag i grannskapspolitiken. Enligt regeringen (SRR 3/2013 rd, dvs. EU-redogörelsen) bör unionen också i fortsättningen vara en öppen gemenskap som vilken som helst av Europas stater kan ansluta sig till om den uppfyller unionens anslutningsvillkor, respekterar unionens värderingar och förbinder sig att främja dem. Kommissionens ordförande Juncker har i sitt politiska program konstaterat att EU inte utvidgas under de kommande fem åren. I ljuset av det ekonomiska och politiska läget är det motiverat. Genom att stärka sin egen ekonomiska tillväxt och främja en intern enhetlighet och integrationsutveckling kan unionen skapa förutsättningar också för en mer effektiv extern verksamhet. Med avseende på den interna kohesionen och säkerhetspolitiken måste EU minutiöst följa upp och stödja utvecklingen i bl.a. västra Balkan. Men enligt vissa bedömningar kan ett avbrott i utvidgningen på längre sikt rubba förtroendet för utvidgningspolitiken i sin helhet. Därför bör det betonas att medlemskapet framför allt beror på de ansökande ländernas vilja och förmåga att uppfylla medlemskapskriterierna. Samtidigt visar andra bedömningar att utvidgningspolitiken snarare bör utvärderas i relation till hur effektivt den i fortsättningen kan främja välfärd och fred i Europa.

Utvidgningens ekonomiska betydelse har inte varit ringa. Att slutföra den inre marknaden skulle främja genomförandet av såväl stabiliteten, välståndet som de gemensamma värderingarna. Den tidigare utvidgningenBulgarien, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien, Ungern, Estland ledde till trefaldigt ökad handel mellan gamla och nya medlemmar på mindre än tio år och en femfaldigt ökad handel bland de nya medlemsländerna. De länder som anslöt sig till EU 2004 har i genomsnitt klarat ekonomin bättre än EU15. Redan innan länderna anslöt sig genomfördes direkta investeringar särskilt i den produktionsmässiga verksamheten. Investeringarna har efter anslutningen på nytt uppvisat en stigande trend, vilket enligt undersökningar beror på ökad rättstrygghetCEE: Fit for the next decade in the EU, Deutsche Bank, EU Monitor, 24.4.2014. Nationalekonomin i dessa länder har genom produktionskedjor ingått i ett tätt nätverk med "de gamla medlemsländerna". Samtidigt kommer integrationens skuggsidor till synes i samband med finanskrisen. Följden är att medborgaropinionen har vänt sig mot reformer i marknadsekonomin särskilt i de länder som kommit längst på vägen mot demokrati.

I 2014 års utvidgningsrapport (E 132/2014 rd) betonar kommissionen utvidgningens trovärdighet och förändringskraftAnsökarländer: Albanien, Bosnien och Hercegovina, Island, Kosovo, Makedonien (FYROM), Montenegro, Serbien, Turkiet. Kommissionen bygger utvidgningen på en modell med tre pelare. Utöver frågorna om rättsstaten och de grundläggande fri- och rättigheterna samt ekonomin betonas som ny helhet reformerna inom den offentliga förvaltningen.

Omställningarna i EU:s grannskap ökar vikten av utvidgningspolitiken och behovet av att fördjupa samarbetet i utrikes- och säkerhetspolitiska ärenden. Utskottet upprepar sin ståndpunkt (UtUU 8/2013 rd) att utvidgningen bör grunda sig på strikt men rättvis villkorlighet och uppfyllande av överenskomna kriterier. Särskilt rättsstatsprincipen har varit svår att genomföra. De främsta incitamenten för reformer föreligger i samband med förhandlingsprocessen, inte efter anslutningen. Det har framgått dels av fallen med Bulgarien och Rumänien, dels i ljuset av den senaste negativa utvecklingen i Ungern.

Att upprätthålla en samtidig trovärdighet i grannskapspolitiken och medlemskapsperspektivet i EU:s granskap är krävande. Läget bör klargöras genom att göra tydligare skillnad mellan dessa processer för att det ska gå att undvika besvikelser eller missförstånd både inom EU och i grannskapet.

