Yleistä
Yhteensä kymmenestä säädöksestä koostuva EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistus (pakti) on hyväksytty pitkään jatkuneiden neuvottelujen jälkeen vuonna 2024. Säädösten täytäntöönpanolle on varattu kaksi vuotta aikaa. Niitä aletaan soveltaa kesällä 2026.
Uudistuskokonaisuus kattaa yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisen, kumppanuudet EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, paluiden tehostamisen sekä laillisten väylien edistämisen. Suurin osa säädöksistä on jäsenvaltioissa suoraan sovellettavia asetuksia, jotka koskevat muun muassa seulontaa, Eurodac-tietokantaa, turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa (hallinta-asetus), turvapaikkamenettelyä (menettelyasetus) sekä toimintaa kriisi- ja force majeure -tilanteissa (kriisiasetus). Paktiin kuuluvat myös esimerkiksi uudelleensijoittamisasetus, määritelmäasetus ja vastaanottodirektiivi. Komissio on lisäksi antanut maaliskuussa 2025 paluuasetusehdotuksenKomission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen järjestelmän perustamisesta unionissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin2008/115/EY, neuvoston direktiivin 2001/40/EY ja neuvoston päätöksen 2004/191/EY kumoamisesta (COM(2025) 101 final), jonka tavoitteena on tehostaa palautusprosessia (HaVL 12/2025 vp). Paktin kansallisen täytäntöönpanon edellyttämien lainsäädäntömuutosten valmistelu on parhaillaan käynnissä. Asiaa koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle kevätistuntokauden 2026 alussa.
Hallintovaliokunta on jo pitkään korostanut sitä, että tehokas palautusjärjestelmä on keskeinen osa toimivaa turvapaikkajärjestelmää ja muuttoliikkeen hallintaa. Valiokunta tähdentää, etteivät EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkauudistuksen tavoitteet saumattomasta prosessista rajanylityksestä turvapaikkamenettelyyn ja tarvittaessa paluuseen voi toteutua, ellei palautuksia saada merkittävästi tehostettua. Myös uudistuksen keskeinen tavoite edelleen liikkumisen ehkäisemisestä vaatii toteutuakseen toimivan palautusjärjestelmän. Paluusääntelyn uudistamiselle on selkeä tarve, sillä komission arvion mukaan vain noin 20 prosenttia palautuspäätöksen saaneista kolmansien maiden kansalaisista tosiasiallisesti poistuu EU:n alueelta.
Paktiin kuuluvan menettelyasetuksenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1348 kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta tavoitteena on keventää, yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden menettelyjä ottamalla käyttöön kansainvälistä suojelua unionissa koskeva yhteinen menettely. Tarkoituksena on varmistaa yhdenmukaiset, tehokkaat ja oikeudenmukaiset menettelyt turvapaikkahakemusten käsittelemiseksi, joilla vastataan myös väärinkäytöksiin ja edelleen liikkumiseen. Lisäksi menettelyasetuksessa säädetään jäsenvaltioille pakollisesta rajamenettelystä, jonka avulla pyritään tehostamaan ulkorajoilla tehtyjen turvapaikkahakemusten käsittelyä tilanteissa, joissa todennäköisyys saada kansainvälistä suojelua on vähäinen.
Menettelyasetuksen 59 artiklassa säädetään turvallisen kolmannen maan käsitteestä ja 60 artiklassa turvallisten kolmansien maiden määrittelystä unionin tasolla. Asetuksen 77 artiklan mukaan komissio arvioi viimeistään 12 päivänä kesäkuuta 2025 turvallisen kolmannen maan käsitettä ja ehdottaa tarvittaessa kohdennettuja muutoksia. Käsiteltävänä olevassa komission ehdotuksessa (COM(2025) 259 final) ehdotetaan edellä mainittuun arvioon perustuen menettelyasetuksen muuttamista turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamisen osalta. Muutosehdotukset koskevat turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamisen edellyttämää yhteyttä hakijan ja kolmannen maan välillä sekä muutoksenhaun lykkäävää vaikutusta turvallisen kolmannen maan käsitettä sovellettaessa.
Turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltaminen
Asetusehdotuksen tavoitteena on lisätä oikeudellista varmuutta ja yhdenmukaisuutta turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamisessa sekä antaa jäsenvaltioille lisää joustavuutta käsitteen soveltamiseen kansainväliset velvoitteet ja perusoikeudet huomioiden. Lisäksi tavoitteena on tehostaa turvapaikkamenettelyjä ja vähentää turvapaikkajärjestelmään kohdistuvaa painetta ja väärinkäytöksiä. Valiokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina. Valiokunta pitää tärkeänä, että sääntelyn soveltaminen on mahdollisimman yhdenmukaista EU:n jäsenvaltioissa.
Turvallisen kolmannen maan käsitettä voidaan menettelyasetuksen mukaan soveltaa vain, jos hakija ei voi yksilöllisen arvioinnin yhteydessä esittää tosiasioita, joiden perusteella häneen ei voida soveltaa turvallisen kolmannen maan käsitettä. Hakija voi näin ollen asiansa käsittelyn yhteydessä tuoda esiin seikkoja, joiden perusteella turvallisen kolmannen maan käsitettä ei voida soveltaa häneen.
