Aukiolosääntelyn uudistamisen lähtökohtia

Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen keskeisenä sisältönä on valtion viranomaisten aukioloa koskevan sääntelyn uudistaminen. Valtion virastojen aukiolosta annettu asetus (aukioloasetus, 332/1994) on sisällöltään vanhentunut, eikä sen sääntely vastaa enää valtion viranomaispalvelujen toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, ettei asetuksen sääntelyä virastojen aukiolosta enää kaikilta osin käytännössä noudateta. Aukioloa koskevan sääntelyn uudistaminen on välttämätöntä myös sen vuoksi, ettei nykyinen perustuslaki mahdollista asetusten antamista ilman laissa säädettyä asetuksenantovaltuutta ja aukioloasetus on ns. omaperäisenä asetuksena näin ollen myös valtiosääntöoikeudellisesti vanhentunut.  

Valiokunta pitää perusteltuna, että aukioloasetus kumotaan ja että tarpeelliseksi katsottu aukiolosääntely lisätään vuoden 2022 alusta voimaan tulleeseen valtion palveluiden saatavuuden ja toimintojen sijoittamisen perusteista annettuun lakiin (728/2021). Samassa yhteydessä julkisen hallinnon yhteispalvelusta annetun lain (223/2007) soveltamisala laajennetaan koskemaan 1.1.2023 toimintansa aloittavia hyvinvointialueita. Muutoksen jälkeen hyvinvointialueilla on samanlainen mahdollisuus asiakaspalvelutehtävien järjestämiseen yhteispalvelussa kuin valtiolla ja kunnilla nykyisin. Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Ehdotetun sääntelyn tavoitteena on siirtyä virastojen aukiolon kaavamaisesta sääntelystä aukiolon sääntelyyn osana viranomaisen palvelujen saatavuutta. Tarkoituksena on turvata valtion palvelujen saatavuus ja mahdollistaa valtion viranomaisten aukioloaikojen joustava käyttö viraston johtamisen välineenä. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on jo vuonna 2010 kiinnittänyt huomiota siihen, ettei voimassa olevassa aukiolosääntelyssä ole otettu huomioon pyrkimystä valtionhallinnon joustavaan kehittämiseen, viranomaisten uusien palvelukanavien kehittymistä eikä viranomaisten toimintaympäristön muuttumista.  

Voimassa oleva aukioloasetus on annettu aikana, jolloin sähköisiä palveluja ei ole ollut käytössä ja asioinnilla on tarkoitettu vain käyntiasiointia ja puhelinpalvelua. Käyntiasiointi on digitalisaation myötä merkittävästi vähentynyt, ja hallinnon asiakkaat käyttävät nykyisin pääosin sähköisiä palveluita. Esimerkiksi 90 prosenttia passihakemuksista tulee vireille sähköisesti ja veroasioista vain 1 prosentti hoidetaan asioimalla Verohallinnon toimipisteessä. Käyntiasiointia tarvitaan kuitenkin edelleen esimerkiksi luotettavaan henkilön tunnistamiseen.  

Hallintovaliokunta on aiemmin esimerkiksi Digi- ja väestötietoviraston osalta todennut (HaVM 3/2019 vp — HE 10/2019 vp), että viraston palveluja tulee olla kattavasti saatavilla koko Suomessa, mikä on otettava huomioon viraston monipuolisen tehtäväkentän asianmukaisen hoitamisen vaatimassa toimipaikkojen ja toimipisteiden kattavuudessa sekä niiden palvelukyvyssä. Osalla väestöstä ei välttämättä ole riittävää sähköisen asioinnin vaatimaa käyttäjäosaamista eikä tarvittavia laitteita käytössään. Myös esimerkiksi ikääntymisestä tai sairaudesta johtuva toimintakyvyn aleneminen vaikeuttaa omatoimista palveluasiointia.  

Valiokunta on myös tähdentänyt (HaVM 11/2021 vp — HE 62/2021 vp), että voimakkaasti lisääntyneiden sähköisten palvelujen rinnalla on säilytettävä riittävä mahdollisuus käyntiasiointiin valtion viranomaisten toimipisteissä. Eri asiakasryhmillä on hyvin erilaisia palvelutarpeita, ja on tärkeää huolehtia siitä, että tosiasialliset mahdollisuudet myös käyntiasiointiin turvataan. Kaikkia viranomaisten toimintoja ei ole mahdollista eikä tarkoituksenmukaistakaan toteuttaa sähköisinä palveluina. Valiokunta pitää tärkeänä, että ajanvarauksella tapahtuvan asioinnin ohella on mahdollista asioida jatkossakin ilman ajanvarausta. 

Valiokunta toteaa, että voimassa olevan aukiolosääntelyn soveltaminen on saattanut johtaa palvelujen heikentymiseen alueilla, joilla ei ole asukasmäärän vuoksi tarkoituksenmukaista pitää yllä kaikki arkipäivät avoinna olevia palvelupisteitä. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotettu sääntely mahdollistaa nykyistä joustavammin alueellisten palveluntarpeiden huomioon ottamisen ja aukioloaikojen sovittamisen esimerkiksi alueen asukasmäärään. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että alueet ovat erilaisia ja viranomaisten toimintaympäristö ja asiakkaiden palveluntarve vaihtelee eri alueilla merkittävästikin. Etenkin harvaan asutulla alueella on vaikeaa tuottaa kustannustehokkaasti vastaavat palvelut kuin suuremmissa kaupungeissa. Keskeistä on, että tarvittava palvelu on saatavilla riippumatta siitä, mitä palvelukanavaa käytetään (käyntiasiointi, puhelinpalvelu, sähköiset palvelut). Valiokunta pitää tärkeänä, että myös julkisen hallinnon yhteispalvelua hyödynnetään asiakaspalvelutehtävissä silloin, kun se on mahdollista. 