EU:s grannskapspolitik (EGP)

EU:s grannskapspolitik har strävat efter att stärka säkerheten genom att utvidga området för stabilitet och välfärd. Syftet med EGP var att förhindra uppkomsten av nya skiljelinjer mellan den utvidgade Europeiska unionen och dess grannar. Syftet har nåtts endast delvis. Enligt vissa bedömningar var målen från början alltför ambitiösa i relation till EU:s ekonomiska bärkraft och inflytande i grannskapet. Dessutom har EGP i hög grad baserats på användning av EU:s egen utvidgningsmetod i grannskapet, utan medlemskapsoption som incentiv. Men inte heller medlemskapsoption innebär med nödvändighet att reformerna fortgår. I Turkiet håller man på att hamna i ett läge där förhandlingar om ett EU-medlemskap utnyttjas för att stödja det nuvarande styret - inte för att genomföra reformer.

De grundläggande utgångspunkterna för den grannskapspolitik som inleddes 2004 är fortfarande aktuella: stabilitet, välstånd och gemensamma värderingar. EGP har reviderats i rätt riktning bland annat genom att stärka villkorligheten och genom att förbinda partnerländerna till reformerna. Det väsentliga ur partnerländernas synvinkel är att medborgarna känner sig ha nytta av EU-relationen.

En lärdom av Ukrainakrisen är att det behövs faktisk kännedom om partnern för att EU:s värderingar och fördelar ska kunna främjas. Vid sidan av att stödja ländernas demokratiska strukturer måste det satsas på att utveckla de ekonomiska relationerna.

När grannskapspolitiken förnyas måste följande faktorer tas i beaktande.

Det södra och östra grannskapet är förbundet med omfattande politiska, ekonomiska och säkerhetspolitiska utmaningar. EU bör vara redo att ge långsiktigt stöd och att samarbeta med partnerländerna. Samtidigt måste man kunna bereda sig på förändrade situationer. EU måste bättre än förr kunna koppla ihop grannskapspolitiken med EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Dess vikt och acceptans ökar om den utgör en del av andra internationella processer såsom fredsprocessen i Mellanöstern eller FN:s människorätts- och miljöförhandlingar. Samarbetet bör utökas med andra länder och internationella organisationer såsom OSSE, Afrikanska unionen och Arabförbundet. EU bör tydligare definiera sina gemensamma intressen i grannskapet så att utvecklingen av de ekonomiska relationerna inte står i strid med de politiska och strategiska målen. Förväntningarna på grannskapspolitiken bör dimensioneras mer realistiskt. EU bör utvärdera och agera på grundval av ländernas faktiska situation. Målen ska motsvara den gemensamma visionen samt EU:s och grannländernas förmåga att nå dem. EU och grannländerna bör satsa på en tydligare och mer enhetlig information om målen för grannskapspolitiken och dess verkningar.

Det östliga partnerskapet

Det östliga partnerskapet har varit ett viktigt instrument för att främja reformer och stärka rättsstaten, demokratin, mänskliga rättigheter och det civila samhället i regionen. I det egentliga samarbetet deltar endast sex länder (Armenien, Azerbajdzjan, Georgien, Moldavien, Ukraina och Vitryssland). Utskottets bedömning är att det är till fördel för ett mer omfattande område inklusive Ryssland att de närmar sig EU och att särskilt de kommersiella och ekonomiska relationerna stärks.

Det östliga partnerskapet kräver en stark reformvilja av partnerna. Grannarna har rätt att kräva ett starkt engagemang av EU, men unionen måste också ha rätt att kräva att partnerna förbinder sig till europeiska värderingar och praxis. EU kan stödja reformer men inte tvinga någon till dem. Det viktigaste vid reformen av det östliga partnerskapet är att fästa uppmärksamhet vid ekonomin som i tilltagande utsträckning också är en säkerhetsfråga. Faktiska framsteg ska belönas (modellen "more for more").