Lisäksi nykyisin edellytetään, että hakijan ja kyseisen kolmannen maan välillä on yhteys, jonka perusteella hänen olisi kohtuullista matkustaa tähän maahan. Asetusehdotuksen mukaan turvallisen kolmannen maan käsitettä voitaisiin jatkossa soveltaa, jos yksi seuraavista edellytyksistä täyttyy: hakijan ja kyseisen kolmannen maan välillä on yhteys, jonka perusteella hänen olisi kohtuullista matkustaa tähän maahan; hakija on kulkenut kyseisen kolmannen maan kautta; tai kyseisen kolmannen maan kanssa on tehty sopimus tai järjestely, jossa vaaditaan sen piiriin kuuluvien hakijoiden esittämien tehokasta suojelua koskevien hakemusten perusteiden tutkintaa.
Lisäksi asetusehdotus sisältää velvoitteen ottaa ensisijaisesti huomioon lapsen etu. Ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten osalta edellytetään yhteyttä tai kauttakulkua käsitteen soveltamiseksi. Jäsenvaltioiden tulee tiedottaa komissiota ja muita jäsenvaltioita ennen kuin ne tekevät edellä mainittuja sopimuksia tai järjestelyjä kolmansien maiden kanssa.
Turvapaikkahakemus voidaan menettelyasetuksen mukaan jättää tutkimatta, jos kolmas maa katsotaan hakijan kannalta turvalliseksi kolmanneksi maaksi, paitsi jos on selvää, että hakijaa ei oteta tai oteta takaisin kyseiseen maahan. Tähän sääntelyyn ei nyt ehdoteta muutoksia. Valiokunta pitää perusteltuna, että hakijalla ei asetusehdotuksen mukaan ole jatkossa automaattista oikeutta jäädä alueelle, jos hänen hakemuksensa on jätetty tutkimatta turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamisen perusteella. Tämä tarkoittaa sitä, että muutoksenhaulla ei olisi enää automaattista lykkäävää vaikutusta, vaan palautuspäätökset voitaisiin panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Palautuskiellon periaatteen toteutuminen tulee kuitenkin arvioida kaikkien palautuspäätösten yhteydessä.
Saadun selvityksen mukaan ehdotetut muutokset voivat vaikuttaa merkittävästi turvallisen kolmannen maan käsitteen soveltamiseen Maahanmuuttovirastossa. Turvallisen kolmannen maan käsitettä on tähän mennessä sovellettu vain yksittäisiä kertoja vuodessa. Hakijan ainoa yhteys kolmanteen maahan on useissa tapauksissa ollut kauttakulku, jota ei nykyisellään pidetä riittävänä yhteytenä käsitteen soveltamiseksi. Jos käsitettä voidaan jatkossa asetusehdotuksen mukaisesti soveltaa kauttakulun tai mahdollisen kolmannen maan kanssa tehdyn sopimuksen tai järjestelyn perusteella, sen soveltaminen laajenee. Muutosten arvioidaan nopeuttavan turvapaikkaprosessia, koska tutkimatta jättämispäätösten käsittely on nopeampaa kuin sisällöllisesti tutkittavien hakemusten. Jos muutoksenhaulla ei enää ole automaattista lykkäävää vaikutusta, päätökset voidaan panna täytäntöön huomattavasti nykyistä nopeammin, mikä pienentää esimerkiksi vastaanoton kustannuksia.
Valtioneuvosto edistää U-kirjelmän mukaan rakentavasti EU-tason toimia, joilla kehitetään mahdollisuuksia toteuttaa turvapaikkaprosessin ja kansainvälisen suojelun tarjoamista turvallisissa kolmansissa maissa. Valiokunta viittaa tältä osin Suomen avaintavoitteita EU-vaalikaudelle 2024-2029 koskevaan lausuntoonsa (HaVL 6/2024 vp), jossa valiokunta on alustavasti sivunnut tällaisia mahdollisia EU-tason toimia. Valiokunta on tuolloin todennut, että eri jäsenvaltioissa pohdinnassa tuolloin olleet vaihtoehdot ovat valiokunnan käytettävissä olevien tietojen perusteella eronneet merkittävästikin toisistaan. Valiokunta on pitänyt perusteltuna, että mahdollisten EU-tason toimien pohjaksi selvitetään erilaisia vaihtoehtoja. Niiden toteuttamiskelpoisuutta ja vaikutuksia on arvioitava huolellisesti. Valiokunta tukee valtioneuvoston tavoin turvallisia kolmansia maita koskevien säännösten yhdenmukaista soveltamista jäsenvaltioissa.
Valiokunta tähdentää, että menettelyasetuksen perusperiaatteisiin, takeisiin tai menettelyihin ei ehdoteta muutoksia. Asetusehdotuksen sääntelyllä ei näin ollen puututa hakijan mahdollisuuteen hakea kansainvälistä suojelua, saada asiansa käsitellyksi yksilöllisesti ja puolueettomasti eikä mahdollisuuteen valittaa saamastaan päätöksestä riippumattomaan tuomioistuimeen. Jatkovalmistelussa on syytä vielä huolellisesti arvioida, onko sääntelyä syytä joiltain osin tarpeen täsmentää, jotta sääntelyn soveltaminen on mahdollisimman yksiselitteistä ja tehokasta.