Aukiolosääntelyn soveltamisala

Asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on hallintolain (434/2003) 7 §:n mukaan pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Hallintolakia ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999, julkisuuslaki) sovelletaan valtion viranomaisten lisäksi esimerkiksi hyvinvointialueilla ja kunnallisissa viranomaisissa. Ehdotetulla sääntelyllä täydennetään hallintolain mukaisia hyvän hallinnon perusteita.  

Valtion palveluiden saatavuuden ja toimintojen sijoittamisen perusteista annettuun lakiin lisättäväksi ehdotetun aukiolosääntelyn soveltamisalaan kuuluvat vain valtion hallintoviranomaiset tietyin rajauksin. Kunnat ja hyvinvointialueet sekä julkista hallintotehtävää hoitavat viranomaiskoneiston ulkopuoliset toimijat jäävät näin ollen ehdotetun sääntelyn ulkopuolelle. Nämä tahot eivät kuulu myöskään voimassa olevan aukioloasetuksen soveltamisalaan. 

Valiokunta toteaa, että kuntien ja hyvinvointialueiden lakisääteisiin tehtäviin kuuluu paljolti samanlaisia hallinnollisia toimintoja kuin valtion hallintoviranomaisille. Mainituilla toimijoilla on myös paljon yhteistoimintaa keskenään. Kunnat ja hyvinvointialueet päättävät jatkossakin itsenäisesti viranomaistensa aukioloajoista. Valiokunnan huomiota on asiantuntijakuulemisessa kiinnitetty siihen, että hallinnon asiakkaiden oikeuksien ja velvollisuuksien kannalta aukioloaikojen yhtenäinen määrittely olisi perusteltua viranomaisen organisatorisesta asemasta riippumatta. Hallintolain ja julkisuuslain yhtenäinen hallinnossa asiointia koskeva sääntely perustuu tähän lähtökohtaan. Sääntelyn yhtenäistäminen ei ole tässä yhteydessä mahdollista, sillä se edellyttää esimerkiksi kunnalliseen itsehallintoon liittyvien näkökohtien huolellista arviointia. 

Asian vireillepanoa koskeva sääntely

Asian vireillepanoa ja asiakirjan toimittamista viranomaiselle koskevaa 1. lakiehdotuksen 5 b §:n säännöstä voidaan valiokunnan asiantuntijakuulemisen mukaan pitää merkitykseltään ja sisällöltään yleishallinto-oikeudellisena. Erilaisten oikeuksien, etujen ja velvollisuuksien määräytymiseen vaikuttavan vireillepanon määräajan perusteiden olisi tärkeää määräytyä samalla tavoin ja samoin säädännällisin perustein riippumatta siitä, missä viranomaisessa asia käsitellään. Valiokunta toteaa sääntelyn jatkokehittämistä ajatellen, että vireillepanoajan sääntely soveltuisi näin ollen luonteensa ja merkityksensä vuoksi hallintolakiin.  

Samalla valiokunta toteaa, että hallintoasian vireillepanoa koskeva sääntely liittyy kiinteästi määräaikoja koskevaan sääntelyyn. Hallinnossa noudatettavista määräajoista säädetään hallintolaissa, oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) ja erityislainsäädännössä. Valiokunta toteaa, että yksiselitteinen ja kaikkia lain soveltamisalan viranomaisia koskeva säännös määräajan päättymisestä ja aukiolosta on tärkeä määräaikasääntelyn selkeyden, oikeusvarmuuden ja ennakoitavuuden vuoksi. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että määräaikalakiin (laki säädettyjen määräaikain laskemisesta, 150/1930) ei ehdoteta aukiolosääntelyn uudistamisen yhteydessä muutoksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että aukiolosääntelyn ja määräaikalain suhdetta arvioidaan ehdotetun sääntelyn voimaantulon jälkeen. Samalla on syytä tarkastella tarvetta määräaikalainsäädännön uudistamiseen.  

Seuranta

Ehdotetun sääntelyn ei arvioida muuttavan merkittävästi valtion viranomaisten aukioloaikoja, vaikka se tuokin niihin joustoa. Aukiolosääntelyllä ei ole suoraan vaikutusta valtion henkilöstön työaikaan, joka määrittyy jatkossakin valtion virka- ja työehtosopimuksin. Valtion henkilöstön näkökulmasta on keskeistä, miten aukioloaikojen muutokset käytännössä vaikuttavat työaikojen sijoittumiseen. Mahdollinen virastoissa tapahtuva työajan sijoittelun uudelleenarviointi tulee tehdä hyvässä yhteistyössä henkilöstön kanssa. 

Saadun selvityksen mukaan käynnissä on parhaillaan useita hankkeita, kuten valtion palvelu- ja toimitilaverkon sekä valtion toimitilastrategian uudistaminen, joilla on osaltaan merkitystä aukioloaikojen ja palveluperiaatteen toteutumisen kannalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetun lainsäädännön vaikutuksia seurataan ja että lainsäädännön muutostarpeet arvioidaan huolellisesti mainitun palvelu- ja toimitilaverkkouudistuksen edetessä. Valiokunta korostaa lisäksi aukioloaikoja koskevan tiedottamisen merkitystä.