På lång sikt kan det östliga partnerskapet leda till förändringar som i sin tur leder till bestående välfärd och demokrati i området som helhet. Utskottet anser att EU bör fortsätta stärkandet av det östliga partnerskapet med betoning på bedömningar av enskilda länder. Utskottet betraktar inte det östliga partnerskapet och den av Ryssland föreslagna tullunion, Eurasiska ekonomiska unionen, som ett nollsummespel. Utskottet finner det viktigt att betona att EU har ekonomiska och politiska intressen i området. De politiska intressena gäller stödet för demokratin och rättsstaten och de ekonomiska intressena bland annat områdets marknadspotential. EU bör också i fortsättningen betona varje lands självständiga rätt att välja sina samarbetspartner, och den indelning i intressesfärer som Ryssland förespråkar bör inte accepteras. EU:s föregripande och planenliga verksamhet förebygger missförstånd. EU bör omsorgsfullt granska vilket intryck unionens agerande vid skötseln av Ukrainakrisen ger och utveckla enhetligheten i sin yttre representation och sitt handlingssätt utifrån det. Betydelsen av informationskrigföring måste erkännas. EU:s informationsstrategi måste effektiviseras för att EU:s mål och värderingar ska få bättre genomslag i offentligheten.

Riktningen för utvecklingen i Ukraina är av central betydelse vid utvärderingen av framgångar för det östliga partnerskapet. Det handlar om trovärdigheten för EU:s attraktionskraft och samtidigt EU:s förmåga att skapa en gemensam, trovärdig och strategiskt hållbar prioritering i relationerna till Ryssland. EU bör stödja utvecklingen av samhället och demokratin i Ukraina och vara redo till en tät dialog med Ryssland.

Rysslands betydelse och EU:s relationer till Ryssland

Rysslands interna stabilitet och ekonomiska utveckling samt dess militära upprustning är faktorer som på ett centralt sätt påverkar Europas och Finlands säkerhetsmiljö. Behovet av en enhetligare Rysslandspolitik inom EU är uppenbart.

Det ömsesidiga beroendet mellan EU och Ryssland är för närvarande betydande. EU är Rysslands största handelspartner och Ryssland är i sin tur EU:s tredje största handelspartner. EU är Rysslands viktigaste utländska investerare; cirka 75 procent av de direkta investeringarna kommer från EU-länder. Inom energi- och råvarusektorn är EU och Ryssland beroende av varandra. Av Rysslands export av råolja riktas över 80 procent till EU-länder. Ryssland i sin tur levererar cirka en tredjedel av gas-, råolje- och kolimporten till EU. Östersjöregionen har central betydelse för Rysslands utrikeshandel och energipolitik. Den betydande nergången i priset på olja och kursen på rubel och EU:s sanktionspolitik inverkar väsentligen på Rysslands ekonomi och dess utsikter. Att Rysslands ekonomi försvagas återspeglar sig också på det ekonomiska läget i EU och Finland.

EU:s mål är att ge de östliga grannarna stöd i arbetet för en modernisering i riktning mot att utvecklas till demokratiska stater som självständigt kan besluta om sina angelägenheter. Detta mål har utmanats från Rysslands håll. Ryssland ser det som att EU i grunden bär skulden till Ukrainakrisen och att den är igångsatt av Förenta staterna. I Ryssland och dess närmaste krets främjas en "antivästerländsk" anda med hjälp av väl planerad och omfattande propaganda.

Det har framställts varierande bedömningar om de grundläggande målen med Rysslands politik. Utskottet har tidigare konstaterat (UtUB 1/2013 rd) att Rysslands utveckling bör bedömas i ljuset av landets historia. Nu har Ryssland brutit mot såväl internationell rätt som OSSE:s principer. Det bör i sig fördömas, och det destabiliserar allvarligt säkerhetssituationen i Europa. EU:s sanktionspolitik har varit ett konsekvent och nödvändigt svar på detta. Situationen påminner om en återgång till det kalla krigets värld.

EU har betraktat Ryssland som en strategisk partner och en integration av landet med väst har setts som ett gemensamt intresse. Enligt den höga representanten Federica Mogherini är Ryssland inte längre en strategisk partner och enligt Europeiska rådets ordförande Donald Tusk är Ryssland "ett strategiskt problem". Det är uppenbart att Ukrainakrisen får till följd att relationerna mellan EU och Ryssland måste omvärderas — och delvis byggas upp på nytt.

Utrikesutskottet vill betona att välfungerande relationer också framöver ligger i såväl EU:s som Rysslands intresse, inte minst på grund av det ömsesidiga ekonomiska beroendet. Samarbetet med Ryssland måste fortgå för att ett flertal internationella kriser ska gå att lösa. EU måste också medan Ukrainakrisen fortgår kunna behålla öppna relationer med Ryssland. Det kräver att EU fastställer en samsyn på relationerna till Ryssland för att EU:s handlingsförmåga i området ska kunna återställas. EU:s signaler bör vara enhetliga och tydliga. Målen och lösningen bör eftersträvas aktivt och alla metoder måste till för att konsekvent hålla fast vid unionens värdegrund och målsättningar.

Det arktiska området

Det arktiska området erbjuder betydande ekonomiska möjligheter (energi, mineraler, sjövägar). Området blir mer intressant ur säkerhetspolitisk synvinkel. Många av staterna vid kusten har valt försvarspolitiken för det arktiska området som ett tyngdpunktsområde, men områdets militärstrategiska situation har inte förändrats. Enligt vissa bedömningar har kuststaterna inte för avsikt att strama åt det säkerhetspolitiska läget eller att inleda en massiv exploatering av naturresurser inom den närmaste framtiden (till exempel Förenta staterna och Kanada har nya inhemska energikällor och Ryssland behöver västerländsk teknologi).

Det internationella samarbetet är en central del av vår arktiska politik. Att utöka det nordiska samarbetet i de arktiska frågorna har hög prioritet, anser utskottet. Finland bör aktivt gå in för en kartläggning av gemensamma intressen i området som underlag för en gemensam strategi (UtUB 1/2013 rd). Utrikesutskottet har lyft fram Arktiska rådets roll och betydelsen av en enhetlig EU-politik i arktiska frågor (UtUB 2/2012 rd). Utskottet anser det viktigt att också säkerhets- och försvarspolitiska frågor kan tas upp åtminstone på de berörda ländernas inofficiella möten.

Områdets främsta och mest brådskande utmaning är ändå att stärka samarbetsformerna så att den känsliga arktiska miljön kan skyddas genom fungerande institutioner bland annat för att förebygga storolyckor. Finlands ordförandeskap i Barents euroarktiska råd (2013—2015) och Arktiska rådet (2017—2019) bör utnyttjas fullt ut också i dessa frågor.

Grannstaterna i söder

EU:s mål har varit att dels stärka den demokratiska utvecklingen, dels förhindra att länderna i det utvidgade Mellanöstern råkar i interna konflikter. Men de senaste årens utveckling i de södra grannländerna och unionens reaktioner på dem har visat att EU inte har klarat av att fungera effektivt och på ett övergripande plan i ett område som är synnerligen viktigt för unionen i såväl ekonomiskt och politiskt hänseende som från säkerhetssynpunkt (UtUU 7/2013 rd). Bakslagen för reformförsöken i samband med arabvåren misslyckades och uppgången för den extrema islamismen gör att området ställer större krav än förr på EU.

Den demokratiseringsprocess som EU eftersträvar har bara avancerat i enstaka fall. Att stödja det civila samhället är en väsentlig del av EU:s verksamhet i det södra grannskapet. Men en utmaning är att olika grupper inom det civila samhället i länderna har väldigt olikartade mål. Det är viktigt att EU inte genom sitt agerande främjar tillkomsten av nya skiljelinjer. Betydelsen av religionen och etniska grupper i samhället har traditionellt varit starkt, och det har inte beaktats i tillräckligt hög grad i EU:s verksamhet. Staten måste kunna behålla sin handlingskapacitet också i tider av kris eftersom människorna väntar sig att staten ska erbjuda skydd och säkerhet.

EU-länderna hyser oro över nya säkerhetshot från det södra grannskapet, som till exempel att utländska soldater återvänder. Flyktingläget i området är alarmerande på grund av krisen i Syrien och Irak. Över 3 miljoner människor har utvandrat som flyktingar enbart från Syrien - de flesta till grannländerna. Också de flyktingar som söker asyl i Europa ökar i antal och hanteringen av olagliga flyktingströmmar är en betydande utmaning särskilt för länderna i Sydeuropa och för hela EU. Att utveckla säkerhets- och flyktingsamarbetet såväl inom EU som tillsammans med länderna i det södra grannskapet är en del av lösningen. För att en hållbar lösning ska kunna nås på längre sikt behövs en starkare ekonomisk och social utveckling i området. Därför bör EU satsa mer aktivt än förr på områdets ekonomiska tillväxt för att rättsstatsprincipen och den sociala utvecklingen ska kunna stärkas på ett hållbart sätt.

Grannars grannar

Också grannarnas grannar är av betydelse för EU, såväl i söder som i öster. Centralasien har både direkt och indirekt strategisk betydelse för EU. Med sin skenbara stabilitet har det auktoritärt styrda området fallit i skuggan av den turbulenta grannskapspolitiken. Området hotas av ett flertal interna och externa säkerhetshot inklusive att de internationella trupperna dras tillbaka från Afghanistan i slutet av 2014. Men de främsta faktorerna som hotar säkerheten beror på länderna själva. Enligt vissa bedömningar vore det viktigt att omdefiniera förhållandet mellan säkerhets- och energiintressen samt de mjuka värden som EU representerar. EU:s strategiska intressen i området är säkerheten och stabiliteten. Enligt bedömningarna kan Rysslands agerande i Ukraina - med vad det medför av rädsla för inskränkt suveränitet - göra länderna mer positivt inställda till EU.

I fråga om grannarna till de södra grannländerna är uppdateringen av EU:s strategiska mål och strategiska verksamhet en ännu större men oundviklig utmaning. Områdets betydelse framhävs när Afrikas ekonomiska utveckling stärks. Att extremiströrelser i området (särskilt ISIS) stärks innebär ett hot mot Europas säkerhet. Utskottet behandlade läget i Sahel (UtUB 13/2012 rd) och konstaterade då att EU bör uppdatera sin Sahelstrategi.

EU bör beakta grannarna till grannarna såväl i öster som i söder. EU bör ha beredskap att stödja en utveckling av samhällsstrukturerna och marknadsekonomin också i auktoritära länder som väljer att gå in för demokratiska reformer. I sådana länder bör fokus ligga särskilt på att stärka det civila samhället och att utöka kontakterna.

Förnyade handlingssätt i fråga om att verkställa grannskapspolitiken

Utrikesutskottet anser att följande synpunkter bör beaktas vid reformen av handlingssätt och processer i samband med grannskapspolitiken.

Det förändrade säkerhetspolitiska läget i Europa påskyndar behovet av att ta fram en långsiktig syn på hurdan EU:s övergripande utrikespolitik kan och bör vara. Regeringen bör agera aktivt för att Finlands långvariga mål för att utarbeta en övergripande strategi för yttre förbindelser ska nå framgång.

EU:s grannskapspolitik är en politiskt viktig del av GUSP och medlemsländerna bör ta ansvar för att styra den. Att politiken är samordnad både mellan medlemsländerna och mellan olika institutioner måste ägnas mer uppmärksamhet än förr, eftersom enhetlighet på längre sikt ger mer hållbara resultat. Kommissionens roll bör vara verkställande och den höga representanten bör ta en synlig och aktiv roll i den strategiska informationen om grannskapspolitiken.

Det politiska beslutsfattandet bör göras mer flexibelt så att EU kan reagera enhetligt och snabbt på omställningar och kritik. Exempelvis i fråga om det östliga partnerskapet har kritiken gällt bristen på ägarskap och motstridiga budskap om målen. EU bör utvärdera avtalsramarna för den nuvarande grannskapspolitiken, såsom det östliga partnerskapet, så att målen kan nås så effektivt som möjligt och med enkla förvaltningsarrangemang.

Ländernas olika utgångspunkter och utvecklingsdynamiken bör beaktas bättre. Att stärka det regionala samarbetet mellan partner är fortfarande viktigt, men det får inte vara en ovillkorlig förutsättning för att belöna ett enskilt land.

Måluppfyllelsen bör utvärderas från fall till fall, och uppnåendet av målen får inte kopplas på ett artificiellt sätt till EU:s interna mötesscheman.

För att kunna verka i det östra och södra grannskapet och trygga sina intressen bör EU kunna utnyttja tillgängliga resurser (handel, utvecklingsbistånd, utvidgning osv.) fullt ut. Också den militära kapaciteten och kapaciteten för civil krishantering bör utvecklas inklusive stridsgruppernas tillgänglighet. På grund av det ömsesidiga beroendeförhållandet mellan säkerheten och utvecklingen bör unionen kunna använda sina medel för utvecklingssamarbete mer strategiskt än förr.